历史制度主义视角下中国地级市的变迁，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,地级市论文,主义论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 D630.1 文献标识码 A 文章编号1001～8263(2015)10～0083～07 DOI：10.15937/j.cnki.issn1001～8263.2015.10.012 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要优化政府机构设置，优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。在理论界，长期以来区划调整一直处于探索讨论阶段，改革开放至今，我国的区划调整一直谨慎前行，幅度较小。根据最新修订的2004年《中华人民共和国宪法》，我国的行政区划层级为省、县、乡三级制，在宪法中我们看到关于市只是有直辖市和较大的市的规定，没有任何地级市的概念和提法，然而，在实际中，我国行政区划的层级却是省、地、县、乡四级，增加了地级这一层级。 通过考察曲折复杂的中国地级市的历史变迁，我们不禁思考地级市的变迁轨迹究竟是历史的偶然还是有其中的规律使然?为什么在宪法中没有任何规定的地级市能够发展演变至今?本文拟在全面回顾地级市的历史变迁的基础上，以行政层级的纵向权力变化的主线，在经济体制转变、城市化和分权化的背景下，考察中央与地方纵向权力的变化以及经济体制变迁对地级市发展的影响，从而窥探其中的变迁规律并分析地级市未来发展方向。 一、地级市变迁的历史制度主义建构 历史制度主义注重以制度为核心来考察历史，制度因素被看作是推动历史发展的核心因素之一，它不仅是受政治经济环境影响的因变量，也是影响历史发展的自变量。地级市变迁与历史制度主义的分析框架正好吻合，地级行政建制变迁的变量除了制度因素之外，同时经济体制的变化也是其变迁的主要变量，正是这些变量之间的交互作用，共同构成了地级市建制变迁的发展和革新。 1.权力分配结构 历史制度主义以制度的视角和背景来研究历史，地级市的建制变迁是在行政体制和经济体制这一宏大的制度背景下不断演进发展。地级市的建制变迁的核心问题是地级市等级和地位的变化，而行政等级又是受一国的政治制度和行政体制决定和影响，因此中央对地方纵向权力的变化是地级市建制变迁的主要变量。在我国的行政体制下，中央集权，地级市只拥有较少的权力，地位较低，中央分权，意味着赋予地级市更多的权力，权力的增加相应带来事权的增加，管辖权的扩大和地位的提升，进而带来层级的上升。本文将按照历史分期来检验中央对地方纵向权力的变化这一制度如何影响地级市建制的变迁。 2.经济体制变迁 中央和地方政府关系以及权力、职能划分的问题一直是经济体制运行的主要内容。纵观计划经济实施的整个过程，我国在中央政府和地方政府的集权与分权冲突中始终没有找到有效的解决办法，倒是呈现了明显的周期特征：1953～1956年的集权，1957～1960年分权，1961～1964年集权，1964～1965年分权，1966～1976年处于文革时期的混乱状态，地方陷入了无政府主义的分权时期，1977～1978年经济和政治生活步入正轨，中央适当集权。集权与分权下的地级市的变迁也呈现出了规律性的变化。1978年十一届三中全会以后，社会主义市场经济理论的创立为我国经济体制改革指明了方向，中央下放更多的权力给地方，1994年分税制的建立更是标志着中央与地方的权力关系从行政性分权向经济性分权的转变。从80年代初期的地级市领导县体制的建立，到撤县设区，到强县扩权，再到省直管县，无疑都是经济体制转型时期所带来的重要的变革。 3.其他影响因素 地级市的发展变迁是多种因素交织作用的结果，除了中央与地方的权力分配结构和经济体制的变迁之外，城市化和政府间的管理层次和幅度的关系也是制约地级市变迁的重要的影响因素。城市化是经济发展的必然结果，城市与农村的差异日益明显，，越来越要求对城市和农村采取不同的治理方式，迫切要求打破传统的城乡合治的模式而走向城乡分治的治理模式，因此这必将对地级市领导县体制以强有力的冲击和影响。 历史制度主义向我们清晰地展示制度的选择过程和制度变迁的影响因素。地级市的变迁过程与历史制度主义的分析框架非常吻合。从一个宏大的历史视角，来检视地级市建制变迁的历史延续性，这也是历史制度主义分析范式的独特优势。地级市建制的历史变迁是在国家行政体制日益完备，市场经济体制不断完善的宏观背景下展开的。地级市建制的历史变迁首先在于其制度变迁的变量及其它变量间的相互作用，中国行政体制下权力的变化是地级市变迁的核心变量，同时经济体制、城市化、政府间的利益关系也是影响并制约着地级市变迁的重要变量。第二在于其变迁的路径依赖，地级市本身对权力的扩张需求和现实条件下部分市领导县体制积极作用的发挥，以及在现实条件下取消地级市的替代方案的风险与可操作性都构成了地级市变迁的路径依赖，这就使地级市仍在一段时期内存续发展。第三，地级市建制变迁中的“历史否决点”。制度变迁和延续有赖于制度激励和制度创新，地级市是高度中央集权的计划经济体制下的产物，而随着政治体制和经济体制、社会环境的改变以及地级市领导县体制弊端的日益凸显，这些必将成为地级市发展的“历史否决点”，随着中央集权体制下的由行政性分权向经济性分权的加速，以及市场经济体制下不断完善的制度激励和创新终将使得地级市建制的发展冲破“路径依赖”。 二、中央行政集权与分权的循环下地级政区的变迁 地级市的前身是地区、专区，回顾1949至1982年地级政区的发展变化，专区、地区、地级市地位在“虚”、“实”之间徘徊，通过分析总结，我们发现，中央纵向权力的变化是形成这一历史变迁的主要的因素。下面将在分析权力这一变量是如何左右地级政区发展的基础上，阐述这一时期地级政区发展的特征。 1.纵向权力的变化左右着地级行政区的发展 新中国成立初期，在大行政区体制下，省管辖几十个县，专区只是沿袭旧制，似乎存在的意义不大。然而大行政区被撤销后，省级政区恢复为最高层政区，同时省、直辖市等数量减少，使得各省辖县数量上升，管理幅度增大和管理事务增多，使专署辖县成为历史发展的必然。然而分权下的“大跃进”、“人民公社化”运动，又为市领导县体制制度的萌芽和发展提供了土壤，伴随着中央权力的上收，市领导县在经历了短暂的发展之后，地级市的地位又回到了原来的起点，“文化大革命”时期的地方分权主义则不仅造就了专区向地区的形式转变，更是使地区的地位由虚级转向了实级，地区的地位达到了历史的高点，而文革结束后，随着权力的上收和国家政治和经济生活日益步入正轨，地区又恢复到最初的派出机构行政公署的位置，地级市的发展在经历了市领导县制度的尝试和文革的停滞后，步入了快速发展的轨道。通过回顾这段历史，我们可以看出，中央纵向权力的变化是制约其发展变迁的主导性的因素，是地级政区发展变迁的主线。 2.地级政区权力呈现不断强化的趋势 首先新中国成立初期，沿袭旧制，专区作为派出机构位于省之下，县之上，而后中央的1958年的分权，专署的地位权力迅速上升，《中央关于适当扩大某些专署权限问题的意见》颁布后，专区一级的财政得以建立，而后相继把一些省辖市改为专署辖市直接领导各县，与之相伴而生的市领导县制度，更是强化了地级政区的地位，因为专署不是一级政府，而地级市设立人民代表大会，是一级人民政府，因此撤销专区，将县划归地级市领导是地级政区权力强化的一个显著标志。而后到了“文革”期间，专区纷纷改为地区，成立地区革命委员会。地区革命委员会的成立使地级政区的权力达到了历史的最高点，地区成为我国行政区划体制中位于省之下，县以上的名副其实的一级政区，虽然“文革”结束后，地区恢复到原来派出机关的位置，但这为以后地市合并实行市领导县埋下了伏笔。因此，我们可以看出地级政区的发展呈现不断强化的趋势。无论是市领导县制度的短暂推行，还是地区层次的实化，无不深刻彰显出地级市权力不断强化的趋势和昭示着权力扩张的强烈欲望。 3.地级政区层次在虚实之间徘徊 这一时期的地级政区，在行政区划的层次中经历了虚—实—虚的循环。1954年的《地方组织法》再次明确行署是省、自治区的派出机关，是“虚”的位置。1958年中央发出《关于适当扩大某些专署权限的意见》，扩大专署权限，建立专区财政，专属地位由“虚”变“实”。而文革期间专区改地区，成立地区革委会作为一级政权组织，行署的地位走向了实化。直到1978年的《宪法》，明确地区行署是省的派出机关，地位再次回到了“虚”位。 三、从计划经济体制向市场经济体制转型期地级市的变迁 1.地级市领导县体制的确立 1980年前，我国主要采取的是城乡分治、市县分治的行政区划体制。80年代初期，随着改革开放政策的实施，地方经济迅速发展，加大了城乡之间、地区之间的差距，市县分治的城乡二元体制束缚了经济增长，陷入条块分割和城乡分割的困境。在此背景下，1982年中共中央、国务院以中发[1982]51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的意见。全国掀起了一股地改市的高潮，结果甚至出现了不具备领县和设市条件的市也积极地进行了地市合并、领县。截止至2005年底，全国共有18个省、自治区、直辖市全面实行市领导县体制。其中领县的市有273个，领导县1266个，代管县级市310个，平均每个市领导县5.8个①。
图1 1949～2005年领县的市及所领县数量变化折线图② 上图为我们呈现了从1949～2005年我国市领导县体制发展的一个全貌，从领县的数量和领县的市的发展来看，我国市领导县的数量呈现较强劲的发展态势，1958年以前由于市领导县还没有形成一种体制，只是处于试验阶段因而发展平缓，1958年的分权形成了市领导县的一次伟大尝试，也掀起了市领导县的第一次高潮，曲线呈陡增上升的状态，而后随着中央的集权以及我国处于文革的特殊时期，市领导县体制处于停滞前段，因此曲线呈现平缓的趋势，而随着80年代的分权化运动，在整个中国掀起了“地市合并”、“撤地设市”推行市领导县体制的高潮，也掀起了市领导县体制的第二次大的高潮，这一趋势直到90年代中的时候才有所缓解，因此从80年代曲线几乎是呈直线发展的状态，其后由于对市领导体制的争议以及中央的政策调整而有所缓解，同时1994年的分税制的实行，标志着我国从行政性分权向经济性分权的转变，这在一定意义上更促进了市领导县体制的发展。 2.由市领导县引发的地级市的集权与省的分权之间的博弈 就在人们对市领导县体制利弊的争论还远未有定论的时候，由市领导县体制引发的地级市的集权和省的分权之间的博弈已经悄然展开。一方面，地级市通过撤县设区，行政集权壮大实力。撤县(市)设区更深层次的原因则是在中央分权框架下，地级市集权的一种手段。另一方面是省的分权：强县扩权。“强县扩权”是在市县关系发生重大变化的背景下，发展县域经济，统筹城乡发展，解决地市矛盾的一种制度安排，是省分权于县的一项积极尝试。通过强县扩权，省政府将部分权力直接下放到县，强化县的经济管理权限，弱化地级市对县的控制干预，就形成了公共行政权力在市县之间的重新分配的格局。通过对撤县(市)设区和扩权强县的认真检视，我们得出以下的结论： 第一，撤县(市)设区只是将市县之间矛盾转化为“内部矛盾”。地级市通过撤县(市)设区这种集权的方式将所属县(市)划归己有，这样就可以通过强制的手段对其进行控制，地级市将在自己的辖区内进行市区的内部分权，但此时分权的努力是“集权的分权”。 第二，强县扩权是公共行政权力的重新分配，也是市县关系的重新构建。强县扩权尽管不是行政区划的调整，而只是将权力在省、市、县三级政府之间重新分配，改革的实质是借用“行政结构”的调整来适应经济发展，但使得县权力大大加强，形成了新的市县关系格局，对于这场权力的调整，地级市必然会极力反对，而县则试图借此脱离地级市层级控制，从省的角度来看，强县扩权更是回应分权化的改革，减少管理层级，搞活县域经济发展的一剂良药，因此从这个角度看，省、地、县行政区划层级体制改革的大幕已悄然拉开。 四、我国行政区划层级中地级政区的发展演变逻辑思路 1.地级政区的地位虚实徘徊，逐渐实化 纵观我国地级政区演变，除“文革”期间外，虚级的地区(专区)一直在我国行政区划体制中存在，并在相当长的时间内成为我国地级政区的主体，直至最后地区演变为实级的地级市。由行政督察专员制度发展到后来专署，权力逐渐向实化方向发展。由专区到地区是新中国地级政区再一次虚实的转换，文革时期，专区一律改称为地区，地区革命委员会是一级的政府实体，并被1975年宪法所承认，这时地区一级建制无论在组织结构还是在运行方式上已经与一级政府无明显的区别了，这是地区地位发展的一个顶点。1978年以后地区逐渐恢复了其派出机构的位置，地位由实变虚。 由地区行署到地级市领导县体制是中国地级政区虚实的又一次的转换。1982年以来，由于地市合并和市领导县体制的大规模推行，地区层次再一次得到了实化，而这时只不过是打着“地级市”的幌子而已。值得注意的是在地市合并、撤地设市的浪潮下，市领导县新体制逐步取代专区、地区领导县的旧体制，地区也似乎跳出了虚实间徘徊的尴尬局面，而代之而起的是地区和地级市此消彼长的博弈。
图2 1949～2012全国地区专区、地级市变化情况图③ 由图2可以清晰地看出，专区在70年代以后逐渐被地区所取代，从1982年开始地区数量急剧下降，而与此同时地级市数量迅速增长，这是实行市领导县体制以来，地区地位实化，地级市逐步取代地区并领导县的一个结果。 2.由城乡分治发展到城乡合治 我国城乡管理体制经历了城乡合一与分治的循环。20世纪初市制产生以前，城市行政区划尚未形成，城乡不分，实行的是单一的城乡合治管理，20世纪初市制产生，城市和乡村有了一定的区别，并且随着市制的发展和城市化的加速，这种区别日渐明显，这时实行的是城乡分治，一直持续到80年代以前。这时的城乡分治在行政区划方面的主要体现为切块设市、设镇，地市、县市、乡镇同驻一地并存的现象大量存在；而到了70年代末80年代，国家为了适应当时的经济形势实行城乡合一体制，反映在在行政区划上就是地市合并、市领导县以及整县改市，形成了中国特有的广域型模式，由城乡分治走向了城乡合治。 五、地级市发展变迁的主要影响因素分析 1.分权化与地级行政区划的关系 行政区划是国家对行政区域的划分，是国家权力在地域上的空间投影，是一个国家权力再分配的一种主要形式，它是中央政府与地方政府在行政权力上的纵向的层次性分配。分权化使中央的权力向地方转移，并在省市县之间重新分配，地方获得更大的权力，这势必带来行政区划的变革，由于省和县具有相对的稳定性，变动较少，因此分权化的变革直接改变的就是省县之间的地级政区这一一直充满着变数的政区层次，我国改革开放前的几次集权和分权所带来的市领导县的短暂发展和地级行政区中的专区地位由虚到实的转变，以及改革开放后，八九十年代的分权化运动浪潮所带来的地市合并和市领导县体制的推行，再到后来撤县(市)设区和强县扩权省直管县，都是分权化对地级行政区划影响的直接体现。因此，分权化的发展和推进必将带来地级行政区划的变革，而地级行政区划的变革也必将促进分权化的进一步推进。 2.中央权力的变化(集权—分权)对地级市的变迁影响 由市到地级市发展变迁历经近百年，地级市发展演变至今，一个决定性的因素是权力分配结构的变化即中央与地方关系的变化。中央纵向权力的变化、中央的集权和分权，直接左右着地级市的发展。 1958年第一次分权化浪潮，直接导致专署权力膨胀与地级市领导县体制的短暂尝试。这一时期，本来多次强调为派出机构需要逐步精简的专区，职能却迅速膨胀，甚至出现了历史上第一次市领导县体制推广的热潮，地级政区的权力和地位都得到了加强和提高。1970年代是第二次分权化，1970年底，毛泽东提出要权力下放，调动中央和地方的积极性，地级政区由派出机构性质的专区逐步演变为一级正式的地区革委会，1975年以宪法的形式正式确认地区革命委员会是一级地方国家政权机关。1980年代第三次分权化，1980年中央启动“分灶吃饭”的财政承包为主的分权，1984年中国共产党十二届三中全会做出了进行城市经济体制改革的决定，财政体制方面，从实行“划分收支，分级包干”的财政体制，与这次分权化浪潮相伴而生的是市领导县体制的普遍推行，这一时期地区行署职能扩张、市领导县体制迅速推广，开启了地级政区由虚到实的实质性的剧变。1994年分权税制，开创了分权化的制度化探索的新阶段，也开创了中央与地方、地方各级政府之间，按照市场经济体制要求配置权力的先河。分税制合理和明确地划分了政府事权，建立地方政府分级财政，是我国由“行政性分权”向“经济性分权”的转折点，新一轮市领导县体制推广高潮在广大的中西部地区展开，而东中部经济发达地区悄然兴起“撤县(市)设区”。通过分析中央权力的这几次明显的变化，我们可以看出中央与地方权力的收放直接促成了地级行政区的变革，或者更进一步地说地级市权力的大小，不是根据地方的职能而定，而是根据中央对权力的收放而定，带有很强的随意性。 3.政治和经济制度变迁对地级市的影响 中国地级市是在不断变化的制度背景下逐步演进和发展的，主要表现为：第一，地级市建制起源于清末高度集权的政治制度背景下，高度的中央集权式管理成为统治者统治国家的必然选择，而此时因地方自治运动对中央集权的挑战和冲击而产生的市制，最终因中央集权下官治对自治的压制和取代而告终，这使中国的市制打上了深深的行政烙印。第二，建国以后，政治经济形势仍处于动荡状态，稳固国家新生政权就成为当政者必然的政治诉求，在传统的计划经济体制和中央集权体制下，中央与地方的关系一直处于收权与放权的循环往复的动态演进过程中，这一时期地级市的变迁也处于循环往复的状态，伴随着中央对地方权力上收和下放的几次重演，地级市以及专区地区的权力经历了循环、往复，地位在虚实之间徘徊。第三，改革开放之后，中国进入了新的历史时期，经济体制逐步从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，逐步建立了以财税制和中央与地方合理划分事权的、集权与分权相结合的新型的中央与地方的关系，而此时地级市领导县制度的确立无疑是分权化的一个产物，地级市在这一时期呈现不断集权的特征，随着改革的深入和中央与地方关系的不断调整而带来的权力分配结构的变化，地级市的发展呈现出现对权力过分追逐的路径依赖，进而出现了撤县(市)设区和省直管县的博弈，省直管县是地级市变迁的一个制度创新，也是对市领导县制度的一个历史否决点。 六、地级市未来发展变迁展望 1.在区划层级上：减少层级，提高效率是大方向 行政区划的层次和幅度是行政区划体系的基本要素。秦统一中国全面推行郡县制，初步形成了中国行政区划的基本框架。我国目前的行政区划在层次上是虚实结合，以实为主。信息社会的高速发展，在管理上内在地要求横向上适度扩大政区管理幅度，而纵向上减少行政区划层次，使组织结构从传统的金字塔型向扁平型结构发展，使其更具有灵活性和适应性。因而可以预见，现代社会组织结构发展的大趋势是组织结构发展的扁平化，减少层次、提高效率是大的发展方向。 结合我国的实际情况来看，地级市作为省县之间的一个正式的而又不符合法律规定的层级，带来了很多的问题，因此，必须予以改革，中国的行政区划层级有必要回归宪法，实行三级制，撤销地级层次，增大省的管辖幅度，实行省直管县，不仅要实行财政上的省直管县，省还要把经济、社会等各种管理权统统下放到县，实行真正意义的全面的省直管县，地级市要发展城市自身的事务，作为与县平级的行政单位，与县之间是一种竞争和合作的关系。 2.在性质上由地域型政区向城市型政区转变 不同于以“城乡合治”为本质特征的地域性政区，城市型政区是以“城乡分治”为本质特征，是工业化的发展将人类带入城市化时代以后，城市与乡村的差异越来越突出，城市的地位日益重要，传统的地域型政区无法适应城市发展和管理的需要应运而生的一种政区类型。在我国地改市、全面实行市领导县体制以后，我国的城市型政区逐渐演变成广域型行政建制的地域型政区。它是试图以政府主导的划定行政区的方式来发展经济，而随着经济的繁荣和发展必然要求突破旧有的行政区的束缚，进行变革和创新。地级市的发展要回归地级市作为城市型政区的“市”的本来面目，致力于市的公共事务的治理和发展，同时随着分权化改革的不断推进和地方自治意识的兴起，地级市要致力于城市自身的公共事务的治理，以提高公共服务的质量为己任。 3.市领导县体制将随着制度环境的变迁退出历史舞台 通过分析市管县体制的发展变迁，我们可以清晰地看出市领导县体制坐实了省县之间的地级行政区，增加成本，降低了效率。随着浙江经验的成功推广，目前全国已经有20多个省实行了省直管县的改革尝试，占全国的三分之二，十八大更是提出有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革，因此实行省领导县的管理体制是一个大的方向。但我国地域辽阔，地区差别交大，省直管县，取消市领导县体制改革只能是一个渐进的过程，因此市领导县体制作为我国新旧体制交替阶段的一种过渡形式，随着市场经济体制的建立，城市化的不断发展，以及分权化的进一步推进等制度环境的变迁，市管县体制也将失去其存在的基础，将逐渐退出历史的舞台。 值得注意的是，在市领导县体制和省直管县体制并存的条件下，我们应该健全法制，理顺省、地级市和县之间的关系，以法律规范各级政府的职权，防止出现新的矛盾和弊端。在中国快速发展和法治观念日渐深入的今天，构建和谐有序的法律环境，创制完备的法律体系，明晰各级政府的职责权限，将政府的活动纳入法制化的轨道已成为必然，唯有此才能大大减少政府间的摩擦和冲突，促进合作和发展，使省、地级市、县的活动运行在良性的法制的轨道上。 注释： ①领导县的市包括直辖市领县、代管市不辖县的市；平均辖县数=(领导县数十代管市数)/领县市数。 ②领县的市包括了直辖市，由于数量非常少，所占比例非常小，因此未作去除，领导县的数量不包括代管的县级市。 ③此图数据根据中华人民共和国民政部编，《中华人民共和国行政区划(1949～1997)》，1997～2012年各年年册数据计算后整理，中国社会出版社。
标签：地级市论文; 行政体制论文; 中华人民共和国行政区划论文; 分权管理论文; 领导体制论文; 城乡差异论文; 地方领导论文;
