行政审判中的规则阐明问题研究，本文主要内容关键词为：规则论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1000—0208（2006）05—081—11
司法的过程，是法官借着各种规则查明事实、适用法律，完成整个案件推理的过程。在这一过程中，对相关规则加以阐明的工作，不仅十分必要而且非常重要。法官正是通过规则的阐明，辨法析理，说服各方，宣讲法义，乃至发展法律。行政审判中，由于行政法律纷繁多变、行政法律关系复杂而灵活，使得行政法官规则阐明工作的任务更加繁重、意义越发重大。各国法院经过多年的实践探索，通过对行政审判中相关规则的不断发现和阐明，大大丰富了行政法律，推动了行政法和行政诉讼法学理论的发展，同时也树立了行政审判（司法审查）的极高权威，正是明证。今天，这一过程仍然在继续着。
一、行政审判中的规则阐明释解
1、规则阐明的涵义
法律本质上是一种行为规则，哈耶克将规则定义为“以某种特定的方式作为或不作为的偏好或倾向，它呈现于我们所谓的惯例或习俗之中。”[1](P.118) 也即规则是社会群体成员共同、合理预期的行为模式，是一种为社会群体所普遍认同的行为惯例，可以称之为权威性惯例。法官作为纠纷裁决者，其基本职责就在于运用这种权威性惯例——规则，来对纠纷中各方当事人的权利、义务进行权威性分配。而在这一过程中，法官最主要的工作就是对其所要适用的规则进行解释、阐述——说明规则的涵义，解释规则适用的情境，论述规则适用于案件的合理性乃至对今后解决类似案件的意义等，这就是我们所说的规则阐明工作。当然，规则阐明的基本目的还是在于借着对规则的解释、说明，判断当事人的行为是否符合权威性惯例的要求，是否符合社会群体成员共同的合理预期，促使当事人尽可能服判息讼。“以文字方式阐明规则的目的，首先就是为了征得人们对它们在一特定场合的适用的认可。”[1](P.159) 这种阐明，一方面是由于规则规定的情形与具体个案的实际情况之间往往会出现差异：“法律强调用同样标准约束每一个人，法律规则本身具有普遍性，但任何一个案件都有其特殊的一面”[2]，客观上需要法官对适用的规则进一步的解释和说明；另一方面，当这种差异很大，以至于将现行的规则运用到案件处理中并不适合，或是根本缺乏明确的规则用以处理案件时，法官通过解释和阐述突破现行的规则，甚至创造出新的规则就成为必要，这便是通常所说的“法官造法”。“法官所受理的案件在法律上没有规定，法官不能以法律没有规定为由拒绝裁判，法官只有一个选择，就是创设一个规则裁判本案。”[3](P.153)
法官所阐明的规则，不仅来源于立法机关制定的法律和行政管理机关制定的行政管理规范性文件等成文规则，更多的是来源于日常社会活动当中的不成文规则。这些不成文的规则经过法官的阐释而作为裁判的依据，便有了法律的特征。“于某个特定国家中现行有效的规则之总和，不论其以什么特殊的形式出现，用通常的话来讲，就是我们所理解的法律。”[4](P.227) 不管是成文规则还是不成文规则，法官要适用其来合理作出裁判、妥善解决纠纷，乃至创造新的规则，规则阐明工作都不可或缺。
在行政审判中，法官的任务是对行政机关作出行政行为依据的事实和法律进行审查，从而判断行政行为的合法性和合理性，是对已经形成的行政法律关系中确定的权利和义务再次进行认定。因此，相对于民商审判或刑事审判而言，行政审判已是第二次适用法律（行政机关是第一次适用法律）：行政法是公法，它不仅涉及公民的个人利益，更多的还涉及公共利益；行政审判中，法院必须处理好司法权与行政权的关系问题等等。行政审判的这些特点，决定了行政法官在阐明适用于案件的有关规则时，有着自身特殊的规律。经过多年的实践，立法者和法官们已为行政机关确立了一系列的行为规则，以保障行政权力的合法行使。如行政行为不得越权、行政行为必须符合程序正当性的要求、行政行为采取的手段必须与其要达到的目的相一致，相对人对行政行为的合理信赖应当受到保护等，都是规范行政行为依法行使的经典规则。① 此外，在界定司法审查的范围和强度、判断行政裁量权行使的合理性等方面，都有许多相应的规则。行政审判中，法官正是依据这些规则，并通过对这些规则加以解释、阐明，完成对行政行为的审查，作出正确的裁判。
2、规则阐明的意义
审判中的规则阐明有其必要性，更有着重要的意义。首先，规则阐明表明了法官所承担的妥善解决个案纠纷的责任、决心和能力。如前所述，规则阐明是一项重要而复杂的工作，需要法官“全情投入”。因此，当法官进行规则阐明时，表明他确实以高度的责任心在履行着作为司法者的职责，并且他有决心和能力完成好这一项任务。然而，在审理案件中，并不是每个法官都有规则阐明的意识。简单认定事实、机械适用法条，不对适用于案件中的规则进行充分的说理，仍是我国许多法院裁判文书中的重要缺陷。尤其是当遇到难以判断的问题时，这种缺陷更为突出。因为如果适用于案件的规则不明确，再缺乏有力的说理，法院的裁判绝对是难以令当事人信服的。因此，优秀的法官在处理个案时，应当时刻保持着阐明其所适用的每一个规则的意识，并且也能够依靠自己的专业法律技术做到这一点。
其次，规则阐明对于解释法律、宣传法律有着不可替代的作用。审判中，对规则特别是对法律规则的充分阐述，本身即是将法律结合案件情况进行具体的解释，而且是最为实质性的一部分解释。“法律解释上的困难看似语词方面的困难，实际上却是法律规则是否可适用于具体案件事实的困难。”[5](P.104) 因此，在具体案件中阐明适用法律规则的原因以及该规则的应有涵义，也便是完成了一次法律解释的工作。规则的阐明还能够对法律的精神进行宣示，间接地进行着法律的宣传。因为人们希望了解自己和他人应当遵守的行为规则，而规则作用的基础也在于人们事先知道规则的存在，公知性应当是规则的特性。“某些规则具有表达功能；它们对占支配地位的社会价值做出表述。”[6](P.109) 当事人以及其他关注法院判决的人，通过种种方式了解了法院裁判的理由，从而加深了对相关规则的理解，也增强了守法的自觉性。这自然使规则阐明具有了一定的法律宣传功能。更重要的是，审判中的规则阐明，是在与具体个案紧密联系的基础上进行法律解释和宣传的，它更生动、更直观、更具有说服力，也更易为普通民众理解和接受，这是审判中规则阐明的独特优点。
第三，规则阐明对于推动法学理论的发展同样有着十分重要的意义。审判实践对理论研究的积极作用历来为学者们所重视，他们通过研究法官在判决中所宣示的一系列具体规则，努力寻找规则背后隐藏的法理，并加以归纳、总结，扩展至更为广泛的运用层面，从而完成实践到理论的转化。思想敏锐的学者做到这一点并不困难。在行政审判中，这种转化是非常典型的。法国1873年的布朗戈案件中，法院将公务观念作为在行政机关中适用行政法的标准。波尔多大学的狄骥教授根据法院确立的这一规则，建立了公务学说，阐述了公务的具体涵义以及公务活动的原则等。这一学说成为法国行政法的重要理论基础[7](P.25)。 美国最高法院在“马修诉埃尔德雷奇”一案中，确立了判断行政程序是否符合宪法要求的基本规则。即法院应当考虑：受行政行为影响的私人利益；行政行为所使用程序错误剥夺私人利益的危险性；增加或用其他代替程序保障私人利益所得到的效益及带来的负担；政府在其中的利益。这一规则成为了美国行政法中有关正当法律程序理论的重要组成部分[8](P.411)。理论来源于实践是不变的真理。法院裁判中对解决纠纷所适用规则的阐释和说明，为法学理论的不断发展提供了天然的土壤。尤其对行政法这一以行政执法活动为特定研究对象的法学理论而言，关注法院在个案判决中对规则的阐明极为重要。“某种执法实践是否恰当、合法，法院应当确认它还是宣布它无效，这个问题也只有通过用为指导官方行为而制定的规范标准去衡量该实践，才能确定。因此，研究法律制度的学生的目光，必须放在法律的规则部分上，也必须放在这些规则在法院和其他有关执法机构中的实施情况上。”[4](P.231)
二、行政审判中规则阐明的内容
1、事实规则阐明
事实问题是法院首先要解决的问题。事实规则是法院据以查明事实，并对所查明的事实进行评价和判断，决定如何将这些事实作为适用法律的基础时所遵循的规则。② 事实规则可以分为两部分，一是事实认定或事实查明规则，也即通常所说的证据规则。二是事实评价或事实判断规则，即对查清的事实进行价值判断的规则。许多人会认为，法院只要根据法定的证据规则，正确认定法律事实即解决了案件的事实问题。但是，很少有人会注意到，查清事实是一回事，评价和判断已查明的事实，并将这些事实作为适用法律的基础则是另一回事。有时即便案件事实清楚，法律规定也很明确，法官仍然难以决定如何去适用法律。证据规则回答的是当事人如何举证和法院如何审核认定证据的问题。要解决所有的事实问题，还需要某种另外的规则，相对于证据规则这一进行事实认定的规则而言，可以将这种另外的规则称之为事实判断规则。③ 事实规则的阐明也包括对证据规则的阐明和对事实判断规则的阐明。
证据规则的阐明是法院对采纳证据、认定事实的理由作出的说明。在一起不服劳动局工伤认定的行政案件中，原告主张由于台风来袭，其爬上厂房修理破洞不慎摔下致伤属于工伤。被告劳动局则以原告不能证明破洞是因为台风造成，以及原告在受伤前晚大量饮酒为理由，认为原告是酗酒后上房摔伤，因此不予认定工伤。在双方都有证人证言支持自己的观点时，法院根据《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第68条中，有关法院可以根据日常生活经验法则推定的事实直接认定案件事实的规定，支持了原告的观点。法院根据案情，这样解释了适用该证据规则的理由：“根据日常生活经验法则，作为一个理智健全的人，原告爬上厂房屋顶肯定有明确的动机。鉴于当时厂房正在遭受台风的袭击，原告作为厂长，在力所能及的情况下，负有保护该厂财产不被台风损毁或者减少财产损毁的职责。而且，没有证据足以证明原告前晚喝酒第二天还在神志不清，爬上厂房屋顶是出于抢险以外的动机。因此，可以推定原告是为工厂的利益爬上厂房屋顶实施抢险活动，在抢险时摔下受伤。应当认定为工伤。”
事实判断规则的阐明是法院运用证据规则查清案件事实后，对进一步评价和判断该事实，并决定如何适用法律的理由所作出的说明和论述。如日本1974年飞弹河公共汽车坠落事故诉讼案中，原告主张被告未尽道路管理之职责，致使泥石流来时冲毁道路使其受伤。一审法院认为国家对道路管理有瑕疵，而同时泥石流事故发生的直接原因应视为不可抗力。据此，国家承担六成责任，不可抗力占四成。而二审法院则认为国家应当可以预见到泥石流发生的可能性却未加注意，疏于管理，应承担全部责任[9](P.796)。可见，同一案件事实，二级法院的理解不同。显然，“国家可以预见其应当履行的义务而未履行”是二审法院进行事实判断的规则。在著名的“凤翔改改”企业名称登记案中，原、被告对“凤翔改改”这一概念所反映的社会信息的看法截然相反。原告主张“凤翔改改”表现了凤翔人的诚实、纯真和执着；而被告认为“凤翔改改”代表的是愚昧、低能，是嘲笑、挖苦、侮辱他人的代名词，因而不予核准登记为企业名称。该案中客观事实是清楚的，但是对该事实的主观认识却是仁者见仁、智者见智。本案中，一般认为这是个法律问题，即对“有损社会公共利益、对公众造成欺骗和误解的文字和内容不得用作企业名称”这一法律条文的理解问题。但笔者认为，将它作为一个事实判断问题更为适合。因为法院支持哪一方的观点，决定了其是否适用该条法律。我们可以假设没有这一条法律的规定，法官对于“凤翔改改”这一语词所包含的内容会有怎样的理解。本案中法官采纳了被告的观点，维持了工商局不予核准登记的行为。显然，法官对“凤翔改改”的理解与被告一致。“脱离法律时对客观事实的主观认知”决定了法官的基本立场，进而决定了法官如何适用法律。但遗憾的是，本案中法官面对这样一起价值观念争议颇大的案件，没有将其对“凤翔改改”这一概念作权威性价值判断时，所考虑的各种因素、依据的各项事实、各方观点的合理与不合理之处以及整个判断的思维过程——一定的事实判断规则，进行充分的阐述，而只是简单地重复了行政机关的观点，以致判决结果招来极大的争议。行政审判中，法官进行事实判断的规则依个案不同会有所区别。但是，基于行政法律关系的特点，全面、客观、公正地评价当事人各方的主张与社会整体利益之间的关系则是共同的。
从这两个案件中，我们可以看出事实判断规则与事实认定规则的不同之处。可以说，事实判断规则介于事实查明与法律适用之间，是联系二者的纽带，但是，本质上说它解决的仍是事实问题，属于事实规则的范畴。事实规则的阐明是解决适用法律问题的基础，也是法院判决权威性的重要支持。遗憾的是，许多法院通常只重视法律规则的说理，而忽略了对认定和判断事实理由的充分阐释。实际上，造成很多案件适用法律困难的原因是事实判断的问题。“寻找事实和寻找前提往往交织在一起：法官审理证据并决定事实，而且任何关于制定法条文的范围和可适用性的疑问，都很有可能由来自于事实的看法来解决。”[5](P.104) 因此， 事实规则的阐明应当引起法院的足够重视。
2、法律规则阐明
这里的法律规则指的是成文法规则。法律条文中，明确指导人们行为的规范性规定就是通常所说的法律规则。法律规则的阐明是法官结合案情对法律规则的具体涵义以及运用于案件的理由作出的解释和说明。应当说，法律规则的阐明构成了法律解释的核心部分。
行政审判中，对法律规则的阐明尤为重要。因为行政审判是对行政机关行政行为的审查，而行政机关作为执法者，对如何适用法律有自己的理解。但是面对原告的质疑，法院如果支持行政机关适用法律的观点，应当针对原告的主张，中立、客观且详细地说明有关行政法律规则的涵义，而不能单纯地重复行政机关的话语，或是简单肯定行政机关的解释，这样可以很大程度上避免给原告造成法院偏袒行政机关的印象；当法院不认同行政机关对法律进行的有关解释时，更加要对法律规则有充分的阐述，使行政机关纠正自己对于法律规则的错误理解，服从法院的判决并且及时改正自己的行为。
行政法律中，大都规定的是行政机关的职权、作出行政行为的条件、程序和相应的法律责任；由于行政行为所指向的对象是公共利益，因此行政法律中出现公共利益、社会利益概念的情况较多；行政行为专业性较强，行政法律中通常还有大量的专业技术概念；行政法律中通常会赋予行政机关一定行政裁量权等，这些都是行政法律规范的特点。而行政诉讼法中，法官需要特别留意受案范围、原告起诉资格、裁判形式等行政诉讼法的特殊部分。涉及上述部分法律规则的纠纷较多，也是法官进行规则阐明的重点。法官应把握行政法律的特点，根据行政诉讼法的赋权，恰当地阐明相关法律规则。在一宗采矿行政许可案件中，原告认为被告允许第三人从事矿产开发活动，侵犯了其合法权益。法院经过审理认定原告与被诉行为没有法律上的利害关系，而驳回了原告的起诉。法院这样阐述行政诉讼法司法解释第12条关于法律上的利害关系的规定：“法律上的利害关系必须是具体行政行为作出时，对行政相对人利益产生客观的、直接的、现实的影响，而不是在行为作出后依赖特定条件所形成的影响。”不管这样阐述是否准确，但至少表明本案的法官努力要表达出该条法律规则的确切涵义，显示了其作为司法者的责任意识，相对于那些不懂、不愿甚至不敢阐述法律规则的裁判者而言，这样的精神已值得称道。
3、法理规则阐明
法理规则指的是某一部门法律的基本理论规则，它潜含于法律之中，是该部门法律中具体法律规则的理论基础。这些法理规则中，有法理学的普遍规则，如法律面前人人平等、公共利益优于私人利益、程序公正优于实体公正、法不溯及既往等；也有属于特定法律部门中法理规则。在部门法的法理规则中，有些较为系统和完整并已成为该部门法律基本原则的内容；有些尚未成熟或不宜统一，只作为零散的法学理论。法官在适用法律时，必须对所适用部门法律中法理规则有全面而清晰的理解。
行政法有自己的特殊法理规则，如法律优先、政府职权法定、禁止权力滥用等。此外，不同的行政法律也有着不同的法理规则。在规范公共安全方面的法律、法规中（如紧急状态法），公共秩序和安全的保障处于优先地位；在社会保障方面的法律规范中，充分保护劳动者的利益得到突出的强调；在有关房屋拆迁的行政法律规范中，保障拆迁顺利进行、保障国家利益和被拆迁人利益都不受损失是重要的指导原则。行政审判中，法官应当对所适用行政法律中暗含的相关法理规则有敏锐的洞察力，并进行充分的阐明。在某市民族贸易公司清算小组诉某经济技术开发区管理委员会经济行政允诺纠纷案中，被告主张经济行政允诺行为未被法律确认，不应作为立案理由。法院在判决中驳斥了被告的观点，并论述道：“在现代行政背景下，公共行政的领域急剧扩大，行政机关作出的具体行政行为不断增加，要求所有的管理均具有行为法上的依据并不现实，在服务于公共利益的前提下，政府有权在缺少法律依据的情况下从事积极的管理活动。宪法与政府组织法已经对政府承担的职责作了概括性规定，对缺少行为法依据，但具有组织法依据的行政允诺行为，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。因此，未被法律所确立的具体行政行为不应作为立案依据这一理由不符合形势发展的客观需要和行政诉讼法的立法精神。”本案中，法院显然清醒地认识到政府行为公信力的重要性，对现代行政领域急剧扩大的趋势，宪法、政府组织法和行为法的关系，政府管理行为的特点等行政法理规则进行了充分而有力的阐明，使整个判决具有了相当的理论高度，大大提升了判决的权威性。应当说，该判决无论对于行政机关还是其他法院都有很强的指导意义。
需要说明的是，事实规则、法律规则和法理规则的阐明也可能在同一判决中出现，这些都应由法官根据案情决定。在何文良诉成都市武侯区劳动局工伤认定案④ 中，法院认定原告工作时间上厕所意外摔伤应当属于工伤。在裁判的理由中，“没有证据证明原告受伤是因自己的过错所致，因而不属于不应认定为工伤的情形”属于证据规则的阐明；“上厕所是人的必要的、合理的生理需要”、“有悖于社会常理”属于事实判断规则的阐明；“（上厕所）与劳动者的正常工作密不可分”属于法律规则的阐明；“任何用工单位或个人都应当为劳动者提供必要的劳动卫生条件，维护劳动者的基本权利”、“（上厕所与工作无关因而不认定工伤）与劳动法保护劳动者合法权利的基本原则相悖”阐明的是劳动保障行政法的法理规则。
三、行政审判中规则阐明的基础
1、行政法基本原则之认识
审判实践中，正确适用法律的一个前提，在于对法律的基本特点和精神内涵有较为全面和准确的理解。行政法的基本特点是涉及社会领域广，变动性、专业性强，缺乏统一的成文法典。要在纷繁复杂的行政法律规范中，把握行政法的一般规律，必须正确认识行政法的基本原则。“行政法的基本原则存在于成千上万的行政法规范之中，同时又是这些行政法规范共同体现出来的基础性原理、准则和基本精神。正是这些基本原则，才使得行政法规范在多样性中贯穿着统一性，在纷繁复杂中形成有序的整体。”[10](P.4) 如前所述，行政法的基本原则实际上是规范行政行为行使的经典规则，由于这些经典规则适用范围广泛并具有较高的权威，法院常将之作为阐明较为低一层级、更加具体的规则的依据。因此，行政审判中的规则阐明，尤其是行政法理规则的阐明，正确理解行政法的基本原则是一重要基础。在田永诉北京科技大学案中，集中体现了法官对于行政法基本原则的理解。法院的裁判理由中，“教育者在对受教育者实施管理中，虽然有相应的教育自主权，但不得违背国家法律、法规和规章的规定”体现了法律优先原则的精神；“从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见”体现了行政程序正当原则的精神；“原告能在学校继续学习，是校内某些部门及部分教师的行为……鉴于这些部门及教师的行为，都是北京科技大学的职务行为，北京科技大学应当对该职务行为产生的后果承担法律责任”体现了信赖保护原则的精神。
与民法、刑法的基本原则相比，行政法的基本原则有更强的实践性和操作性，且内容也更加丰富，这是由行政法的根本特点决定的。因此，法官应当重视行政法基本原则在规则阐明中的基础性作用。从某种意义上说，法官将其对行政法基本原则的认识，结合案情在判决中正确表达出来，也即是规则阐明工作的一部分。
2、行政行为之认识
行政行为是行政审判的直接对象，对行政行为的正确认识，是行政审判中进行规则阐明的重要基础。行政行为应当说是行政法学的核心部分，因为它是行政法学研究的基本内容——行政权力的具体运作形式，它牵涉行政法学研究的诸多方面。例如，对行政主体的界定，很多情况是对公权力行为或公务行为的界定，这本身就涉及行政行为理论。当然，行政行为的种类、效力及程序等仍是行政行为的主要理论方面。因此，在行政审判的规则阐明中，法官必须很好地掌握行政行为的相关理论。在吉某等诉某市人民政府行政决定案中，原告认为，被告通过的关于市区交通运营管理的《会议纪要》影响了其交通运输利益。而被告主张《会议纪要》属于内部指导行为和抽象行为，法院不应受理诉讼。法院驳斥了被告的观点，并阐明：“所谓行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为不具有行政强制执行力。而会议纪要中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须执行的”；“会议纪要中有关免交规费的规定，是针对公交总公司这一特定的主体并就特定的事项即公交总公司在规划区内开通的线路是否要缴纳交通规费所作出的决定，此内容实际上已直接给予了公交总公司在规划区内免交交通规费的利益，不应认定为抽象行政行为。”法院分别对行政指导行为、具体行政行为的特征结合案情进行了说明，有力地驳斥了被告的观点，表现出法官扎实的行政行为理论功底。
3、行政权与司法权关系之认识
行政权与司法权的关系问题始终是行政法的重大理论课题。“行政诉讼（司法审查）的特殊之处在于诉讼程序的设计和诉讼过程的运作无不关涉到行政权与司法权之间的关系，如何协调二者的关系是各国行政诉讼（司法审查）皆面临的问题。”[11](P.5) 实际上，法院的受案范围和对行政行为的审查强度问题都源于行政权与司法权的关系问题。自然，对行政权与司法权关系的认识也是在行政审判中进行相关规则阐明的重要基础。美国著名的艾博特制药厂案件中，最高法院确立了司法审查中新的成熟原则。最高法院认为：“成熟问题应从问题是否适宜于裁判，以及推迟法院审查对当事人造成的困难两方面来看。”[8](P.645) 正是对保护行政相对人合法权益的司法职能有了新的认识，并继承旧规则中对行政职权范围不干预的合理因素，使最高法院完成了对旧规则的改造，创造出新的规则。正确认识行政权与司法权的关系，对于行政审判的适度、健康发展至关重要。在具体案件中，法官应当敏锐地抓住案情中涉及行政权与司法权关系的部分，对相关规则加以阐明，充分体现行政诉讼法对行政行为既监督又维护的目的，使行政机关正确认识和准确执行行政法律规范。“只要法官遵守其职责的适当的界限，行政法和行政权力应该成为朋友而不是敌人。”[12](P.24)
4、经验、政策与其他相关学科知识
法官在行政审判中进行规则阐明，除需具备行政法的基本理论知识外，还需依靠自己丰富的社会经验、对政府政策的理解以及政治学、经济学、社会学等领域的相关知识。法律作用的对象就是各种社会关系，而行政法正是最直接地体现了法律涉及社会生活各个方面的特征。因此，行政法之外的知识，对行政审判中阐明规则同样十分重要。经验不仅指日常生活经验，也包括行政管理方面的经验以及合理运用司法权妥善处理“官民”纠纷的经验。经验在事实规则阐明中尤为重要。例如许多土地行政案件，因年代久远，早期政府行为不规范等原因，给法官查清和认定证据带来了许多困难。这时，了解当时确认土地权属的程序、标准，判断土地权属争议双方的使用事实等十分关键，而这些都离不开实践经验的支撑。公共政策与行政法、行政审判有着特殊的联系。很多情况下，行政机关的行为依据，除了行政法律外，还有一定的政策背景。法院在行政审判中必须要考虑行政行为所涉行政管理领域的相关政策，以准确适用法律、把握裁判尺度。“一般而言，在社会中占主导地位的公共政策是法院行使行政审判权的基本依据。”[13](P.20) 对政策的理解， 往往决定了法院裁判的大方向。美国最高法院在布朗诉教育委员会一案中，重新审视了美国公共教育中的种族隔离政策，推翻了先前“隔离但平等”的原则。法院论述道：“对于公共教育，我们必须根据其全面发展的情况，及其在当前美国生活中所处的地位来加以考虑。只有这样，我们才能确立公立学校实行的种族隔离政策是否剥夺了原告享有的法律平衡保护的权利。”[9](P.519) 显然， 法官们分析了美国教育发展的状况，意识到原有公共教育中种族隔离政策已与时代不符，于是决定废除。其他政治学、经济学、社会学等学科的知识作为行政审判中规则阐明的重要基础亦是显而易见的，缺乏某一方面的知识，便可能给法官合理裁判带来困难。“如果他（攻读法律的学生）不太精通一般政治理论、不能洞察政府结构与作用，那么他在领悟和处理宪法与公法等问题时就会遇到障碍。”[4](P.490)
四、行政审判中规则阐明的方法
1、利益权衡
法律的核心在于对利益的调整。庞德认为法律的作用和义务在于承认、确定、实现和保障利益，或者说以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益；而耶林则认为权利就是法律所承认和保障的利益[14](P.291)。在诉讼程序中，对各种利益的权衡比较是实现法律目的的基本方法。公法的特殊性在于其涉及公私利益的调整，行政法作为典型的公法更加反映了这一理念。因此，法官在行政审判中，常常要考虑公共利益和私人利益的矛盾冲突，对公私利益的权衡，也成为了行政审判进行规则阐明的首要方法。“法官在对法律术语的理解，对具体法律规范的解释，对行政行为性质的认定，对不明的事实作出判断，都可能需要运用利益衡量的方法。”[15](P.188) 在英国1985年的公务人员联合公会诉文官部长一案中，原告认为被告在发布禁止政府通讯总部（GCHQ）的受雇人加入全国工会的命令前，未采取适当措施与相关人员进行协商，违反了公法上程序正当性的要求。被告则主张当时正值全国总工会发动全国罢工运动期间，而GCHQ的员工不仅响应罢工活动，还计划破坏政府机构，所以其担心事前的协商会进一步扩大在GCHQ发生的骚动，危及通讯总部的运作。贵族院最后支持了被告的主张，理由是：“当公法上程序适当性之要求与国家安全之利益互相冲突时，是否程序正当性对国家安全让步？对此问题本席之答案为肯定的，国家安全之重要性应胜过程序正当性之要求。”并进一步阐明：“国家安全的要求是否超越程序公平的要求是由政府决定而不是由法院决定。只有政府有权取得必要的资讯。无论如何，司法之程序并不适合为有关国家安全的问题作决定。”[16](P.211) 通过对国家安全需要和政府雇员程序正当权利两种利益的权衡，法院阐明了“国家安全之重要性应胜过程序正当性之要求”和“司法之程序并不适合为有关国家安全的问题作决定”两条规则。实际上，我国法院在行政审判中，都自觉或不自觉地运用着利益衡量的方法来进行说理。但是，通过利益衡量，阐明、确立有关规则的工作却非常不够。
2、依法释法
法律解释不是脱离法律本身的解释，而是围绕着法律进行的解释。不论采取何种解释方法，法官所做的都只是在现有的法律规则中寻求裁判的权威性支持。行政审判中的规则阐明也必须遵循这一规律。在乔占祥诉铁道部下发的春运期间客票价格上浮的《通知》中，被告主张《通知》属于具有普遍约束力的决定、命令，根据行政诉讼法司法解释第3条“具有普遍约束力的决定、 命令是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”的规定，法院不应当受理原告的起诉。法律的规定应当说已较为明确，被告的理由似乎很充分而难以反驳。但法院认为，“《通知》针对的不是不特定对象，而是针对特定的铁路企业，且该行为是持续实施，不是反复适用。”法院的论述依然是严格依据法律规则的。但是，法院对行政诉讼法司法解释第3条中描述“具有普遍约束力的决定、命令”这一概念的两个关键词，即“针对不特定对象”和“反复适用”作了巧妙的解释：将行为对象从旅客转移到铁路企业；把“持续实施”从“反复适用”中分离出来。经过这样的“技术处理”，受理原告的起诉便不违法了。法院其实已经运用了潜在的规则：行政行为针对的对象与受到行政行为影响的对象应当合理区别；持续实施行为不同于反复适用的行为。
依法释法，依据现有规则发掘、引申出新的规则，是法官必须掌握的法律技术。一方面表明法官作为司法者对法律的严格遵循，另一方面法官通过解释法律确立新的规则，充分发挥着司法的能动性。
3、区别与类推
区别是指法官应当辨别不同的案情条件，合理认定各方当事人的权利义务，再决定如何适用法律。在普通法国家，区别是作为法官回避先例拘束力的一项主要方法。即通过对先例判决中的事实和规则同正在审理案件中的事实和法律问题作比较，如发现二者间确实存在区别，先例就可以不被适用。在行政审判的规则阐明中，区别技术也很重要。行政法中本身就存在许多需要区分的概念，如公务行为与私人行为、抽象行为与具体行为、授权行为与委托行为等。同时，由于行政管理的复杂性，不同管理领域、不同执法条件下，行政机关履行职责的权力范围和程序要求均有所不同。在案件中准确区分上述问题，针对不同之处，发现并阐明有关规则是行政审判中的一项重要司法技术。如日本的一宗水害诉讼案中，原告主张政府未尽到河川改修管理的责任，致使其在暴雨来袭时受灾，而要求国家赔偿。法官查明了河川确未修缮的事实，但是，接下来又对自然灾害和人为管理不善的不同致害情形进行了解释：“河川原为自然发生的公共用物，无需由管理人人为开始公用的特别行为……故与通常设置具备安全性的人工用物……性质不同，本来即含有发生洪水等自然原因之灾害之危险性。……治水事业非一朝一夕所能达成，需要庞大经费，……逐次实施。”最后法院判断的结果是驳回原告诉讼请求[16](P.141)。正是区别了自然灾害和人为管理不善两种不同的致害情形，法官才最终阐明了政府责任依履行职责条件的不同而不同这一重要规则。
类推同样是一项古老的司法技术。与区别不同的是，在类推中，法官努力要寻求正在审理的案件中的某些特征，与既有规则中包含的某些因素有相同或相似之处，从而为适用既有规则处理正在审理的案件提供支持。行政审判的规则阐明中，类推方法也很常用。最高人民法院在给贵州高院的《关于复议机关是否有权改变复议决定请示的答复》中，认为“行政复议机关认为自己作出的已经发生法律效力的复议决定有错误，有权自行改变”。最高法院显然认同了贵州高院请示中的第二种意见，即“行政诉讼法允许行政机关在一审诉讼阶段可以改变其作出的具体行政行为，意味着行政机关有权纠正被诉行政行为，不管是初始的行政程序，还是复议程序的行政行为，……司法权不宜干预行政管理职权的设置”。显然，第二种意见运用了类推的方法：从“诉讼程序允许行政机关改变具体行政行为”的始论中，推出了“行政机关有权纠正被诉行政行为，不管是初始的行政程序还是复议程序”的结论。这种类推之所以成立，关键在于贵州高院发掘了支持始论的关键因素“司法权不宜干预行政管理职权的设置”，同样可以支持结论。
应当说，区别与类推都旨在通过对现有案件与既存规则的分析和比较，将旧规则中的某些构成要素与现有案件相结合，努力去发现新的规则。“普通法法官所必须具有的技能当中包括了这样一种能力，即他们要有能力从那些指导他们的先例中推导出能够被适用于新案件的具有普遍意义的规则。”[1](P.133)
五、我国行政审判中的规则阐明现状及改革建议
1、现状分析
行政审判的规则阐明，是行政审判中进行说理的重要组成部分。在最高法院的督促和指导下，我国法院在行政审判过程中，越来越重视说理，这一发展趋势是十分可喜的。北京、上海、山东、浙江、江苏等地法院在裁判文书说理上，应当说走在了全国前列。强调说理的重要性只为阐明规则提供了基本的制度基础，在说理过程中突出论述法院经过案件审理所发现的规则，并有意识地确立该规则作为审理类似案件的指导，才是规则阐明的重点，而这项工作在我国法院却远未得到重视。在各级法院的裁判中，很少能够见到在审理案件的同时阐明、确立规则的活动。行政审判中，许多法院的裁判实际上已经运用到了某项规则，但在说理部分却没有明确表述出来，而始终隐含于说理之中，这是非常可惜的。如在前述的田永诉北京科技大学案中，法院运用了法律优先、程序正当和信赖保护三项行政法的经典规则，但在说理中却都是就事论事，既没有明确阐明所运用规则的普遍意义，更没有宣示规则的权威性。只是在判决之后，学者们才根据法院的说理，将隐含其中的规则一一解析出来。经过长期这样的实践，似乎形成了一种共识，法院只是严格依据案情平白地说理而没有归纳，阐明规则的工作应由学者来完成。这形成了我国行政审判规则阐明的独特现象。造成这种现象的原因有许多，但最主要在于我国的法官被定位为严格的适用法律者、政法干部，没有被赋予在具体案件中解释法律的应有权力。只是最高法院根据1981年全国人大常委会专门决议的授权，获得了具体运用法律、法令问题的司法解释权。最高法院根据授权，完成两项法律解释工作：一是在其制定的抽象司法解释中，宣示经多年审判实践已经“成熟的规则”；二是在给下级法院的请示作出答复时，结合具体案件确立一定的规则。第二项工作接近于规则的阐明。如最高法院在《关于教育行政主管部门出具介绍信的行为是否可诉具体行政行为请示的答复》中，确立了“教育行政主管部门出具介绍信的行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的，属于可诉的具体行政行为”这一规则。但这样简单的一句话，没有结合案情充分展开阐述，其指导作用将大打折扣。最高法院的一位法官对此项答复又作了进一步的解释和说明，明确了行政机关出具介绍信的行为是一种证明行为、证明行为的涵义、证明行为理论上被界定为准法律行为及准法律行为的涵义、区分证明行为是否可诉的标准等[17](P.141)。对最高法院的各种答复再次进行解释，仍然没有脱离前述的创制规则者与阐明规则者相分离的法律解释模式。行政法官不能阐明规则，行政法学者的规则阐明活动又缺乏司法权威，大大影响了行政审判中规则阐明的意义和作用。
具体案件中的法律规则解释权得不到肯定，又直接使得法官们丧失了对事实规则、法理规则进行阐明的责任意识，最终造成了整个裁判说理的低水平化。司法的权威来源于法官驾驭规则的权威，法官应当成为规则的主人而不是仆人，否则，民众将只信任立法者，而司法机关将失去普遍的认同。应当说，我国的行政审判同其他审判活动一样，其发展水平和司法权威很大程度上都受到了规则阐明权的限制。
2、改革建议
由行政法官在审理案件中发现、阐明并确立有关事实、法律和法理规则，是改革的具体目标。
首先，建立法官在行政审判中进行阐明规则的激励机制。如裁判说理较好地区的法院正逐渐将“重视行政裁判对更多潜在的同类行政争议的规则意义”[18](P.178) 作为评价优秀行政裁判文书的标准之一，令人欣喜。建立相关的激励机制，可以鼓舞行政法官阐明规则的勇气，激发其发现、研究和阐述有关规则的兴趣，牢固树立起在行政审判过程中进行规则阐明的观念，使规则阐明活动自觉化。
其次，建立行政审判中的规则引用制度。我国不是判例法国家，行政审判中也不适用判例制度。但是，这并不表明我们不能借鉴判例制度中的合理因素。可以建立一种规则引用制度，即上级法院在审理具体案件过程中阐明、确立的规则，下级法院在裁判的说理部分，可以适当方式引用。当然，下级法院首先还是应当明确处理本案所适用的法律依据，在此前提下，如果需要，再引述上级法院已阐明的规则。可以这样表述：“对……问题，某某（上级）法院曾经在某某案中明确解释过：……。对此，本院予以认同。”在说理部分引用上级法院阐明的规则，只是表明下级法院在审理案件中涉及的问题，上级法院同样曾经遇到过，并论述和处理过，下级法院只是认同而并不是将之作为审判的依据。这样，既能坚持法院适用法律进行审判的基本要求，又能发挥上级法院规则阐明的指导作用。当然，此项制度的建立需以上述第一项改革机制已经卓有成效为前提。
笔者相信，我国行政审判中规则阐明工作的开展，将在很大程度上提高行政审判的水平，提升行政法官的素质，增强法院行政裁判的权威。
收稿日期：2006—03—27
注释：
① 这几项通常被认为是行政法的基本原则，然而从本文的分析角度出发，原则只是运用范围更广、阐述更为模糊的规则，由于这些规则在长期的行政审判活动中获得了较高的权威，而逐渐成为了行政法的基本原则。
② 在法律推理中，事实问题是推理的小前提。但是，要正确得出事实小前提，也需要一定的规则和方法。因此，对认定和判断事实的规则进行阐明亦十分重要。
③ 与查明事实的证据规则相比，事实判断规则重在对事实进行价值判断。不同的法官对不同的客观事实可能会有不同的主观认识，因而导致适用法律的不同，裁判结果也不相同。
④ 参见《最高人民法院公报》，2004年第9期。
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