城市群内府际关系协调的治理逻辑：基于整体性治理，本文主要内容关键词为：内府论文,整体性论文,城市群论文,逻辑论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035-3 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-7623(2011)02-0050-06
改革开放30多年以来，伴随着我国工业化和城市化的快速发展，城市已经成为国家或地区的经济、政治、文化、教育、科技以及商贸中心，在国民经济和区域经济发展中发挥着极其重要的作用。尤其是20世纪90年代以来，在经济全球化、区域经济一体化、信息网络化和城市国际化的时代背景下，我国的城市化呈现出向城市群方向快速发展的趋势，逐步形成了若干城市群区域。长江三角洲城市群、京津冀城市群、珠江三角洲城市群已经粗具规模。山东半岛城市群、辽中南城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群以及呼包鄂城市群等也正在或即将形成。强大的规模效应和集聚效应使城市群成为当前我国最具效率的经济增长极，促进并带动了区域经济的积极发展。与城市群发展相伴随，各城市群区域的公共性事务和公共管理问题也日益凸显，亟待城市政府之间的协调解决。城市群内部府际关系的协调不仅制约着城市群发展和整体效用发挥，而且将对当代中国府际关系格局产生深刻影响，因为“城市群的出现，使地方政府之间的关系发生重大变化，城市群府际关系成为地方政府间关系的重要部分，成为区域发展的关键性行政因素”[1]31。本文以整体性治理为视角，以城市群内府际关系协调为叙事文本，充分论述了城市群内府际关系协调的必要性与迫切性，在阐释整体性治理理论缘起及特征的基础上，分析其作为城市群内府际关系协调治理逻辑的合理性，为探索城市群内府际关系协调的整体性治理路径作出努力。
一、问题的提出：城市群内府际关系协调的必要性与迫切性
城市群是在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大型或特大城市作为区域经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”[2]5。由其内涵界定可知，一个城市群往往分属于不同的行政区，它们在发展战略、基础设施建设以及产业布局等方面可能存在分歧和冲突，缺乏协调一致。因此，“城市群作为一个由众多相同等级或不同等级的城市政府紧密联系的集合体，其内部各城市的发展以及城市群整体优势的发挥都需要加强府际关系的协调”[3]83。
第一，从要素禀赋理论来看，为实现资源有效整合的目标，需要加强城市群内府际关系协调。现实生产中，城市群内各个在行政关系上相互独立的地方政府，得益于其自身所具有的要素禀赋，通常根据各自既有的比较优势来制定产业政策和发展战略。而“在特定时段内，只有某些特定产业具有较高的盈利水平，出于‘利益最大化’的考虑，城市群内地方政府在制定各自发展战略和产业政策时，更倾向于支持那些盈利水平高的行业发展，最终会形成城市群内各个城市产业发展的同质化现象”[3]84。因此，加强城市群内地方政府间关系的协调，有助于在发挥各自地域优势和生产要素优势的基础上，实现城市群内各个城市产业发展的协调。
第二，从区域公共管理理论而言，加强城市群内府际关系协调有利于应对城市群区域的公共管理问题，实现城市群内公共产品和公共服务的持续、有效供给。伴随着我国城市化进程的不断加快，城市群内部区域性公共问题层出不穷，城市群内各地方政府之间诸如产业发展、城市规划、基础设施建设、环境保护、污染治理以及危机事件管理等跨行政区公共难题日渐凸显。城市化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性约束，而且超出了以往那种单一地方政府可以独立处理的、自上而下的政府治理能力。由于缺乏超越城市群的区域性合法性权力，在城市群公共事务的管理上出现权力真空和治理盲区，难以实现城市群区域公共事务的有效治理，结果必然是该区域公共产品和公共服务供给持续性不足，单一地方政府应对城市群内公共事务力不从心的现实要求加强城市群内府际关系协调。
第三，从“公共地悲剧”理论、“囚徒困境”理论和“集体行动逻辑”的理论来看，为避免非理性的集体行动导致的损失要求加强城市群内府际关系的协调。“公共地悲剧”理论、“囚徒困境”理论和“集体行动逻辑”的理论向我们揭示，个体看似最优的选择往往并非集体的最佳选择，个体的理性甚至会导致集体的非理性。这正如凯恩斯所描绘的那样：“许多人站在露天剧场看戏，一个人踮起脚来会高一些，可以看得更清楚一点。从个人角度讲，这是合理的行为。但是，如果人人都踮起脚来，虽然大家都高了一些，但却看不清楚了。而且人人都站得比原来更累，观看效果一点也没有提高”[4]34。因而城市群内各地方政府需要加强协调以避免非理性的集体行动带来的损失。
就我国城市群发展的总体现状而言，加强其内部府际关系协调具有空前的迫切性。在各城市群，尽管内部城市间“竞合”、“竞融”势头强劲，但它们普遍陷于各自内部府际关系协调不力的困境，各城市群在关涉利益关系方面的协调并未取得实质性进展，城市群府际合作仍然踯躅向前。这种状况不仅在沿海发达地区城市群中存在，而且在西部欠发达地区城市群内则更为突出。以正在崛起的呼包鄂城市群为例，毋庸讳言，其在快速发展的同时，出现了区域内产业趋同、无序竞争等问题。“由于呼包鄂能源资源富集，三市经济都存在明显的资源依赖型特征，在煤炭、煤化工、电力、水泥、铝加工等产业上都有交集，呼包鄂三市多年来分盘独算，产业趋同现象比较严重，导致招商引资时高成本恶性竞争、产业集中度偏低、抗风险能力差等诸多问题”[5]。由是观之，各城市群发展过程中如何加强自身内部府际关系协调已经成为迫切需要解决的关键问题。
二、缘起及特征：整体性治理理论阐释
20世纪90年代中后期开始，继新公共管理运动之后，以英国为代表的西方国家开始了一场新的探寻“公共部门协调与整合机制”的改革运动——整体性治理。与之相近似的提法还有“整体政府”、“协同政府”、“网络化治理”等等。它们的共同之处在于通过制度化、有效的“跨域”或“跨界”合作以应对纷繁复杂的公共问题，增进公共价值。
从历史进程的角度看，整体性治理理论是顺应时代发展和社会需要的产物，它的缘起和发展是时代背景、理论渊源、实践基础、思想源泉以及技术条件等诸多动因共同作用的必然结果。
首先，全球化过程中型塑而成的风险社会环境是整体性治理理论产生和发展的时代背景。全球化是20世纪90年代初期，以科技进步、经济和社会发展、信息网络技术广泛应用、政治自由化和意识形态多元化等方面为突出表现的全球性变迁过程。在全球化过程中，环境自身的动荡性以及科学技术的发展为其注入了更多不确定性，风险危机成了社会环境的常态。就治理边界看，重大自然灾害、流行性疾病等各种复杂多发的公共危机事件，已经超出任何单一政府部门、单一地方政府以及单一层级政府所能够独自应对的范围，成为复杂的跨部门、跨区域的公共事务。这驱使政府之间的联系越来越紧密，越来越重视政府各部门之间、各区域政府之间甚至各层级政府之间的沟通、协调与整合，旨在避免政策目标之间相互抵触，最终影响政府效率的提高。整体性治理理论倡导的“跨界”治理顺应了时代潮流。
其次，对传统公共行政的分割管理模式和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”管理的辩证否定，是整体性治理理论形成的理论渊源。在工业社会条件下，以功能为导向的传统公共行政范式适应了大工业社会的生产和管理需要，官僚制组织运作模式被奉为圭臬。但是由于其狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构重叠以及公共服务分布于各部门间等弊端，这一范式不适应信息社会或后工业社会的要求，影响也日渐式微。新公共管理运动追求的是效率和绩效，是旨在以顾客需求为导向来调整组织结构和职能，并重新设计政府服务体系，打造以市场化和竞争为手段的“竞争性政府”模式。而“新公共管理运动强调市场取向、分散化取向和过度解除管制在一定程度上导致了新公共管理的碎片化。碎片化的公共管理既缺乏战略眼光，也缺乏协调机制，难以解决复杂的社会问题”[6]61。因此，在扬弃传统公共行政范式和新公共管理经验基础上发展起来的整体性治理范式，是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的一种积极回应。
第三，肇始于英国工党变革纲领、随之风行于西方国家的“整体政府”改革试验，是整体性治理理论发生发展的实践基础。理论是实践的反映和升华，同时理论又会指导实践。整体性治理理论在英国产生，之后扩展到西方各国也具有深刻的实践基础。针对新公共管理运动的症结所在，英国工党政府制定实施了“整体政府”纲领，该纲领与之前连续执政18年之久的保守党政府的碎片化政策形成鲜明的对比。“工党政府所推行的整体性治理，既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现公共服务提供机制的高效性，也提倡通过协商、协调、整合与合作的方式来实现社会平等、公正等民主价值”[7]63。整体性治理肇始于英国工党变革纲领的事实决定了其必然带有很强的意识形态色彩。“工党对‘第三条道路’理论情有独钟，整体性治理在某种程度上正是‘第三条道路’这一政治思潮在行政改革层面的折射”[8]12。
第四，传统的合作理论和整体主义思维方式是整体性治理理论的思想源泉。“整体主义思维方式和合作理论是社会科学研究中一个行之有效并有广泛应用的传统方法和论域。但是，深受经济学帝国主义对公共管理研究的入侵和影响，整体主义思维一度被轻视”[8]12。整体性治理理论是传统的合作理论和整体主义思维方式的一种复兴，因为，“旧有的真理若要保有对人之心智的支配，就必须根据当下的语言和概念予以重述”[9]1。以多中心治理理论、组织网络理论等为主要流派的各种协作理论为整体性治理理论提供了丰富的思想要素，使得整体性治理理论在摒弃新公共管理时期盛行的个体主义思维的同时，复兴了整体主义的研究方法。
最后，以数字化为表征的信息技术降低了政府各部门之间和各区域、各层级政府之间横向协调与纵向整合的成本，是整体性治理理论赖以生存的技术条件。信息技术一直是公共行政的重要变革因素，其对政府治理模式变革的影响主要有三：一是通过信息技术对组织进行科学的设计，能够加强部门之间的合作与协调，减少组织层级，使组织结构趋于扁平化，实现政府组织结构进一步优化的目标；二是随着信息技术的发展，各级各类政府组织都面临着更多更复杂的公共性问题和民众的更高要求，如要求信息公开、增加政府运行的透明度等，这些问题的解决和对民众要求的回应将催生一种全新的治理模式；三是信息技术的发展推动了治理技术的发展，治理技术的发展在政府管理中的渗透和运用，促进了政府各部门之间、各个政府之间的协调和整合，为跨越组织界限的整体性治理提供了可能，“整体性治理及其强调的信息技术在一定程度上是从技术的角度来理解的……技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[10]57。
作为传统公共行政和新公共管理理论的批判继承者，整体性治理理论具有显著的特征，表现出鲜明的自身特色：
其一，在治理理念上，整体性治理不仅提倡跨部门、机构的治理，而且倡导实行包括政府、市场以及公民社会在内的各利益相关者共同参与的多元化治理。与传统公共行政范式和新公共管理改革的理念不同，整体性治理理论认为，为实现有效的治理目标，既不能像传统公共行政范式那样依靠单一的政府主体，也不能如新公共管理改革一样完全依赖单一的市场或社会主体，理想的治理状态应该是包括政府机构、市场主体以及非政府组织在内的各利益相关者共同参与的多元化治理。“毕竟，在治理的过程中，政府只是作为行动者之一，公共管理发生在由不同行动者组成的网路结构当中，没有一个行动者有绝对的权威和权力来支配其他行动者的行动，各组织是站在同一条水平线上”[8]13。
其二，从治理的目标取向来看，整体性治理强调以任务目标为导向，将特定问题的解决作为各参与主体一切活动的逻辑起点，协调合作，互利互惠，以期实现正和博弈的目标。与以官僚制和碎片化为显著特征、政府各部门之间、各地方政府之间、各政府层级之间分散的分割管理模式迥然不同，“整体政府的核心目的是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合来实现公共管理目标”[11]36。
其三，在治理结构方面，整体性治理强调必须使分割管理模式下的金字塔式治理结构变革为扁平化的网络状治理结构。整体性治理将特定问题的解决作为各参与主体一切活动的逻辑起点，必须充分利用各利益相关者的资源禀赋和比较优势，才能形成动态的网络结构。“整体性治理的治理结构既不能是以权威和行政命令为协调手段的科层制，也不可能是合同制和契约关系的市场组织，整体性治理与网络状结构是耦合的。通过网络状结构的整合和优化，整体性治理将高水平的公私合作特性与充沛的网络管理能力相结合，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。由此，整体性治理实现了跨界合作的最高境界”[8]13。
其四，就治理的运行机制而言，整体性治理主张以相互认同和信任为基础，各参与主体广泛地使用沟通、协商、谈判以及整合机制，在他们之间建立一种协作关系。在治理过程中，各参与主体的“理性”和利益不尽相同且往往相互冲突，这要求各方在信任的基础上通过协调与整合方式协作实现“共赢互惠”的目标。“在整体性治理范式中，其治理机制不可能是传统公共行政范式下的权力和权威；也不可能是新公共管理范式中的价格机制，从治理机制来看，整体性治理的实现，有赖于协调机制、整合机制和信任机制的培养和落实”[8]13。
其五，在治理运用的技术手段上，整体性治理通过现代科学技术手段发挥其自身的作用。整体性治理是一项涉及治理理念转变、治理目标调整、治理结构构建、治理机制运作的复杂系统工程，是一个渐进过程。在这个过程中，“技术的应用和行政改革能否有机结合是一个关键问题。以计算机技术和网络信息技术为核心的现代科学技术是构建整体政府的重要保障和技术支撑”[11]42。
三、耦合点：整体性治理作为城市群内府际关系协调治理逻辑的合理性考量
“整体性治理的核心思想在于，借助数字化时代信息技术的发展，立足于整体主义思维方式，通过网络治理结构培育和落实协调、整合以及信任机制，充分发挥多元化、异质化的公共管理主体的专有资源和比较优势所形成的强大合力，从而更快、更好、成本更低地为公众提供满足其需要的无缝隙的公共产品和服务”[8]15。毋庸置疑，整体性治理理论与城市群内府际关系协调具有高度的相容性。整体性治理符合城市群内府际关系协调的价值取向、治理结构和运行机制，二者之间表现出一定程度的耦合性。
第一，价值取向耦合：合作共赢。从本质上而言，一个城市群是由多个城市政府在地域空间上组合而成的集合体，其往往分属于不同的行政区，基于自身利益的考量以及本身固有的“理性”，各城市政府在发展战略、基础设施建设以及产业布局等方面可能存在分歧和冲突，缺乏协调一致。博弈论中的“囚徒困境”理论向我们揭示，个体看似最优的选择往往并非集体的最佳选择，个体的理性甚至会导致集体的非理性。因此，城市群内各地方政府需要加强协调以避免非理性的集体行动带来的损失。此外，与城市群发展相伴而生的是，城市群内部区域性公共问题层出不穷，城市群内各地方政府之间诸如产业发展、城市规划、基础设施建设、环境保护、污染治理以及危机事件管理等跨行政区公共难题日渐凸显。这些问题突破了传统行政区划的刚性约束，超出了以往那种单一地方政府可以独立处理的政府治理范围，结果必然导致城市群内部公共产品和公共服务供给持续性不足。单一地方政府应对城市群内公共事务的困境同样要求加强城市群内府际关系协调，以期实现各方共赢正和博弈目标。
整体性治理强调以问题的解决作为各利益相关者一切活动的逻辑起点，彼此合作，以实现正和博弈目标的价值导向，恰恰符合了城市群内府际关系协调所追求的价值特性。整体性治理主张政府部门间、各地方政府间和各层级政府间的合作、一致性和信任机制，它们之间是一种平等的、相互信任的诚信关系和合作伙伴关系；整体性治理认为有条不紊的城市群内府际关系协调来自多方合作与协同，包括从战略制定到政策执行、从目标设定到服务提供的整个过程。由以上分析可得知，整体性治理正是城市群内府际关系协调所寻求的旨在通过各地方政府有机整合和通力合作以满足城市群区域公共产品和服务供给的理想选择。作为政府治理新趋势的整体性治理能促进我国城市群内府际关系协调追求的合作共赢目标的实现。
第二，治理结构耦合：网络化治理。“府际关系是一个网络系统，这个系统由多样化的行动者组成……每个行动者都是府际网络体系中的一个节点，分别具有不同的利益偏好和政策目标，分别发挥着不同的政策功能和作用。在多向度和相互依赖为特征的府际政策网络中，每个行动者都无法单独完成任务，都需要其他行动者的资源支持。因此，在策略的互动中达成合作机制，并促成政府间合作来实现有关方的共赢是府际政策网络的最终目标”[12]28-29。作为一个网络系统的城市群，其内部各个组成城市的发展依赖于彼此之间的相互合作，特别是对于跨地区公共服务的供给以及城市群内公共管理问题的应对，更需要城市群内地方政府间的精诚合作才能实现。
整体性治理倡导的网络化治理结构与城市群府际关系的网络结构具有高度的耦合性。整体性治理主张，为实现使分割管理模式下的金字塔式治理结构变革为扁平化的网络状治理结构，必须将特定问题的解决作为各参与主体一切活动的逻辑起点，必须充分利用各利益相关者的资源禀赋和比较优势，才能形成动态的网络结构；整体性治理的治理结构既非以权威和行政命令为协调手段的科层制，也不是契约关系的合同制，整体性治理与网络状结构是耦合的。因而，整体性治理将在城市群内政府间关系的协调中大有作为。
第三，运行机制耦合：协调与整合。一切社会活动的中心是利益，一切社会关系的核心是利益关系。“府际关系的实质，即各级各类政府之间的管理收益关系——利益关系。以权力配置、利益分配关系为主导，实乃府际关系的真谛和本质所在”[13]27。显然，无论是从共同利益形成、还是从利益冲突化解的角度讲，以利益关系为核心探讨彼此之间协同合作，是城市群内府际关系协调无法回避的现实问题。
在协调与整合方面，尤其是关涉利益关系的整合上，整体性治理适应了城市群内府际关系协调的要求。整体性治理主张各参与主体以相互认同和信任为基础，广泛地使用沟通、协商、谈判以及整合机制，协调彼此的利益关系，在他们之间建立一种协作关系。整体性治理范式中，其治理机制既不是公共行政范式下的权力和权威，也不是新公共管理范式中的价格机制，而是协调机制、整合机制和信任机制三者的统一。同时，整体性治理致力于对治理层级、功能以及公私部门进行整合的整体性运作。与传统官僚制的权威性整合和新公共管理的竞争性整合相对照，整体性治理既不同于官僚制又不同于纯市场化，而是采用合作性整合。由此可见，整体性治理强调以利益关系协调、整合为核心的运行机制有利于城市群内府际关系协调的良性化发展。
四、对策与建议：城市群内府际关系协调整体性治理路径探析
由于中西方制度环境差异巨大，政治生态大相径庭，我国城市群内府际关系协调不可能完全照抄照搬西方整体性治理的现成理论，但仍可对其采取批判性借鉴的态度。“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代化生产规律的先进经营方式、管理方法”[14]373。整体性治理作为城市群内府际关系协调治理逻辑的合理性，为我们探索城市群内府际关系协调的整体性治理路径提供了一定的理论指导。
首先，革新传统行政等级制、摒弃封闭发展、自成体系的观念，倡导府际网络化治理的新理念。
思想理念是实践的反映和升华，同时理念又会指导实践。“由于城市群是一个跨众多行政区的经济区域，其内部政府间的层级差别大，从省级到副省级再到地市级甚至到县级都有所涵盖，这使得传统的行政理念越来越不利于城市群内政府间的交流和协调”[3]86。除此之外，封闭发展、自成体系的观念，直接导致城市群内地方政府间缺乏有效协调。“由于地方保护主义的存在，相当一部分城市政府缺乏合作意识，片面追求‘大而全’、‘小而全’，以邻为壑，另起炉灶，导致重复建设严重”[1]34。所以，可以借助整体性治理理念，打破传统行政等级制理念和封闭发展、自成体系观念的束缚，实现城市群内不同行政级别政府间的直接交流和协调。由于城市群内的参与主体逐渐呈现多元化、网络化发展已经是大势所趋，城市群内府际关系的协调离不开政府以外的非政府组织甚至私营组织的协助和支持。通过引入网络化治理模式，可以打破城市群内旧有的区域观念和层级观念，建立权力和资源相互依赖、开放合作的多边共赢城市群府际关系，最终实现城市群内政府间的正和博弈，实现城市群整体利益和效用的最大化。
其次，建立有效的城市群公共治理组织形式，完善具有中国特色的城市群治理结构。推动城市群地方政府间协调合作，促进区域经济发展，完善具有中国特色的城市群治理结构势在必行。整体性治理的过程绝非政府单方面行使权力的过程，而是政府与市场、公民社会以及公民互动的过程。因此，政府、非政府组织、企业以及公民已经成为当代中国城市群公共治理结构的构成要素。然而，当代中国城市群公共治理应该是以政府为主导的整体性治理，它更强调在政府、市场与社会互动基础上以公共权力运作为中心的治理结构，而非“权力中心多元”或“没有政府的治理”。这种治理结构要求转变政府职能，充分发挥市场和社会作用，明确中央政府、地方政府尤其是城市政府、市场及社会在城市群公共治理中的职责，建立网络化治理结构，从而构建促进区域发展的良性城市群府际协调关系。
最后，建立健全有效的利益协调机制，调节城市群内各地方政府间的利益关系。
当前，国内绝大多数地方政府已经充分认识到了区域协作对于地区经济发展的推动作用。为了推动城市群内地方政府间的协调及深入合作，我国多数城市群已经建立了相应的利益协调机制，如“长三角协作办公室”、“呼包鄂经济工作座谈会”以及各种联席会议、高层论坛等，对城市群内府际关系协调发挥一定的作用。但这类协调机制实际上难以承担起协调职能，多数流于形式。更为关键的是，其并不具备行之有效的利益整合、共享、保障和补偿机制的特征。因此，这类机制在城市群试验阶段和总体规划启动阶段尚能起到宏观协调、高屋建瓴的作用，而一旦进入规划具体实施的阶段，其不规范、不完善、不稳定等弊端就暴露无遗，尤其面对城市群内地方政府之间复杂的利益纠葛时，就更显得力不从心。
既然利益分配关系是府际关系的真谛和本质所在，构建促进区域发展的城市群府际合作关系，关键在于建立以利益协调为核心的城市群政府合作机制，推动区域经济发展[1]34。在市场经济条件下，政府的行为受利益驱动，都要进行成本和收益的分析，并往往以利益最大化为目标。城市群内跨地区公共产品和服务的供给通常容易产生利益“外溢”效应，最终会致使某些城市得益而其他城市利益受损。从这个基本实际出发，有必要建立健全有效的城市群内利益协调机制，通过利益整合、共享、保障和补偿提高城市群内各城市在提供跨地区公共产品和服务上的积极性。比如，在分摊合作成本的时候要根据各方从合作中受益的情况，并不一定要求各方均摊。在合作中受益较多的参与方应该承担较多的合作成本，而受益较少的参与方则应该少承担一定的成本，并获得相应的补偿；发展水平较低的参与方可以适当少负担一定的合作成本。另外，在合作中由先期获益方提供第一次合作的成本，也是合理的。
［收稿日期］2010-03-11