发展规划编制：功夫在规划外，本文主要内容关键词为：发展规划论文,功夫论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F211文献标识码：A文章编号：1672-626X（2004）06-0005-06
自2003年下半年以来，我国政府（主要是中央政府）开始启动了“十一五”（2006-2010）规划编制工作。与过去的五年计划一样，“十一五”规划仍由国家发改委（原国家计委）牵头，其大体分为三个阶段：第一阶段是2003年下半年至2004年，形成“十一五”规划基本思路，上报国务院；第二阶段是2005年起草“十一五”规划纲要草案、区域与专项规划草案；第三阶段是从20C5年中央通过规划建议到2006年3月全国人大会议审议，具体起草规划。（注：《宏观经济管理》2003年10期第7页。）应该说与过去的规划编制相比较，这一次规划编制动手较早，并且有关部门给予了积极配合。如国务院发展研究中心早在2003年8月1日就在《中国经济时报》上发表了有关规划编制的研究成果。但是从总体上看，目前我国政府的规划编制工作仍停留在就事论事层面上，没有充分认识到规划编制正如写诗那样，写诗的精髓是功夫在诗外，规划的精髓也是功夫在规划外。
一、规划与法律
如果说现在的市场经济与十几年前的计划经济有什么质的区别，恐怕首先应该说在法律的地位与作用上。粗略地说，过去是人治社会，现在是法治社会。现在的中国不管是政府还是法人，都必须是依法行为、依法做事。尤其是政府，其一切行为都必须有法可依、依法操作，法律禁止的，自然不可为；法律没禁止也没规定的，则必然不能为。从这一点出发，虽然我国的宪法及有关法规都指出应该编制规划，但至今为止，除建筑建设意义上的城市规划法规外，我国尚没有出台一部有关经济社会规划、有关五年规划应该及必须如何编制的法律（法规）。由此，50年来，甚至改革开放20多年来，我国所有的五年规划均是在“无法”的条件下编制的。显然这种无法可依的状况不能不影响规划的地位、作用、科学性，使诸多规划遭遇编制完成就完事的命运，甚至有头无尾，开一次会了事。笔者曾参加过一个沿海某市的战略规划研讨会，在两个半小时的研讨会上，市领导介绍情况一小时，赞助商进行企业介绍半小时，一位文化名人介绍这个市的古代历史半小时，一位学者介绍长江三角洲半小时，而关于这个市的发展战略几乎没有任何研讨。再考虑到这个市一大批官员千里迢迢到京并选择人民大会堂开会，其成本一定不菲。而这样的战略规划研讨会究竟有什么价值呢？有鉴于此，笔者及其他专家多年前就指出，应该及早制定《政府规划法》或《五年计划法》或《政府规划编制条例》。据了解，国家发改委已形成《规划编制条例》征求意见稿，国务院已将这一条例列入立法计划。（注：《宏观经济管理》2003年10期第7页。）笔者认为：这样一个法规还应向全社会公开征求意见，应向有关专家定向征求意见，而不应局限于政府机构内部征求意见；同时，在法规没有出台之前，不必匆忙进行规划编制工作，必须坚持法规先行。
这样一部有关规划的法律应该就这样一些问题作出规定：（1）规划体系包括编制哪些规划，不必各部门各地区从上到下层层编制。3年前的“十五”规划编制中，各部门至少编了156个行业规划，省、市、县三级政府至少编制了1300多个规划（纲要、专项、行业）。（注：《中国经济时报》2003年5月1日；《宏观经济管理》2003年9期。）显然，这里有大量的重复劳动，是一种运动式做法。笔者初步建议：国家级层次上可以制定一个综合性规划（时间不一定是5年，可以是5—15年），不超过3个的专项规划，一个空间规划（30年）；省级层次上不必要求所有省级区域都编制规划，可以指定重点省份制定规划（仅限于一个综合性规划），各行业可围绕国家规划拿出解释性、补充性的规划附件，不必再独立编制规划，仅仅是对国家规划的一个具体解释；市、县层次可基本取消综合性规划，可以编制空间规划，可以编制年度指导性计划。（2）规划编制程序。涉及由什么机构什么时间起草初稿，初稿起草过程中是否有专家、社会介入及如何介入，如何对规划牵头单位进行监督，如何与各政府部门交换意见，如有不同意见如何处理，初稿完成后人大常委会如何审议、审议时间多长，上一级政府的作用（不应是审批角色），如何听取社会意见及反馈，如何公布，何时公布，百姓如何免费获取。所有这些都要作出详细规定。（3）规划实施的监督、评价、修订机制。既然制定规划，就应执行规划，就必须对规划的执行情况进行跟踪检查。如果是规划不合适就应及时调整规划，如果规划合适，但执行偏差大，则应对经济社会的有关方面作出调整。如果不执行规划，没有一套规划反馈机制，则不如不制定规划。当有特别事件，比如类似于9.11、加入世贸这样的大事发生，就应及时调整修改我们的规划，否则不如没有规划。所有这些包括规划评估机构、规划监督机构、规划修订机构如何建立，都应制定法规细则。
二、规划与统计
如果说在军事上是兵马未动、粮草先行，则在规划上应该是编制未动、统计先行。一个科学的规划必须以真实、充分、合适的统计作基础。关于我国的统计（数据）是否能够支撑起我国的规划编制，并不是没有任何争议的。中国的统计存在问题这是没有什么争议的，全世界各国的统计都不会讲其统计是无偏差的，关键的是偏差的大小及偏差的纠正机制。为了有利于科学地编制规划，我们对现行中国的统计所存在的问题作一些分析。
中国经济统计所存在的问题，有些是全世界普遍存在的，有些是中国特有的。归纳起来，中国经济统计所存在的问题主要有：统计口径既不利于国际对比，又不利于国内对比；统计范围不全面；统计质量不高，重点没有体现社会需要，方法仍偏重于垂直性的逐层全面调查，统计法律仍是对民间调查实施限制，统计机构仍是倒金字塔型。
从统计口径看，农民、农民工含义不清，乡镇与城镇关系不清，农业与林业关系不清，市与县关系复杂，城市居民家计调查项目与农村居民家计调查项目不一致，消费与投资关系不清（如家庭支出中的建房、购房、修房支出、买车支出如何定性），税与费关系不清，公有与非公有关系不清，等等。
从统计范围看，城市居民统计范围偏小（目前国家统计局已要求从2004年起各地区计算人均GDP时应包括外来人口。不过，关于失业率计算是否包括没有要求），农民统计范围过大，失业统计范围偏小，灰色经济基本上没有统计，家庭中的个体性住房修建没有列入统计，宠物经济没有列入统计，等等。
从统计质量看，统计数据不准是一个较为严重的问题，虚报要远大于瞒报。笔者调查过一个南方发达镇，其统计的外来人口仅10万，实际的外来人口有50万以上。中国的耕地数据1997年以前一直统计为14-15亿亩，而后来的统计是19-20亿亩（把这一偏差说成是经常性耕地与临时性耕地之别是不科学的）。各地的GDP增长率加总之后远高于全国总量。（注：即使是所谓分级核算造成，也不应是理由。应该调整。可参见《中国统计年鉴》。）民间曾经流传：统计统计，三分统计，七分估计；下骗上，层层加水，水到渠成，上压下，层层加码，马到成功；不用粮油不用钢，不用统计不用慌，产值都在指头上，全靠算盘奔小康。等等。
鉴于中国统计所存在的问题，笔者建议：首先要对“统计法”再作一次修改。因为上个世纪90年代中期的修改仍有较重的计划经济色彩。其次，统计体制与行政体制相分离，借鉴审计经验，统计要独立。再次，统计方法要以抽样调查为主，重点调查为辅。不能按行政级次层层上报。最后，统计要无条件为规划编制提供服务，必要的话，在国家统计机关增设“规划服务处’。
三、规划与战略
从本质上讲，规划是战略的具体化，规划是战略指导下的规划。中长期规划决定于中长期战略，5年规划决定于5年战略。战略是规划之魂。中国的规划是大国规划，大国规划必须以大国战略为先导。那么，今后30-50年中国应该制定什么样的大国战略呢？
笔者以为，中国的战略应该是以强国（强军）为支点，以富民、美景为高点的倒三角战略。理由如下：
在世界竞争舞台上，国家无论大小都必须有自己的生存战略。显然，大国战略与小国战略之间应该有本质的区别。这就像在海洋中行驶的船舶，小船只能顺浪而行，而大船却必须辟波斩浪。就小国而言，因为其小，所以它可以采取寄生战略，可以采取与大国结盟战略，可以采取次强国战略，它可以成为小龙、小虎，但不可能成为强龙猛虎。而对于大国而言，因为其大，所以它不可能采取寄生战略，不可能与另一个大国结盟或持久结盟，它只能也有条件采用强国战略（这里的强国指强有力的卫国之意，侧重于国防，不同于富国），这就是社会进化的法则。比如美国可以养活仅有5百万人、1.4万平方公里的以色列（如果可以用养活这个词的话），可以时常拿出几十亿上百亿美元来资助它，但它绝对养不起任何一个大国，即使这个大国唯命是从。
以强国（强军）作为大国的战略选择，必然会面临两大关系：一是强国与富民的关系，一是强国与美景的关系。关于强国与富民之间的关系，强国与富民是既统一又对立。对发达大国而言，强国与富民之间的矛盾，更可能是统一性大于对立性，强国战略可以相对顺利地得到贯彻。对于发展中大国而言，因为财力有限，强国与富民之间的矛盾，其对立性往往大于统一性，强国战略的实施难度就大一些。在1952-1980年计划经济时期，可以认为我国实行的是放慢富民速度的强国战略。实际上是先生产后生活、重工业优于轻工业的发展战略。百姓的生活一直处于贫穷与温饱之中。现在回过头来看，实行这样的强国战略在当时的国际环境下是必要的，老百姓也是基本认可的。没有两弹一星作为强国战略的基础，我们在国际上是没有发言权的。1978年改革开放之后，特别是1984农村普遍实行联产承包责任制，城市进行经济体制改革之后，我国实行了重视富民的强国战略。可以肯定的是，近十年来我国富民的速度是相对偏快了一点。我国百姓提前解决了温饱，初步进入了小康。这一点从我国居民耐用消费品普及率的较高水平上可见一斑（已相当于中等收入国家水平）。不过，虽然我国作为强国的绝对力量仍保持较快增长，但与发达国家的实力差距却可能拉大了。这就好比说，过去发达国家的导弹攻击距离是500公里，我们是200公里，两者之比是2.5比1；现在发达国家导弹攻击的距离已经达到1.2万公里，我们是4千公里，两者之比是3比1。从纵向看，我们进步不小，增长了20倍，但横向比较，对方进步更大，增长了24倍。至于强国与美景关系，可以说令人忧虑。环境的退化、恶化是严重的。钱多了，但天不那么蓝了，水浊了。这当然不能归于强国与富民支出，但二者的相斥关系是存在的。
因此，可以说国家（强国）、百姓（富民）、环境（美景）这三大元素之间需要有一个协调的关系，不能以牺牲其中的任何一个或两个来换取另外两个或一个，而且如果这样做，从长期看也并非是零和，恰恰是负和。我们不能简单地实行强国战略或简单地实行富民战略，那么我们应该实行什么样的战略呢？
考虑到中国是一个仅次于俄国、加拿大，拥有960万平方公里的大国，是一个智商至少高于平均水平的国家，是一个人口最多（拥有13亿）的国家，是一个拥有至少5000年文字文化史的国家，是一个与拼音文字具有本质区别的且具有相对语言优势的集形、音、义于一体的汉字国家，是一个150年前在世界上长期具有强势的国家，是一个200年里特别是前150年里倍受欺辱的国家（仅官方对外赔款就达16亿两白银，相当于清朝政府年度财政收入的20至30倍，至于偷、盗、抢物质与文物文化财富不计其数，更不用说数百万平方公里领土的丧失），是一个一直深受某些发达国家歧视的国家，（注：姚立等.欧洲媒体涉华报道多起来了——正面报道有所增加、负面报道仍占主导[N].环球时报，2004-01-30。）是一个以社会主义为建设目标的国家，是一个崇尚儒家文化的国家，是一个多数人并不信教的国家，是一个由中国共产党领导而取得国家独立、统一的国家，是一个海外拥有5000万华人同胞的国家，是一个人均GDP已经超过1000美元近于1100美元初步成为中低收入水平的国家（如果按人民币购买力平价计算，则人均GDP超过2500美元，达到中等收入以上水平），是一个面临邻国印度强力竞争的国家，（注：克林顿.印度潜力将比中国大[N].参考消息,2004-01-24。）是一个与日本这个经济大国、资源小国具有相当抗争关系的国家，（注：日本《每日新闻》报道，日中在东海展开神经战，争夺资源是火种[N].参考消息，2004-02-10。）是一个正在全面建设小康的国家，是一个仍拥有250万兵员、不少于50万武装警察部队、数百万基干民兵的军事大国（目前美国拥有现役138万、后备役86万、文职70万，另有经国务院与国防部批准成立的私营军事企业1-2万个；俄国拥有总兵力100万至120万；印度兵力在120万左右，（注：余高达等.普通高等学校军事理论教程[M].国防大学出版社2003年版；国务院新闻办.2002年中国的国防[N].中国国防报，2002-12-10；加斯东·帕尔多.雇佣军大蜕变——西方私营军事产业进化史[N].参考消息，2004-01-23。）是一个在诸多实物指标上位居世界前列的国家（如粮食、棉花、肉类、果品、油料、煤炭、水泥、钢铁产量位居第一，电力等位居第二），是一个坚持独立自主的国家；再考虑到占世界人口20％的富国与占世界人口80％的穷国之间的贫富差距不断拉大，收入由30多年前的30∶1扩大到今天的60∶1，20％的富人与强者每年在达沃斯召开的世界经济论坛，80％的穷人则同时选择某一个发展中地区召开反达沃斯的世界社会峰会，（注：俄新社.地球上有“两个达沃斯”[N].参考消息，2004-01-25。）笔者认为，中国的大国战略应该是以强国（强军）为支点，以富民、美景为左右两高点的倒三角战略，这一战略应至少保持50年不变。
大体上，1952—1977年我国实行的是强国（强军）为支点的点状战略，1978—1999（此年驻南斯拉夫大使馆被炸）实行的是以富民为支点、强国（强军）为高点的条状战略。
这里选择倒三角战略而非正三角战略，是由于我国国力的限制，只能将有限的资源向一个重点倾斜，今后，比如50年后，我们可以实行以其中任意两点为支点的正三角战略，或实行旋转的三角战略。
这里的强国（强军）战略本质上是指强大中国的国防能力（卫国能力），或强军战略（强武战略），它的内容大体是：强大的武装力量（军队、武警、民兵），包括数量与质量；强大的国防动员力量（经济动员，科技动员，交通动员，卫生动员等）；强大的全民持久防卫能力。这些可以建立一整套指标体系来测定。
这样的强国（强军）战略当然以经济实力为后盾。如果我们把强军看作是一个函数，则强军=资源总量×资源总量中用于军事的份额×单位资源的军事效能。当后两个因子不变时，第一个因子越大，则强军越强，而第一个因子与经济密切相关。
为了保证战略对规划的统揽作用，可以用法案形式把战略固化起来。同时设立必要的战略研究与制定机构。
四、规划与科学
从2003年下半年开始直至2006年初，全国从中央到地方都将投入大量的人力、物力、财力编制“十一五”规划及其他各种中长期规划。这些规划的价值如何取决于其科学性如何。本着科学的原则来编制规划是极为重要的。科学地编制规划重要的不是从抽象的理论出发，而是从过去规划编制过程中所存在的问题或误区出发，通过案例由力争少犯错误而提高规划的科学性。这里，笔者以一个副省级城市、一个沿海省辖市、一个中部省辖市的十五规划的亲历调研为例，说明我国规划编制中应该去掉的诸多非科学、甚至反科学的成分。
1.拼盘式规划。有些地区的规划编制过程是：计委担当规划编制牵头单位，由其列出规划中的各个子课题（涉及的各方面），然后由其以市政府名义布置给市属各委办局（如市委研究室、统计局、国资局、体改办、劳动社保局、科技局、外贸委、农委、商务局等），各委办局完成初稿后交给市计委，由市计委合成，最后经市政府研究定稿，再交给市人大讨论通过。在这一过程中，如果市计委确实能把各委办局的初稿加以有机合成，则规划的质量应该说是有保证的。但实际情况却是：市计委并没有进行有机合成，而是搞了大拼盘。这样，规划的各个部分之间就缺少了内在联系，很不协调。还有一种情况是，计委不仅是牵头单位，而且是承包单位，即由计委（或另外一个机构）基本独立地编制规划，中间可能抽调一些本部门及他部门的人员介入规划编制，这样的规划在表面上不是拼盘，但实质上也仍是拼盘。为什么？因为这样的规划由于其他部委局介入不深，仅凭本部门力量，因而规划的各部分之间的联系仅停留于表面，深度不够。因此，为了使规划不成为拼盘，应该是计委与其他部门两个轮子一起转，既不可过度依赖其他部委，又不可计委大包大揽。这些都需要制定具体协作规划与流程，需要专家干预。
2.修辞式规划。规划是科学研究，不是文学创作。但是有些规划为了读起来上口、看起来规整，过度使用修辞手法。如有一个市的规划中有这样的内容：不利因素——个挑战、二个压力、三个矛盾，为什么是一二三这么巧？三个一百——重点扶持100个优质企业，发展100个骨干企业，保留100个一般企业，为什么是三个一百而不是90、100、110或110、90、100？全市结构调整的重点是：壮大8大支柱行业，鼓励8类新兴导向产品，提高8类传统优势产品，现实中真的是3个8？培育高精尖人才——争取设立2个企业博士后工作站，200人入选省人才工程，2000人进行强化培训；合理开发“港、渔、油、景、涂”优势资源，这里的油、景、涂不知何意？重点建设好200万亩公益林、200万亩经济林、200万亩用材林，为什么这么巧？都是200？多一点少一点不行吗？这种秀才式规划编制方式显然是不合科学的实事求是原则的。
3.全能式规划。规划本应抓大事，但是有些地区的规划面面俱到，抓得太细。在一部规划中，把所有经济社会问题不管是否迫切、地位如何都说一遍，把所有党政军机构的工作都说一遍，“一个都不能少”，惟恐遗漏了哪个部门、哪个地区，使得规划变成了“四不像”。有的规划细到把一个企业的规划也放了进来，有的规划在列主攻方向时，一下子就列出了6大方向，这哪是什么主攻？有一个较大城市的规划提出：力争围涂13.6万亩，精确到小数点后一位，这是不是太精确了？有的规划细到这样的程度：巩固和扩大110KV及以下的通用和特种变压器、箱式成套变电站、干式变压器、高低压开关柜、断路器等；到2005年新发展葡萄基地10万亩，干红、干白葡萄酒国内市场占有率达到三分之一以上，白兰地系列扩大到80％以上；高新科技产品达到800项，高新技术产品增加值占工业增加值的比重达到24％；一般企业技术开发费用要达到年销售收入的1—2％，重点企业要达到3—5％，高新技术企业达到5—10％；扩大立式钢琴、三角钢琴生产规模，开发研制数码钢琴、建设大剧院、博物馆、图书馆、游泳健身中心、美术馆、群众艺术中心、科技馆、时代文化广场、音乐厅等一批重大文化项目；继续加强与中科院、兵科院、××大学等国内重点科研院所和高校的科技合作。作为一个省辖市，人口超过500万人，GDP超过1000亿元，制定如此之细的政府规划，是不是只有数量而没有质量了呢？
4.空泛式规划。不少地区规划通篇是说大话、放空炮，比如“大发展”、“大提高”、“大突破”、“大产业”、“大园区”、“大企业”等，使规划脱离实际，不着边际，不具有严密性、可操作性。例如，有一个地区规划中说：深入开展城市“心连心”、农村“手拉手”社会互助活动，确保社会帮扶率达到95％以上。笔者不解：何谓心连心、手拉手？何谓帮扶？如何统计帮扶？给一个人一元钱是否属于帮扶？给乞丐钱是否属于帮扶？谁应该得到帮扶？谁监督？没有切实措施作保证，不是大话还是什么？有的规划在讲到挑战时也仅限于泛泛而论，比如有的规划说：从我市情况看，水资源供需矛盾尖锐，生态环境有待进一步改善，科技创新能力不足，高层次人才紧缺，经济结构性矛盾突出，增长方式仍然比较粗放，县域经济发展不平衡，城市化水平不高，社会保障体系有待完善，就业和再就业压力较大，城乡居民收入增长不快，地方财力不足，体制创新能力和企业经营活力不强，经济发展软环境有待改善。说实话，这样的规划让人看了确实是一头雾水，泛泛罗列问题而没有分析！有的规划说，协调发展是“十一五”计划的主要目标，要用新的发展观编制规划，要统筹考虑经济与社会的协调发展，要统筹考虑城乡的协调发展，要统筹考虑人与自然的协调发展，要统筹考虑发展与改革。笔者不解，像这样的几乎永远正确而没有阶段特征的东西置于我们的规划，究竟有多大针对性、实在性呢？有的规划说：加快发展服装、电子、文教用品、印刷包装等都市型工业。笔者以为，对于一个省辖市，泛泛而谈发展电子、文教用品显然过于粗放，因为电子产业种类繁多，文教用品门类众多，你究竟发展什么呢？有一个规划第32条说：加大政府的扶持力度——制定促进信息化的政策和措施，营造公平的竞争环境，加快信息化人才队伍的建设，大力发展信息科学技术教育，在全社会大力普及信息化知识、提高计算机和网络的普及应用程度，强化信息化安全措施，加强信息法制化建设和知识产权保护。笔者不解：题目是加大政府扶持力度，可是内容却看不到如何扶持？如果不扶持，政府责任是什么？显然这样的规划又是一个大话的集合！
力戒空泛式规划另一个需要注意的问题就是不要搞并不能代表全民的全民编制规划。让社会参与规划是公民的权利，无疑是正确的。但另一方面，规划毕竟是一个专业性工作。把有限的经费用于广泛的社会招标也并非良策。对少数课题进行招标是可以的，规划编制应是由专业机构负责，这是社会分工的要求，可避免规划中的两张皮现象。
5.模仿式规划。规划编制不能突出创新，不能体现特色。较为常见的是模仿上一级规划，模仿左邻右舍的规划。2001年3月我国“十五”规划纲要经全国人大通过后，不少地方甚至企业纷纷快速模仿推出自己的规划。曾有人戏言：地方的“十五”规划除了没有外交、国防，其他方面与国家“十五”规划纲要完全一样。