新世纪美国薄弱学校改造的政策变迁，本文主要内容关键词为：新世纪论文,美国论文,薄弱论文,政策论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G629.10/712 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2011)08-0001-05
当前薄弱学校成为美国推进基础教育均衡发展的一个重要障碍。薄弱学校是一个相对概念，虽然薄弱学校的具体衡量标准会因时因地而有所不同，但“相对落后”是其核心内涵。美国虽是分权制国家，各州享有制定各自教育政策的权力，但联邦政府的政策具有举足轻重的作用。本文将新世纪以来美国联邦政府制定的薄弱学校改造政策为研究对象，希望为改善我国校际发展的不均衡现状提供借鉴。
一、美国对薄弱学校的鉴定
2002年，美国总统小布什签署了《不让一个孩子掉队》(NCLB)法案，这是新世纪以来美国政府颁布的具有里程碑意义的教育改革法令。该法案凸显标准化考试和绩效责任制度的重要性。按照规定，联邦政府将根据各州每年自行制定的“年度进步目标”(adequate year progress)来对所有的学校进行评估。凡两年未达标的学校将被列入“需要改进”(need of improvement)的薄弱学校之列。联邦政府要求各州和学区要对这些薄弱学校给予帮助和干预，而对于多年改造仍无效的学校应予以惩罚，从而逐步实现到2013-2014学年让所有学生的数学和阅读成绩都能达到熟练水平的目标。但由于该法案缺乏适当的灵活性，经过7年的尝试发现，越来越多的学校已被列入了需要改进的薄弱学校之列，而联邦政府的资助却持续减少，这对于薄弱学校来说更是雪上加霜。许多薄弱学校每况愈下。
面对这一困境，2009年奥巴马总统上任后进行了一系列教育改革，并提出了新的教育目标——到2020年要让所有学生都能高中毕业，并为大学和就业做好准备。为了促进教育均衡发展，加强薄弱学校的建设，政府要求各州将长期落后的薄弱学校即“持续最低效学校”(persistently lowest-achieving school)作为改造的重点。“持续最低效学校”是根据在校生的统考成绩和学校改进的情况来鉴定的，包括三级(three tier)：一级——凡处于改进、矫正行动或重构阶段的符合《初等与中等教育法》第一条(Title I)①拨款学校中且在各州成绩排名最后5％的学校或成绩排名最后的规模较大的5所学校，或者数年里(具体年数由各州决定)毕业率低于60％的高中；二级——凡有资格②申请第一条拨款但未获得该项拨款，并在各州成绩排名最后5％的学校或成绩排名最后的规模较大的5所学校，或者数年里毕业率低于60％的高中；三级——不属于“一级”学校但处于改进、矫正行动或重构阶段的第一条拨款学校。[1]
二、美国对薄弱学校的干预政策
一旦被鉴定为薄弱学校，联邦政府和各州将采取相应的策略对其进行不同程度的干预。为了有效指导全国各州和学区对薄弱学校进行整改，小布什政府和奥巴马政府都出台了不同的干预政策。从某种程度上说，后者是对前者的修正和完善。
(一)小布什政府时期的干预政策
根据《不让一个孩子掉队》法案的规定，各州依据薄弱学校未达到“年度进步目标”的时间，将对薄弱学校的干预分为三个阶段：改进阶段、矫正行动阶段和重构阶段。凡是连续两年未能达到“年度进步目标”的学校将会进入改进阶段(improvement)。各州和学区将为学校制订和实施改进计划提供多方位的帮助和技术支持。在制订计划过程中，还需要与家长、学校教职工、学区和外部专家进行协商，计划应在三个月内完成。[2]各学区承担薄弱学校整改的具体任务，并为薄弱学校提供非直接性的技术支持。如果学校在第三年仍未达标，将进入矫正行动阶段(corrective action)，这也意味着州和学区将会对学校的管理和决策进行更多的干预。除了要继续采取第一阶段的干预措施，还将为在校生提供补偿教育服务，为低收入家庭中的学生提供额外指导和帮助，并根据教学实践研究来制订相应的教学计划和采用适宜的教学方法，从而来提高薄弱学校学生的学业成绩。凡是连续五年都未能达标的薄弱学校，将会进入彻底变革时期——重构阶段。学区将依据各州法律对这些学校进行长期而全面的干预，彻底改造薄弱学校的运作和治理现状。[3]如果学区在重构阶段中失职，州教育厅将会介入并进行干预。
(二)奥巴马政府时期的干预政策
奥巴马总统一上任就制定了新的教育改革方案，并指出应将各州、学区和学校分为不同的类型。一种是获奖州(Reward State)、获奖学区和获奖学校。其特征是：学业成绩目标顺利实现；所有学生成绩得到显著提高；学生之间的学业成绩差距缩小；最薄弱学校的落后状况得以转变。联邦政府将为那些极其贫困的获奖学区和获奖学校提供奖励性资金，并赋予它们更多的经费使用自主权，还为教职工和学生提供财政补助。另一种是薄弱州(Challenge State)、薄弱学区和薄弱学校。其特征与获奖州、学区和学校截然相反。为了集中资源重点解决那些最需要改造的薄弱学校，政府将薄弱学校分为下述几类。
第一类薄弱学校指在州学生学业成绩、学生学业进步和毕业率等方面的排名中处于最后5％的学校。对于这类薄弱学校，要求各州和学区采取以下四种整改模式中的一种进行干预，帮助学生取得更好的成绩。1.转型模式(transformation model)。要求学区采取以下措施：(1)更换原任校长；(2)建立严格、透明、公平的教师和校长评估机制以促进学生成长，并让教师和校长也都参与其中；(3)确认和奖励那些在实施干预模式过程中提高学生成绩和高中毕业率的教职工；确认并解聘那些给予帮助但仍未获得专业提高的教职工；(4)为教师提供持续、优质的嵌入式(job-embedded)专业发展的机会；(5)采用如下措施：建立财政激励机制、增加教师晋升的机会、创设更具灵活性的工作环境等策略来招聘、安置和留用满足学生需要的教职工等。2.变革模式(turnaround model)：与前一模式类似，主要通过教师专业发展、学校治理、教职工聘用等几个方面来进行干预。两者最大的不同之处在于变革模式要求学区根据地方制定的能力标准来对原教职工进行审核和筛选，重新聘任不到一半的原任教职工。3.重启模式(restart model)：学区将薄弱学校直接转变，或先关闭而后再重新开办一所新学校，并由经过严格审查和筛选的特许学校公司、特许学校管理组织或教育管理组织对新学校进行管理。各州必须对学区筛选新学校的管理机构进行监督。4.关闭模式(school closure model)：将原有的薄弱学校关闭，并让该校的学生就读于学区内其他成绩较为优异的学校。如果获奖学区有一所薄弱学校，该学区可以自行实施其他干预模式。[4]学区可以获得三年的经费来全面实施其中的一种干预模式对薄弱学校进行整改。如果这些学校经整改后显示有进步，那么学区可获得额外两年的资助来帮助学校继续改进。此外，教育部还设有联邦学校整改经费，用于提高各州、学区和非营利性机构改进薄弱学校的能力。
第二类薄弱学校指的是除第一类学校以外，各州排名靠后5％的学校。这一类型学校将受到警告，并由所在的州和学区基于调研自行决定帮助这类学校改进的策略。
第三类薄弱学校是指未能缩小学业成绩中持续存在的、差距显著的学校。学区将根据收集的数据对这类学校进行干预，帮助那些非常落后的学生提高学业成绩。
奥巴马政府制定的干预政策中有几个重大转变。首先，由重惩罚转向重奖励。对于未达标的薄弱学校，布什政府只强调要对这些学校采取惩罚措施，减少财政拨款，加强干预；而奥巴马政府则更加注重采取奖励措施，重视对那些成绩优异或取得进步的学校予以奖励，并为其在校师生提供财政补助。其次，由“主次不分”转向“重点突出”。根据《不让一个孩子掉队》法案的评价标准，全国有许多学校都被列入“需要改进”的薄弱学校之列，这样就导致薄弱学校具有泛化倾向，而那些最需要扶持的学校却未得到应有的关注和帮助；奥巴马政府将薄弱学校分为不同类别，有针对性地采取相应措施对其进行整改，强调“最需要”(high-need)原则，重点关注和扶持那些长期以来排名最后的学校。
三、美国对薄弱学校的财政政策
(一)小布什政府时期的财政政策
从1965年颁布的《初等与中等教育法》开始，联邦政府为改造薄弱学校设立了专门的拨款项目，并在美国后来的教育法案中得以延续。《不让一个孩子掉队》法案中明确指出，要为《初等与中等教育法》第一条拨款惠及的大部分贫困学校，为处境不利和未达到所在州学业成绩标准的儿童提供教育服务，其中还专门设立了学校改进基金(School Improvement Grant，SIG)，为那些处于矫正行动阶段或重构阶段的薄弱学校提供额外重要的资助。法案规定，在2002-2003学年财政拨款中，各州必须将第一条拨款经费中2％的资金用作学校改进基金，从2004年到2007年需增至4％，以用于改造处于改进或矫正行动阶段的薄弱学校。[5]同时，该法案还要求各州将获得拨款的95％直接拨给学区，学区将协助各州采取有效的改进措施，为需要改进的薄弱学校提供资助。然而，由于需要改进学校的数量急剧增加，致使该项拨款所需的金额也急剧攀升。虽然到2007年度财政拨款中用于学校改进基金的资金已达到1.25亿美元，[6]但仍出现了较大的教育财政缺口，使得许多薄弱学校落后的状况仍未得到真正的改善。
(二)奥巴马政府时期的财政政策
为了改变这一状况，奥巴马政府在此基础上又重新制定了一系列新的财政政策来推动各州和学区加强薄弱学校建设。
1.成倍增加教育经费。从政府2009年签署的《美国振兴与再投资法》以及提交国会的财政拨款预算中都可以看出，联邦政府对于教育领域的投入已大幅度增加。《美国振兴与再投资法》将改造薄弱学校作为一个重要目标，并明确提出将大约l，400亿美元的资金用于教育领域，还规定将130亿美元作为第一条拨款经费，其中30亿美元用于第一条拨款中的学校改进基金，[7]对薄弱学校进行整改，大幅度提高在校生的学业成绩。与2008年相比，2009年用于学校改进经费总额已增加了6倍，年度财政拨款中用于学校改进基金的资金也已增至5.46亿美元。[8]政府投入如此之多的资金来改造薄弱学校，这是史无前例的。
2.重点扶持长期落后的薄弱学校。2009年通过的《学校改进基金最终决议》中明确提出，该项经费是为帮助“持续最低效”的学校能得到迅速提升，[9]并将各州学业成绩排名最后5％的学校作为主要扶持对象。教育部部长邓肯将改造最后5％的薄弱学校作为未来五年的目标。[10]为了“雪中送炭”，将经费用于最需要资助的学校，联邦政府还要求各州将持续低效的学校分为三级，在分配学校改进基金时，学区则优先考虑一、二级的薄弱学校。为了逐步扩大受惠学校范围，《2010年综合拨款法案》(Consolidated Appropriations Act)还提出要让更多的学校获得学校改进基金，规定除了为一、二、三级薄弱学校拨款以外，还将为有资格享受第一条拨款经费但两年以上都未达到年度进步目标的学校，或在各州进行的熟练水平测试中排名最后20％的学校提供改进资金。[11]
3.引入竞争机制，兼顾效率与公平。为了充分利用这些巨额资金来有效地整改薄弱学校，联邦政府引入了竞争机制，让各州、学区、教师之间角逐联邦经费。2009年，联邦政府制定了旨在鼓励各州开展卓有成效教育改革的“力争上游”计划，并为其提供43.5亿美元的拨款。邓肯部长指出：“‘力争上游’计划……我们希望借此来推动改革，奖励先进，极大地改善美国公立学校的教育质量。”[12]这是一项具有选择性和竞争性的教育经费拨款项目，由联邦政府通过筛选将经费拨给表现突出的州教育厅。而其中的一个重要参考指标是薄弱学校的整改成效，并将全面支持和有效干预薄弱学校作为该计划的目标之一。此外，该项计划中还规定将35亿美元的第一条款学校改进基金用于帮助各州改进薄弱学校，并为薄弱学校树立整改成功的典范。虽然这些经费是按照标准拨给各州的，但各州需将至少一半的资金以竞争的形式划拨给各学区。当然，各州也可以将所有的资金都以竞争的形式进行分配。[13]各学区为了争取经费必须先确定将要改造的薄弱学校及其所采用的干预模式。[14]
4.采取“胡萝卜加大棒”方针，建立有效的激励机制。为了激励薄弱学校采取有效的整改措施，两届政府都制定了奖惩分明的制度，但是奥巴马政府更注重对学业成绩优异和高需求学校③中表现突出的教师和校长予以奖励，并强调对未达到质量要求的学校予以指导。此外，为了促使各州和学区采纳并推广绩效工资制度，树立先进教师模范，奖励提高学生学业成绩的教师和校长，并激励更多的优秀教师教授来自贫困家庭、少数族裔和处境不利的学生，从事高难度学科的教学工作，2006年，美国政府设立了教师奖励基金(Teacher Incentive Fund，TIF)。但是，小布什政府并没有为该项基金提供充足的经费，拨款经费最多的是2008年，约为0.97亿美元。奥巴马政府为了吸引高质量的师资队伍到薄弱学校任教，开始为该项基金增拨大量的经费。2009年，教育部为教师奖励基金拨款2.97亿美元，其中除年度财政拨款的0.97亿美元以外，《美国振兴与再投资法》还为该项基金提供了2亿美元的经费；2010年用于该项基金的年度财政拨款将达4亿美元。[15]
四、美国薄弱学校改造政策变迁的特点
美国薄弱学校改造政策的制定和实施，是一个不断调整、变化、完善的过程，而强制性的干预手段和雄厚的经费供应是美国薄弱学校改造政策得以落实的有效保障。
1.联邦政府在薄弱学校改造中影响逐渐增强。随着基础教育中学生成绩差距日益增大，校际间质量参差不齐，薄弱学校的问题日显突出，美国联邦政府开始将关注的焦点转向薄弱学校，将其作为基础教育改革的一个突破点，加大联邦政府对基础教育的支持和领导。为了加强整改薄弱学校的力度，《不让一个孩子掉队》法案规定各州均要建立相应的薄弱学校扶助和改进机制。这是美国联邦政府对地方管制的公立学校系统进行的有史以来最强的干预，并以立法的形式确立联邦政府对全国基础教育的领导地位。在此基础上，奥巴马上台后开始通过大幅增加教育拨款来加强干预，期望通过制定有条件的拨款法案来激励和监控各州和学区落实相关的教育政策，推进全国薄弱学校的整改进程。如今，联邦政府传统身份已经发生转变，在给予薄弱学校更多财政支持的同时，也强化了对薄弱学校整改进程的宏观调控和介入。
2.以拨款为杠杆，将财政资助与薄弱学校整改有效结合。美国联邦政府法规政策的出台和实施通常是伴随着财政拨款和资助出现的。联邦政府借助经费拨款来引导各州和学区接受联邦政府的意志，以提供经费来换取对教育政策的贯彻和执行，从而对薄弱学校整改进行有效指导和一定程度的控制。这实质上也是一种隐蔽性和间接性的干预手段。奥巴马政府加大了对教育的投入，尤其是在改进薄弱学校的具体政策上，有效地将拨款的公平性与竞争性相结合是奥巴马政府教育拨款方式的主要特征，从而保证了改造薄弱学校的稳定性和有效性。
3.政策价值目标始终指向公平与效率。联邦政府在制定基础教育政策过程中始终将教育公平作为核心理念，这是由基础教育的本质属性所决定的。追求教育公平、促进基础教育均衡发展也是教育的永恒主题。而基础教育均衡发展的基础是学校的均衡发展，因此扶持薄弱学校，增加优质教育资源成为一种必然选择。联邦政府一方面为了缩小校际差距，扩大优质教育资源的总量，期望借助于教育政策和财政拨款来改善和加强薄弱学校的整改建设；另一方面，还将市场机制调节作为政府解决校际差距秉承的重要理念和借助的关键工具，通过市场手段、借助竞争机制来激励和推进薄弱学校进行有效整改。
注释：
①《初等与中等教育法》共有5条(Title)：第一条(Title I)主要规定为贫困家庭儿童提供补偿教育服务和为贫困学区补充经费。
②有资格申请是指该中学的贫困学生比例超过所在学区的平均贫困生比例或大于35％。州教育厅通常按照地方教育政府对贫困学校的排名来决定哪些中学有资格申请但未享受第一条拨款的学校。
③所谓高需求学校，是指30％以上的学生都来自于低收入家庭的学校，这些贫困学生可以享受免费或打折的午餐补助或其他贫困扶助措施。