城市贫困人口的现状和解困政策研究——以上海为例，本文主要内容关键词为：为例论文,上海论文,贫困人口论文,现状论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 城市贫困人口增加的宏观背景
1.1 经济体制改革中大量职工下岗失业
在计划经济年代，我国城市长期实行充分就业的政策，就业率很高，职工的工资水平普遍较低，但相互之间的差别很小，广泛的就业使得绝大部分家庭能获得经济收入，因而城市贫困问题并不突出。但是从1984年开始，随着城市经济体制改革的不断深入，企业的经营行为逐渐市场化，为了实现效益和利润的最大化，必然要精简机构，定编定岗，改变过去“一个人的活三个人干”的现象。特别是进入90年代以来，来自国内外的市场竞争日益剧烈，一些历史包袱沉重的国有或集体企业越来越不能适应市场竞争的要求，不得不转型、重组或者破产，这使大量的职工下岗失业。全国到1999年底仍待安排新工作的国有企业“下岗”职工人数是650万人，加上“失业”人数570万人，意味着中国城镇1999年底有1220万人没有找到工作。上海1999年底登记的城镇失业人数有17.47万，失业率3.1%。下岗、失业的直接后果是失去工资收入， 没有可靠的收入来源必然导致贫困。作为家庭主要经济收入来源的就业者的失业，带来的不仅是其自身的生活困难，而且其家庭成员也随之处于生活困难的境地。
1.2 收入分配不平等，贫富差距扩大
国际上通常以基尼系数来衡量居民收入差异情况。据世界银行测算，在改革开放以前的1978年，我国城镇居民个人收入的基尼系数是0.165，属于绝对的平均状态，这个指标在全世界几乎最低，80年代中期以后收入差异迅速拉大，1983年为0.146，1986年为0.19，1990年为0.23， 1994年为0.370。上海1990居民家庭中最低收入户年人均收入为1404 元，最高收入户3468元，最低户是最高户的40.48%，绝对差距为2064 元，但是到1999年的短短9年中， 最低户的人均收入与最高户的比已经降低到只有23.52%，绝对差距扩大到18477元，扩大了8.95倍。
这种收入差距的扩大一部分是合理的，但也存在一些不合理的因素。90年代以来，经济运行的双轨制、对经济资源的不合理占用、权钱交易等使一部分接近于权力圈子的人迅速地富裕起来；行业垄断使部分行业职工收入不合理地大幅上涨，城市的水、电、煤、电信等公用事业部门以及医院等特殊行业职工获得了过高的收入，与此同时一般企业职工相对于社会平均的收入水平却在下降，造就了大量贫民。
1.3 社会保障制度不健全
在养老保险方面，虽然从1993年开始的改革为广大退休职工提供了可靠的收入来源，但还存在一些缺陷。比如，那些在1993年改革以前参加过工作，但在改革时没有工作的人员，或者改革后没有工作到一定年限的人员却不能领取养老金，一些过去长期从事劳务工作的人员也不能享受养老金待遇，还有一些被赡养的退休人员家属也难以获得退休金，造成了生活困难。一些个体或私营企业人员、自由职业人员、部分三资企业人员和外来劳动者还没有纳入养老保障范围中，这些人年老时也不能领取养老金。并且在前几年，没有实行社会化发放时，有些困难企业拖欠退休职工养老金的现象很普遍。有些特困企业，只能按全市最低工资标准缴纳养老保险费，甚至延缓缴费，这些，也将影响职工退休后养老金的领取水平。退休较早的人员，当时工资水平低，虽然最近几年退休金进行过几次调整，但与新近退休的人员的差距很大，造成了部分早期退休人员的相对贫困。
在医疗保险方面，问题更为突出。迄今为止，在我国城市中尚没有建立全民医疗保健制度，并且已经开展的社会医疗保险项目也存在着很大的问题。目前按服务付费的医疗制度导致“以药养医”、“开大处方”的不合理现象，医疗资源浪费严重，病人特别是一些经常看病的退休职工普遍反映医疗费负担沉重。对于效益好的企业来说，问题还不很严重，而对于经营困难的企业职工来说，本来工资或退休金就比较低，企业又不能及时报销应该报销的医疗费，长期拖欠，有些企业已经拖欠到5 年以后，造成患者的生活困难，因病致贫现象很突出，虽然每年从财政、医保、社会救济以及其他一些资金来源渠道对部分特困患者进行医疗救济，但毕竟僧多粥少，救济金有限，解决不了多少困难。
在失业保险方面，覆盖面较窄，在上海，有1／5以上的社会劳动者不在失业保险制度的覆盖之内；把失业人员划分为“下岗”和“失业”两种，人为缩减了失业人数；有些企业效益差，任意削减职工的下岗工资；失业救济金标准偏低，只有最低工资标准的60—75%，如低于城镇居民最低生活保障线的，按最低生活保障线发给，1999城镇居民最低生活保障为每月人均280元，远远低于居民生活费平均支出水平， 如果仅靠失业救济金维持生活是非常困难的。
2 贫困人口的主要类型和数量估计
要估计贫困人口数量，首先要确定判断的标准。目前经常用到的判断贫困的方法主要有四种，即市场菜篮法、恩格尔系数法、生活形态法、国际贫困线标准等。上海在确认贫困人口时使用的是一种综合的方法，既看有无收入来源，又看市场物价情况，以及实际的生活状况，家庭内有无奢侈品等来判断是否属于贫困人口。上海的《领取城镇居民最低生活保障金承诺书》中就规定，养宠物的、有其他工作收入的不能领保障金，除了退休、长病假、在职职工和念书的学生外，身体健康不参加社区公益劳动的也不能领取保障金，并且根据领取保障金的额度大小规定了每月最低的公益劳动时间。
根据上海有关部门提供的资料，当前的上海贫困人口主要有以下几种类型：
（1）下岗失业人员。一部分下岗失业人员，文化水平低， 缺乏技能，或者有肢体或其他身体缺陷，自身就业能力较低，造成家庭经济困难，目前上海全市这类特困对象有6万人左右。
（2）因病致贫的职工或者退休人员。部分在职职工和退休职工， 身患重病，或者长期患病；有的职工已大部分丧失劳动能力，无法恢复工作，而按照现行政策又不符合提前退休条件；也有的是职工家属患重病。据不完全统计，上海全市这类对象有20万人。这种类型的贫困与医保制度的不健全有直接的关系。
（3）长期劳务人员。这些人员长期从事临时性的劳务工作， 历史上没有建立过稳定的劳动关系，工作时工资低，福利待遇差，没有建立养老和医疗等基本社会保险。当这些人年纪大了，或患有疾病时，生活缺乏保障。据估计，上海全市这类人员约10万人。
（4）历史遗留问题对象。 精简回乡的职工尽管生活费已基本落实，但医疗费仍要企业负担，企业效益不好时，往往难以落实。农婚知青中，大部分生活困难。据估计，上海全市目前有精简回乡人员约5.8 万人，农婚知青5千人，遗属1.6万人。
（5）没有养老金的老年人口。1999年底上海有238.5万60岁以上的老年人，享受养老金的退休职工有225.3万， 退休职工中有一些还是50—60岁之间的人员，甚至有些是45岁左右的早退人员，据抽样调查，这些人员占到退休职工的20—25%。如果扣除这些人员，那么全市老年人口中估计有50万左右没有基本养老金，这其中有一部分是农村老年人，有部分劳动收入和集体的补助，剩下的有些是从未从事正规就业，有的是在城市化过程中从农村转入城市，有的是因其他原因不能享受养老金待遇，这些人口中已经接受特困救助的人口有5000多人。
以上几种特困人群合计共有约50多万人左右，困难程度高，亟待社会的救助和帮困。另外，有一些学生因为父母离异或者家庭遭遇其他不幸而沦为贫困生。
3 减贫、帮困、救助的政策措施及成效
为了减少贫困人口的发生数量，缓解贫困问题，维持社会稳定，上海市通过各种途径，采取了多种方法解决贫困问题，取得了一定的效果。主要表现在社会救济、帮助就业和再就业、医疗救助、职工互助、完善与就业有关的社会保障制度等多个方面。
3.1 开展广泛的社会救助活动
（1）民政救助。这是救助面最广，得益人口最多的救助形式， 主要由政府民政部门负责实施，救助对象分为三种类型：一是城镇居民家庭人均月收入在社会保障线以下，领取粮油帮困卡的；二是无业残疾、全家无从业人员、孤老等特困人员的救助；三是烈属及无业伤残等军人的定额补贴或救助。（2）劳动部门的安民帮困。 主要由市经委和市劳动主管部门组织，由上海市安民帮困基金给企业无息贷款解决。（3 ）社会帮困。如通过区县、街道筹集各类帮困基金，用于社会帮困。 （4）学校帮困。主要由市教委主管，市财政拨款资助。1999年，全市为经济困难的学生提供了超过1.05亿元的经济补助（徐匡迪，2000）。 （5）慈善帮困。由上海注册从事社会公益性的慈善救助基金会组织，主要用于资助下岗待业人员、伤残孤老人员、特困家庭子女教育及再就业培训等。（6）助养特困老人。1995年初，由市老龄委等组织发起， 针对社会老人中存在无工作单位没有养老金、本人年迈多病没有劳动能力，靠政府补助和子女补贴仍难维持最低生活水平的对象，呼吁社会进行助养，每月给予50元的助养金，1999年的助养人数为4105 名（寿莉莉， 2000）。
3.2 帮助就业和再就业
对下岗失业人员来说，能够重新就业是脱离贫困的最为有效的途径。为此，上海劳动就业部门、各级工会组织、街道、居委会、工青妇等部门或团体群策群力，千方百计为他们提供就业的机会。（1 ）对下岗人员开展免费就业培训。针对某些下岗失业人员文化水平较低、劳动技能差、年龄又偏大的现状，市里专门设立了再就业基金，对这些人员进行劳动技能的培训，考核合格的，提供全部培训费用。（2 ）制定优惠政策，扶持发展非正规劳动组织就业。（3）鼓励发展公益性劳动组织。 （4）把增加就业岗位供给量列入政府实事目标。从2000年开始， 市政府提出要连续三年，每年确保新增10万个就业岗位。
3.3 提供医疗救助
为了解决因病致贫和无钱看病问题，上海市采取了几种办法：第一种是在年终或重要节日期间，给予一次性的医疗救助；第二种是在年底前对于困难企业拖欠医疗费严重，生活困难的几类人报销医疗费；第三种是由一些医院发放一些就医救济卡，凭借此卡可以在医院享受廉价甚至部分免费的医疗服务；第四种是开办具有救济性质的贫民医院或者门诊，为贫困人口提供低价的基本医疗服务。1999年，对1998年度中因患大病重病致贫的城镇无业市民给予了年终一次性医疗救助，“重中之重”特困对象获得医疗救助3200多人次，共支出经费700万元，其中， 市财政450万元，区县落实配套资金250万元（洪蕾，2000）。
3.4 提倡和实行职工互助
许多大的企业集团或单位内部都成立了救急救难的互助基金，一般是企业出一点，工会出一点，个人出一点来作为基金的来源，或者由单位或个人捐赠成立，为遭遇困难的人员及时提供帮助。在这方面影响最大的是由上海市总工会于1994 年创办的上海市职工保障互助会。 截至1999年底，有200万人次参加补充养老保障计划，累计保障金13亿元。 有46万会员参加特种重病互助医疗保障计划，筹集互助医疗基金2400万元（倪慧珠、周红燕，2000）。
3.5 不断完善与就业有关的社会保障制度
（1）在就业方面，对家庭生活困难、再就业条件差、 就业愿望迫切的再就业和失业特困人员，经认定，由地区安排进公益性劳动组织，给予收入补贴、医疗费补助、特困补助、社会保险缴费补贴等。（2 ）在医疗费报销方面，对于在职职工，因病、非因工负伤期间有一定的停工医疗期，单位发给病假工资或疾病救济费。经鉴定达到相当于工伤伤残1—4级的，可提前5—10年办理退休手续； 在工伤保险和生育保险尚未建立的情况下，职工因工负伤或女职工生育期间，享受国家规定的有关待遇由单位支付。（3）设立最低工资线， 职工在提供正常劳动的情况下，要求雇佣单位必须给予最低工资保障。（4 ）逐步解决历史遗留问题。对农婚知青、精简回乡的老职工都制定了相应的处理政策。
从总体上看，上海市的减贫、帮困和社会救助制度已经初步形成一个比较完整的体系，取得的成就有目共睹，它是上海社会经济能够快速稳定发展的一个重要因素。
4 城市扶贫政策的缺陷和问题
4.1 社会救助的观念有待更新，措施有待完善， 水平有待提高
在现代社会，社会救助已经成为维持社会稳定的一种重要机制，但我国许多人在认识上还存在误区。有些人把它看成是对被救助者的施舍和恩赐，救助对象的选择随意性很大，而被救助者也感到羞耻，不把它看作是应得的权利，不去主动申请，这使一些实际上非常困难的人群得不到救助。
虽然社会救助的主体是国家，但长期以来，对职工及其家属的救助工作是由企业承担实施的，这受到企业经营状况和企业领导人态度的直接影响，不确定因素很多，上海虽然从1999年开始，对职工及其家属的救助资金全部改由市、区两级政府承担，但企业仍然承担着许多项职工的社会福利责任。
由于各个区县的经济发展水平不同，救助的标准也不一样。比如说一些人员在静安区属于困难对象，而在普陀区可能就不属于困难对象。位于城乡结合部的某些政府部门，为了减少安置下岗、失业人员以及社会救济的负担，以种种理由拒绝为动迁来的居民办理户口登记手续。
最低生活保障线既考虑了贫困的绝对意义，又考虑了贫困的相对意义，这种复合式的社会救助模式过于复杂，既不便于具体操作者把握政策，也不便于贫困家庭对号入坐。
社会救助资金的来源众多，救助对象互相交叉和重叠，缺乏统一管理，运作很不规范。帮困救助专职管理机构和管理力量，与帮困救助格局的变化及业务量迅速递增的情况不相适应。管理员队伍的培训，管理制度的建设，管理标准的规范化等方面还存在薄弱环节。
4.2 职工的社会保障和福利制度还存在政策的空白和缺陷
现行职工保障和福利政策中，有很多是1953年原政务院《劳动保险条例》规定的，这种保障政策的落实基本上是以企业，特别是国有企业为依托的，是计划经济的产物，在向市场经济体制过渡中越来越不适应。如近年来兴起的非正规劳动组织，企业内各项制度也是“非正规”的，有不少企业严重侵害职工的社会保障权利和福利。由于各种保障政策是以企业为载体的，职工一旦离开企业进入失业、无业状况，在职时保障待遇随之消失。
值得注意的是，一些近年来出台的保障政策也在延续过去的错误，如到达国家法定退休年龄前失业的，退休以前即使交了医疗保险费，也不能享受。企业现行的职工保险待遇，很多应当是社会承担的职能。比如离退休人员医疗费；供养直系亲属医疗费、抚恤金、生活补助费；农婚知青、回乡老职工的生活补助和医疗费等。这些社会职能由企业承担一方面不利于企业的公平竞争，另一方面很容易造成部分困难企业的职工或离退休人员的贫困。
工伤保险、生育保险、护理保险等还没有建立起来，这些政策空白造成了部分城市人口生活困难。有些职工在工作中造成了伤害，损失了一部分或者全部工作能力，但不能得到足够的补偿；一些女性职工在生育孩子之后享受不到应有的哺乳假期和工资待遇，还可能被排挤出原来的就业岗位；有些老年人或者长期患重病的职工需要医疗护理或者生活护理，但目前还没有护理保险制度，只有少数人能在护理院享受部分医保待遇，而大部分人只能在家中进行护理，给家人的精神上和经济上都带来了很大的负担。另外，企业内部的一些福利制度也不健全，按照国家政策，职工在生病期间根据生病期的长短应该享受全部工资或部分病假工资，但有些企业在执行中随意性很大，有些私营企业甚至借故辞退员工，在劳动力供大于求的情况下，有些职工敢怒不敢言。
4.3 政府财政投入的不足不利于贫困问题的解决
要解决贫困问题，除了完善社会保障制度，发动全社会力量进行帮困救助外，政府也应承担相应的责任，更何况，现在的许多贫困问题，是政府的历史欠债造成的，如城市退休人员养老金以及医疗费用等，应该由财政来解决。
5 城市扶贫帮困政策改进建议
5.1 继续推行和改进鼓励就业的劳动政策
稳定的就业岗位和收入来源是一些下岗、失业人员摆脱贫困的根本途径，上海在这方面已经进行了成效显著的探索，但是，某些政策之间还缺乏配套和协调，比如，上海的最低生活保障水平提高以后，与最低工资的差距已经很小，不利于下岗人员再就业。并且即使不是拿最低工资有些人也不愿就业，假如一个三口之家有一个人就业，每月有800 元工资收入，除了要缴纳100元左右的社会保障费以后，剩下的700元三个人平均每人只有233元， 辛辛苦苦上班的结果是人均收入还低于不参加工作的每人最低生活保障费280元的水平。因此， 在制订就业政策和保障政策时必须注意政策的综合效应，既保障最低生活水平又能鼓励就业。
5.2 填补社会保障制度的空白和缺陷
完善用工制度，避免造成新的社保盲区，确保就业人员及其单位能够按时缴纳养老、医疗、失业基金和住房公积金。劳动部门要加强执法检查，建立综合配套的管理制度。要逐步解决历史遗留问题。在现阶段，对精简回乡职工的医疗补助费纳入医疗保险。对农婚知青的补助费仍可按原渠道支付，但对单位支付有困难的，可由财政补助或通过退税解决资金来源，以后逐步过渡到从单位中剥离出来。劳动部门要制订病假工资和疾病救济费的计发比例和条件，使其适应新的社会经济发展形势需要。完善医疗保障制度。上海市新的医疗制度改革方案于2000年底开始实施，新的医保制度的特点是“个人帐户与社会统筹”相结合，每个人的个人帐户中每年有300—600元左右的可供使用于门诊医疗，并且在住院费支付方面有起伏线和封顶线，这项制度推出后因病致贫的人口还将增加。医疗体制应该进行重大改革，形成高效节约的机制，保障人民的基本医疗需求。
5.3 改进社会救助制度。
加强社会救助的综合管理和网络建设，真正形成“一口上下”的救助格局，各个救助部门之间要资源共享，使真正困难的人群及时得到有效的救助。在救助面不断扩大的同时，要加大救助的深度，使一些特困对象也能获得基本的生活和医疗条件。救助对象认定要标准化，根据社会经济发展的水平制订和调整贫困认定标准，防止人为的忽松忽紧现象，把那些虽然表面收入较少但有隐性收入而不需要救助的人和真正需要救助的人区分开来。要多渠道筹集救助资金。在财政收入逐年增加的条件下，应该拿出部分资金，逐步解决部分特困人群的问题，使企业能够真正从社会救助的职能中解脱出来，实现社会救助社会化。医疗救助要逐步建立大病重病的长效管理机制。民政医疗救济的对象范围要扩大到全体人群，要提高医疗救助的及时性和准确性。房改办和廉租办要做好城镇最低收入户享受公有住房租房减免和落实廉租政策的资格认定工作。在教育救助方面，要做好困难家庭中小学生学杂费减免和申领助学金的资格认定工作。要加强社区社会求助管理所的标准化建设，加强社区工作人员的培训，为保障服务由单位转向社会创造必要的条件。要加快社会保障查询系统的建设，使每一个市民都能便捷地、从社区查询到与自己相关的保障政策和个人帐户的社会保障金情况，提高自我保护和困难防御的能力。建立法律援助渠道，给予保障对象政策咨询服务，通过法律手段对保障对象予以切实有效的帮助。
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