我国高新区的政策环境研究，本文主要内容关键词为：高新区论文,我国论文,环境论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 F204 文献标识码 A 文章编号 1001-7348(2002)01-017-03
1 我国高新区政策环境的内容
我国高新区的政策环境伴随着高新区的兴起、发展而逐步演变。从1985年3月《中共中央关于科技体制改革的决定》出台，到1988年5月北京市政府发布全国第一个高新技术开发区建立的法律根据——《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》，到1993年10月1日起开始实施《科学技术进步法》，以科技基本法的形式确定了“经国务院批准，选择具备条件的地区建立高新技术产业开发区”。1996年国家科委又颁布了《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》等等。经过十多年的不断探索和总结，我国形成了以《科学技术进步法》为基础，以《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》为核心，相关政策法规为辅助的政策环境，有力地促进了高新区的健康发展。从具体内容来看，我国高新区的政策环境大体包括以下几个方面：
1.1 高新区管理体制
1996年国家科委发布的《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第二章专章就国家高新区的管理问题作了规定，明确了国家科委、省市科委及国家高新区管委会的管理职责和权限。在各地制定的相关政策法规中，高新区管委会都被确定为高新区的直接管理机构。例如《沈阳高新技术开发区管理条例》第8条“沈阳市人民政府设立沈阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称管委会）。管委会享有市级经济管理权限，代表市政府对开发区实行统一领导和管理。”
1.2 高新技术企业
高新技术企业是高新区的主体，也是高新技术的载体，对它的规范尤为重要。我国现有的这方面法律规定主要集中在：一是对高新技术企业的认定，二是高新技术企业的管理，三是高新技术企业的劳动人事等内部关系。在高新技术企业的认定方面，主要有国家科委颁布的《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》、《科技部关于国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》和《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》以及各省市据此出台的实施办法和细则。在对高新技术企业的管理方面，除了《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》的5条原则性规定外，各地制定的政策法规普遍集中在企业的所有制形式、经营范围、审批设立程序、产业方向、财务管理、技术入股和企业环保等问题上。值得一提的是，《中关村条例》在高新技术企业的管理上大胆突破。其第9条第3款规定，“在中关村科技园区设立企业，办理工商登记时，除法律、法规规定限制经营的项目外，工商行政管理机关对经营范围不作具体核定。”这是在企业登记注册方面的一项重要改革，是向着市场化目标和国际惯例迈出的一大步。同时，它也首次从市场主体的角色定位高新技术企业，从竞争秩序的角度规范高新技术企业的运作。至于高新技术企业的劳动人事等内部关系，《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第14条规定“高新技术企业必须严格遵守国家的法律法规，保护投资者权益；建立社会保险制度，改善职工劳动条件，保障职工健康和安全，逐步提高职工的福利待遇”。各地政策法规一般也有较为详细的规定，虽然侧重点各不相同，但都是从人才角度出发，本着尊重知识、尊重人才的宗旨，努力营造有利于引进人才、鼓励创新、保障合法权益的外部氛围。
1.3 优惠待遇
这方面的规定是高新区政策环境的重要内容，也是扶持高新区发展的最主要手段。对此，国家科委（科技部）制定了《国家高新技术产业开发区若干政策的暂行规定》、《关于在国家高新技术产业开发区创办高新技术股份有限公司若干问题的暂行规定》和《关于加速国家高新技术产业开发区发展的若干意见》，国家税务总局制定了《国家高新技术产业开发区税收政策的规定》等政策。各地的政策法规除了在“条例”中专章列明外，还有以各种“规定”和“办法”的形式表明的。前者如《无锡国家高新技术产业开发区条例》，后者如《广东省国家高新技术产业开发区若干政策的实施办法》等。此外，还有一些地方采取单独出台相关配套优惠政策的做法，加大调控力度。例如《吉林市人民政府关于吉林高新技术开发区税收优惠政策的暂行规定》等，或是将有关高新区的优惠政策分散于相关规定中，例如《福建省人民政府批转省财政厅地税局关于支持新一轮创业的若干财政税收政策措施的通知》等。所有这些优惠待遇主要体现在财税、信贷、人才、土地、进出口、产品定价、风险投资等方面，实质上是对资本、人才、技术的优惠。
1.4 园区建设
这方面的规定集中在园区建设用地、企业厂房用地、房屋租赁、园区建设规划、园区建设资金等内容上。建设部于1995年颁发的《开发区规划管理办法》，对园区的建设作了较为全面的规定。在此之前的《苏州国家高新技术产业开发区条例》和《无锡国家高新技术产业开发区条例》着重从园区的建设资金上作规定。《福建省推进高新技术产业发展的若干政策规定》则对高新区内建设用地、厂房用地作了具体规定。而1996年的《石家庄高新技术产业开发区管理条例》第四章专门就园区规划、土地与基本建设管理作了规定。总的来看，国家和地方普遍对高新区的园区建设给予倾斜支持，并对园区建设高标准、严要求。例如《长春高新技术产业开发区管理条例》把长春高新区划分为政策区和集中新建区，对集中新建区要求“开发区管委会要依据城市总体规划编制集中新建区的建设规划和年度计划，经市人民政府批准后组织实施”。
2 对我国高新区政策环境的评价
高新区发展到今天，取得举世瞩目的成就，乃是多种有利因素共同作用的结果，而在这一合力中，高新区的政策环境因素起着重要的作用。
2.1 我国高新区政策环境的作用
不言而喻，我国的高新区能够有今天的成就，很大程度上有赖于高新区的良好政策环境，主要表现在：①良好的政策环境给予高新区种种优惠政策，有力地保障了高新区长期保持增长势头；②良好的法律环境对各类人才产生了巨大的吸引力，并为各方人才流入高新区创造了条件，使得高新区拥有充足的人才资源；③良好的政策环境使高新区能够不断进行各种超前的改革试验，极大地调动了社会各方面的积极性，促进科技、经济、社会的全面发展。
我们还可以中关村园区为例，以个案分析来透视良好的政策环境所起的作用。2000年是中关村科技园区落实国务院《关于建设中关村科技园区有关问题的批复》精神的第1年，也是中关村科技园区发生巨大变化的一年：首先，园区整体经济继续以两位数的速度增长。全年完成高新技术产业增加值326亿元，增长44.2%；实现技工贸总收入1540.3亿元，增长46.8%；实现利润87.7亿元，增长30.1%；上缴税收61.7亿元，增长51.2%。其次，新的创业浪潮在园区内蓬勃兴起，知名企业纷纷进“村”落户。据统计，园区新认定新技术企业2461家，比1999年增长了1倍。自6月22日公布了“吸引留学人员归国创业的全套服务方案”后，出现了海外留学人员回国热潮，到2000年底，已有1030人表示了创办企业的意向，520个团队开始着手创办企业，149个团队已经领取营业执照。一批著名知名企业如“中国电子信息产业集团”、“诺基亚”也纷纷入园创业。第三，社会各界积极投入园区建设。2000年共收到人大建议和政协提案400人次，是前年的10倍。各商业银行进一步加大了对园区的资金支持力度，截止2000年11月底，全市银行对高新技术企业贷款余额达183.65亿元，增加了77.87亿元。
2000年中关村科技园区建设之所以能够发生较大变化，一个重要原因就是落实《中共中央国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》和国务院《关于建设中关村科技园区有关问题的批复》等重大方针政策后，出现了一个有利于高新区迅速发展的政策大环境。特别是2001年1月1日起实施的《中关村科技园区条例》，将这些政策上升到法律的层面加以肯定和规定，更确保了良好政策环境的长期稳定。
2.2 我国高新区政策环境的缺陷
虽然从国家到地方所出台的政策法规，对规范高新区的运作、促进高新区及高新技术产业的发展壮大起到了极大的作用。但是，与我国高新区发展的现实要求和国外的发展经验相比，我国目前高新区的政策环境还不健全、不完备。从总体来看，主要表现在：
(1)立法层次较低，并且缺乏统一性。国外一些国家对高新区的建设和发展制定了专门法，如新加坡有《新兴工业法令》、日本有《高技术密集区促进法》等。而从我国目前真正属于法律层面的只有《中华人民共和国科学技术进步法》，但它也未对高新区做出实体规范。可以认为，我国高新区的专门立法还是一个空白，不适应高新区蓬勃发展的现实，不能满足对高新区加强宏观控制的需要。另一方面，虽然部门规章、地方法规和各类政策为数不少，但其中不乏相互矛盾的条款和不平等的条款等。各个高新区之间缺乏必要的联系与协调，国家也没有从宏观上制定高新区的总体规划和纲要，以至出现高新区之间重复建设和高新区内管理秩序混乱。
(2)立法内容不完备，缺乏科学性。这一点突出表现在地方性政策法规上。各地往往是根据当地的实际需要和自身利益确定政策内容，难免挂一漏万，而且会在国家没有明文规定的情况下自主出台不科学的、甚至有损整体利益的法规和政策。例如对不符合高新技术条件而进入高新区的企业，仅规定了不得享受国家高新区的各项政策，但没有限期迁出高新区的规定。另外，在高新区的项目审批上，项目投资规模，轻项目技术含量，导致各地区高新区类型趋同、产业同构现象普遍存在，严重影响了高新区应有功能的发挥。
(3)优惠政策缺乏特殊性和针对性，削弱了政策功能。目前我国高新区的优惠政策主要是税收优惠、进出口优惠、信贷信惠等。但许多地方的优惠政策未能针对高新区的特征，相当部分内容与外商投资政策相类似，如在产品出口权限、企业经营销售人员出国简化手续等方面的规定几乎相同，这种做法不能体现对高风险、高投入、高收益的具体优惠，无法充分发挥政策的应有作用。
(4)政策执行不力，影响了政策法规的实效。高新区政策法规执行的好坏直接关系到各项政策能否落实到位，取得实效。目前，绝大多数政策和法律、法规对高新区内的各种违法行为，尤其是国家工作人员的渎职行为如何处罚，尚无较为科学全面的规定，例如高新区管委会未能按规定如期批复有关申请，导致企业的重大损失，有关行政人员是否应受处罚，如何处罚等。这无形中给高新区政策法规的实施过程埋下了隐患，而且会导致政策在事实上扭曲或流于形式。
3 完善我国高新区的政策环境
完善高新区的政策环境是一项系统工程。建设这项工程，应全面规划、分步到位，同时还应坚持以下几项原则：①可持续发展原则。在制定政策法规时，必须充分考虑高新区高新技术以及高新技术企业的可持续发展。尤其是在高新区的用地、环境保护、人口规划等政策法规中坚定不移地推行可持续发展原则，实现高新区的全面发展。②创新原则。不仅要制定和完善有关创新的政策、法律和法规，使创新体系牢固地建立在法律的基础之上，而且在政策内容上大胆创新，以政策法规的创新带动技术创新、知识创新，促进高新区的飞跃发展。③适应知识经济原则。我国现行的高新区政策和法律法规大多是与工业经济相适应的，这就使高新区中的知识经济萌芽在不适宜的政策环境里，延缓其生长甚至导致其夭折。因此，制定高新区的政策法规时必须考虑知识经济的内在要求。④适应加入WTO原则。加入WTO后，我国相关的法律法规和政策必须遵循WTO的有关协议，我们必须积极应对和营造适应WTO的高新区政策环境。
从具体对策来看，主要有：
3.1 完善高新区的政策体系，进一步健全高新区的政策环境
(1)高新区的政策要体现高新区的特殊性。高新区是我国高新技术成果商品化、产业化、国际化的基地，是对外开放的窗口和深化改革的试验区，其特殊性应在相关政策中得到充分体现。要结合高新区的产业特点，在深入考察高新区企业实际生产、流通等环节的基础上，制定针对高新区企业高效益、高投入、高风险特点的政策规定。
(2)高新区政策要加强整体性和协调性。影响高新区发展的政策内容很广泛，有经济政策、文教政策、科技政策等。因而，高新区的政策应是各类政策的集合体，应是一个明确、具体、配套的政策体系。在制订政策时应通盘考虑，注意政策的纵横向协调，避免政出多门、“扯皮打架”，要通过政策的综合效益来营造良好的政策环境。
(3)高新区政策应有助于高新区整体功能的发挥。在高新区的形成和发展过程中，通过资源配置的有机结合，产生时空、孵化、聚集、辐射等功能效应。对高新区的时空效应，应当注意优惠政策的制定上侧重在产业初创阶段，向技术开发的创新源倾斜。孵化上，要从政策上积极鼓励高新技术企业增加技术开发经费，鼓励高新区增加对高新技术产业发展的投入。在聚集效应上，要进一步制定吸引、培养和开发人力资源的政策，吸引外国专家、留学人员、高精尖人才到高新区创业；吸引高等院校、科研机构到高新区落户。辐射中，要采取更加灵活有效的政策措施，不断提高科技人才的地位，鼓励产学研的结合，发挥高新区的区域整体功能。
(4)高新区政策优惠要适度。高新区的优惠政策是其发展的必要条件，而非充分条件，更不是充要条件。如果区内政策环境太过优越，会削弱高新技术企业的压力机制，不利于营造公平竞争的市场环境，还有可能使高新区产生超经济的吸引力，不利于高新技术辐射和转移。在保持高新区政策连续性、稳定性的前提下，应停、改、废一些越权的、不合理的、过时的、高新区政策。
(5)高新区的政策应采取产业倾斜与区域倾斜结合。目前我国多数的高新区是按照国家科委划定的高新技术范围，根据自身的资源、人文、地理等实际条件突出本区发展的重点领域。这就要求在高新区的优惠政策上，应充分体现产业政策和区域政策的有机结合，实现产业政策区域化和区域政策产业化；在优先发展主导产业的同时兼顾其他产业的发展，引导高新区的产业布局向合理、协调、互补的方向发展。
3.2 制定和颁布规范高新区的法律，巩固和提升高新区的政策环境
在一定条件下政策应转化为法律，以促进政策的完善和执行。高新区的政策转变成法律将是客观现实的必然要求，一旦时机成熟，再将具有长期稳定性的、对全局有重大影响的、成功的高新区相关政策立为法律，例如由全国人大颁布《中华人民共和国高新技术产业开发区法》等。当前，从我国高新区发展的现实情况出发，结合我国以往的立法经验及国外的做法，应力求将以下政策内容提升到法律层面：①高新区的发展目标和方向。要明确表明设立高新区应以引进高新技术、高层次人才，促进高新技术企业的发展，实现高新技术商品化、产业化、国际化为目标。②高新技术的标准、高新技术企业的范围和进入条件。要按照控制数量、保证质量、优化结构的方针，对高新区的数量、产业结构、发展重点、发展规模等予以规范。③高新区发展的扶持措施。要把税收、信贷、进出口以及分配制度、人才制度等有关政策用立法形式确定下来，以保证高新区有一个长期稳定的良好环境。④高新区的管理体制。要通过立法创造条件，使高新区真正成为权责利相一致的行政实体，使高新技术企业真正成为自主经营、自主决策的经营实体。