养老保障体系“并轨”改革：美国经验及其启发，本文主要内容关键词为：美国论文,保障体系论文,启发论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 世界上大多数国家都曾经历过或正在面临着养老保障体系的“双轨制”问题，即在同一国家的公共部门和私人部门分别适用不同的养老保障制度和保障水平，中国也不例外。我国城镇养老体系的“双轨制”主要体现在：机关事业单位工作人员社会养老保险制度和城镇企业职工社会养老保险制度在保障水平和管理方式上存在显著差异。养老保障体系“双轨制”格局的形成有着深厚的历史渊源，在大多数国家，公共部门的军人、公务员通常先于其他群体享有养老保障福利，因而当建立覆盖全民的养老保障体系时，需通过特定的“并轨”制度设计将已有的公共部门养老制度纳入全民养老体系。 我国养老保障体系“双轨制”的形成和发展既有与国际普遍规律相一致的部分，也与建设社会主义市场经济国家这一独特的历史背景密切相关。换言之，新中国成立以来，公有部门和私有部门两者关系和比例的调整一直是经济体制改革、经济转轨的重要组成部分，而历次养老保障体系的改革无不建立在经济制度变迁的大背景下。抛开公有制经济在不同历史阶段的地位和作用，忽视公、私两部门雇员的薪酬决定机制来讨论养老保障体系的“双轨制”问题，既无法理解中国当前“并轨”改革的难点，也难以得到切实可行的“并轨”方案。追溯“双轨制”变迁史，本文发现，当前我国养老保障“并轨”改革之所以迫在眉睫又阻力重重，很大原因在于：一是过去在特定历史环境下形成的制度高度碎片化，造成代与代之间、地区之间、部门之间待遇水平和管理方式悬殊，历史包袱沉重，来自既得利益集团的改革阻力较大，制度整合艰难；二是养老金负担在政府、企业、个人三者之间的分担机制不明，财政支持多为“打补丁”式的专项拨款，财政负担重且财政支出的不确定性较大。 国际经验表明，一个好的“并轨”方案应具备两个基本条件：一是建立起清晰完整的制度框架，对原有的碎片化养老制度予以整合，以便增加制度透明度，降低管理成本，促进劳动要素在不同部门之间自由流动；二是“并轨”后的制度应在一定时期内缓解政府财政负担，确保养老资金来源多样化，分散养老基金风险，同时又要尽可能降低由社会福利的重新分配而造成的改革阻力。在众多已经付诸实践的“并轨”方案中，美国联邦雇员养老制度的“并轨”改革因其改革的系统性和制度的可持续性广受赞誉。通过建立“三支柱”的联邦雇员退休管理体系，美国实现了联邦雇员和企业雇员养老制度的完全统一，提高了制度的透明度，减轻了政府财政负担，是渐进式系统改革的典范。借鉴其“并轨”改革经验，对我国推进机关事业单位养老保险制度改革，建立更加公平可持续的社会保障制度，有充分的现实意义。 二、“并轨”改革的一般经验 现有文献表明，养老保障体系“双轨制”运行存在明显的弊端。首先，多重体系管理导致管理成本的上升，在养老金的登记、管理和支付等方面是存在规模效益的，“并轨”能够降低管理成本(Palacios & Whitehouse，2006)。第二，“双轨制”阻碍劳动力在不同部门之间的流动，加剧公共部门和私人部门之间的报酬不平等(Pallares-Miralles et al.，2012)。第三，在“双轨制”国家，公共部门养老金通常完全由财政负担，很多国家实行“并轨”改革是出于减轻财政压力的考虑(Ponds et al.，2011)。 事实上，上述三者中，直接促使大多数国家下定决心实施“并轨”改革的通常是最后一个原因：即出于减轻财政压力的考虑。相较于私人部门，公共部门职工的养老保障更多地由国家财政负担；并且，多数国家最初建立公务员养老制度时一般采用现收现付制(Pay-as-you-go)，随着时间的推移，公共部门退休人员与在职人员的人数之比逐步上升，养老金支出会不断增加，由此造成的财政压力持续上升是多数国家“并轨”改革发生的动因。据世界银行调查，发展中国家往往比发达国家面临更为紧迫的“并轨”任务。首先，发展中国家的公共部门在经济总体中往往占比更高，在高收入国家或OECD国家，公务人员养老支出占全社会养老支出的四分之一，而这一比例在欠发达国家更高一些；并且，和发达国家相比，发展中国家缺乏充足的税收来源，因而其公共部门养老金支出对政府而言是更加沉重的财政负担(Palacios & Whitehouse，2006)。 然而，怎样的“并轨”改革能够取得理想的政策效果，特别是什么样的“并轨”改革能够实现缓解财政压力的目的，仍是值得详加探讨的问题。这一问题的复杂之处在于：对于私人雇员，政府只需承担其作为政府的责任；而对于公务人员，政府还同时扮演雇主的角色，是政府、雇主、雇员三方责任的最终承担者。这意味着简单地在制度安排上与私人部门“并轨”并不一定能真正降低政府财政负担。例如，无论基于“美国模式”还是“智利模式”(详见表1)，多数国家“并轨”改革的一个重要目标是将公务人员养老基金从现收现付制转变为完全积累制，以提高养老金支付的可持续性，但完全积累制并不能直接导致政府养老支出的下降，所谓的“积累”实质上是对未来养老金支出的提前储蓄，而所有的当期积累(政府、雇主和雇员的全部积累)本质上仍然来自于政府财政，在长期内不会对政府财政支出产生影响。再比如，提高雇主或雇员缴纳比例、推迟雇员退休年龄等适用于私人部门的制度调整对于改善公务人员养老金的收支状况无济于事，因为雇主和雇员所缴纳的养老金以及因推迟退休年龄造成的薪酬支付增加，最终都由政府财政负担。 鉴于上述原因和问题，近30年来，世界各国对公务员养老制度的改革呈现两个基本特点：一是“并轨”成为各国普遍认同的养老制度改革方向，越来越多的国家开始尝试设计不同的方案进行“双轨制”改革。2014年，在世界银行统计的151个国家中，有71个国家和地区实行了一体化的养老保障制度，这些国家主要来自于拉美和加勒比地区、东欧和中亚地区以及部分OECD国家(Whitehouse，2014)。二是就具体的改革速度和改革路径而言，世界银行鼓励各国根据各自的实际国情进行调整，选择与本国历史和现实相匹配的改革方式(Palacios & Whitehouse，2006)。 总体而言，多数国家的“并轨”改革可归结为两种模式：一是以渐进式系统改革为特征的“美国模式”；二是以激进式市场化改革为特征的“智利模式”。据不完全统计(详见表1)：从“并轨”的进度来看，实行了制度和待遇完全“并轨”的国家多为以“智利模式”为蓝本的拉美国家和原本就具有社会主义制度传统的东欧国家；制度完全并轨，但保留对公务员群体特殊待遇的国家以OECD发达经济体为主；未进行制度“并轨”的国家分布特征较为复杂，未实施“并轨”的原因也各不相同，一般与各国特定的历史背景和现实环境有关。 鉴于“美国模式”和“智利模式”为多数国家所采用，有较为丰富的理论基础和实践经验，对其“并轨”改革的实施背景、制度设计及政策效果详加考察，能够对我国养老体系“双轨制”改革提供有益的借鉴。本文选取美国而非智利作为研究对象，主要基于两方面的考虑。首先，从改革的历史环境来看，中国目前的制度准备和现实环境，与美国开始“并轨”改革时的情况更接近，都是在私人部门“三支柱”社会保障体系已初具雏形的环境下，改革的重点都在于思考如何将公务人员纳入全民养老体系；而智利的改革并非严格意义上的“并轨”，是同时对公务员和全体国民建立“个人资本化账户”，同时推进公、私部门养老制度的市场化改革。简言之，美国改革的重点在于如何“并”，而智利改革的重点在于如何“建”。其次，智利改革时面临严重的养老金支付压力，1980年智利退休金当年收支出现了28％的赤字率，因而其改革方式较为激进，短期内实现了全面的市场化改革，这是在智利军政府的强势推动下才得以完成的。而中国当下的养老金支付尚存在当期结余，根据相关测算，我国城镇职工养老金在2010—2022年期间的当年收支均有盈余(李扬等，2010)，这使我们有机会、有能力选择较为缓和的美国式“并轨”，从而减少社会动荡和改革阻力。当然，智利改革也有诸多值得借鉴的经验，例如对养老基金的市场化运作、有效率的基金管理方式等，但这些不是本文讨论的重点。
三、美国联邦雇员养老制度“并轨”改革经验 (一)“并轨”的原因和背景 美国养老保障体系“双轨制”的形成和演进基本符合上文所述之一般规律。1920年，为解决联邦政府冗员问题，美国联邦政府为联邦雇员建立了公务员退休体系(Civil Service Retirement System，以下简称CSRS)，此时，私人部门被排除在社会保障之外。到1935年，在大萧条的背景下，联邦政府出台了第一个综合性的《社会保障法》，标志着较为完整的社会保障制度(Social Security System)在美国建立，但这一制度仅针对私人企业部门，并不包括联邦雇员。1983年，美国联邦修订了社保规定，将1984年1月1日之后入职的联邦雇员纳入联邦社会保障体系，从而改变了联邦雇员以单一职业年金做保障的养老模式，这一调整可视作1987年开始正式“并轨”的前奏。 CSRS在建立之初采用了现收现付制，随着时间的推移，联邦退休雇员数量越来越多，造成越来越重的财政负担；同时，联邦雇员享有远高于企业雇员的养老待遇，引发了社会对于养老保障公平性的呼唤(Leonard，1985)。为此，联邦政府决定实施公共部门和私人部门社会保障制度“并轨”改革，以减轻财政负担，提高制度透明度，降低管理成本。1987年，新的联邦雇员退休保障制度——联邦雇员退休体系(Federal Employees' Retirement System，以下简称FERS)得以建立。联邦政府规定，1984年1月1日后新入职的联邦雇员都要加入FERS，原来的CSRS体系暂停向新雇员开放，老雇员可以自愿选择加入FERS系统或继续留在CSRS系统。 总之，美国公务员养老制度改革在实施之初就明确了“新人新办法、老人老办法”的改革路径，这是一种较为缓和的改革方式，改革效果在短期内并不明显，并轨速度较慢，对财政负担和劳动力市场的影响需要经过长期的老年人逐步退出旧制度和年轻人逐步进入新制度才能实现，到2025年才能实现完全“并轨”。但其优点在于改革阻力相对较小、容易推行实施。由于制度设计完善、执行有力，从1986年到现在，改革始终朝着既定目标推进，近年来，改革成效逐渐显现，有效缓解了人口老龄化所带来的支付压力，增强了养老保障计划的可持续性。 (二)制度“并轨”：“三支柱”体系的建立 美国联邦雇员养老体系在制度层面的改革是从“单一支柱”的CSRS计划转向“三支柱”的FERS计划，从而与私人部门的“三支柱”养老体系完成并轨。“三支柱”养老体系是世界银行于1994年明确提出并积极倡导的养老模式，相较于“单一支柱”，“三支柱”的养老制度能实现多重政策目标，从不同的层次提供保障，因而成为中高收入国家普遍认可的改革方向。按照世界银行的标准，“三支柱”的养老体系包括：(1)一个覆盖全民的养老制度，提供最基本的保障，目的在于减少贫困；(2)由雇主和雇员提供缴费的职业年金制度，建立预先积累的养老基金和缴费确定型(Defined Contribution)的个人账户，目的是对雇员一生收入进行平滑；(3)自愿的补充养老保险，是包括个人储蓄计划、保险计划等在内的私人基金账户，以满足对养老保障水平要求更高的群体的需要。与世界银行的标准相对应，美国早在20世纪80年代初就建立了覆盖全体私人部门的“三支柱”养老体系，“并轨”改革之后，联邦雇员养老也完成了“三支柱”体系的建立。 FERS体系的第一支柱是覆盖全社会的基本养老保险制度，执行美国老年、残疾与遗属保险制度(Old—Age and Survivors and Disability Insurance)的相关规定，执行标准与私人部门统一，由联邦社保基金(Federal Old—Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds，以下简称OASDI)管理，但CSRS体系中的联邦雇员并未加入其中。第二支柱是职业年金性质的联邦雇员基本退休年金制度(The FERS Basic Retirement Annuity and the FERS Supplement)，由公务员退休和残障基金(Civil Service Retirement and Disability Fund，以下简称CSRDF)管理。这一基金自 CSRS计划承接而来，不同之处在于，CSRS制度下，联邦政府需向CSRS雇员提供财政兜底，因为雇员缴纳的养老金和国债投资收入不能满足CSRS雇员的养老金需求；而“并轨”之后，FERS体系的全部养老金由雇主和雇员缴纳的资金及其国债投资收益提供。第三支柱是相当于自愿养老保险的联邦节俭储蓄计划(The Thrift Savings Plan，以下简称TSP)，该计划与私人企业的401K制度相似，采用完全积累制，由联邦政府雇员与雇主共同对个人账户缴费积累，FERS和CSRS雇员均可加入这一计划，但FERS雇员享受更多的由政府提供的额外缴费和税收优惠(详见表2)。 “三支柱”养老保障体系的建立在制度上完成了联邦雇员和企业雇员养老计划的完全并轨，有助于劳动力在公共部门和私人部门之间的自由流动。同时FERS将CSRDF职业年金从现收现付制改为预先积累制，使得养老金管理的透明度提高，减少了潜在的养老基金流失。在新的制度框架下，联邦政府可以对未来的养老金收支状况有一个清晰的预判，以便于提前对即将发生的外部冲击——如人口结构变化、失业率变化、预期寿命延长、经济危机等——做出反应，例如，为应对养老金支付压力，联邦政府在2013年初和2014年初两次提高新加入雇员的 CSRDF基金缴费率(见表2)。
(三)待遇“并轨”和社会福利分配 “三支柱”的FERS体系与私人部门养老体系在制度上高度统一，实现了制度构架的完全“并轨”，但不同部门养老保障待遇水平是否真正实现了“并轨”并非一目了然。这是因为养老金缴纳和领取的计算方法较为复杂，不仅与雇员工作时间、退休年龄、收入水平、积累率、雇主和雇员自愿缴纳比例有关，还与TSP基金投资收益等市场因素相关，这为比较不同部门、行业、个人的养老待遇差异制造了困难。例如，比较正常退休的CSRS雇员和FERS雇员，仅从职业年金替代率来看，CSRS雇员替代率为56.25％，而同样条件的FERS雇员替代率只有33％(Isaacs，2014)。但如果加上社会基本养老保险和自愿养老保险，FERS雇员的养老金替代率将高于CSRS雇员替代率(Martin，2003)。以投资 TSP的FERS雇员为例，假定年投资收益率为6％，雇员投入年收入为10％，持续30年后，TSP养老金替代率为33％(Isaacs，2014)。尽管不同研究测算结果不完全一致，但基本达成的共识是：美国的“并轨”改革并没有导致联邦雇员养老保障水平绝对下降。 复杂的养老金计算方法成功地淡化了公众对于养老保障是否公平这一问题的关注，但深入分析统计数据会发现，美国的“并轨”改革对养老福利的再分配效应依旧存在诸多值得商榷之处。首先，“并轨”后的FERS计划比CSRS计划更多地强调了个人责任，而私人部门计划又比FERS计划更多地强调了个人责任，这是由待遇确定型(Defined Benefit)制度向缴费确定型制度过渡造成的，因为前者的资金管理风险主要由雇主承担，而后者的风险则由雇员承担。也就是说，FERS雇员的养老待遇水平尽管没有下降，但雇员承担的养老金管理风险提高了。在2007年次贷危机中，美国养老基金大幅缩水，在“三支柱”养老体系下，这一损失并非完全由政府一方承担。其次，“并轨”之后，联邦政府除承担必要的雇主义务外，不再为CSRDF基金提供财政兜底，而CSRS计划最初采用现收现付制，存在巨额无资金准备的养老金债务(Unfunded Liabilities)——也被称为养老金隐性债务(Implicit Pension Debt)，这种隐性债务的解决是通过财政拨款和提高新入职公务员缴费比例来完成的。尽管FERS雇员缴纳的养老金未直接进入CSRS体系，但从现收现付制转向完全积累制以及养老金隐性债务的支付必然导致养老金负担出现代际不平等。 (四)“并轨”改革对养老基金可持续性的影响 “并轨”改革对养老基金的影响可分为“流量效应”与“存量效应”。流量效应是指一段时期内(通常为一年)养老基金的收支状况，反映养老金的当期支付盈余(或缺口)。而存量效应是指某一个时点上(通常为特定财年年末)养老基金的结余水平，是养老金收支变化在长期内造成的累积效应。流量效应与存量效应的计算均以收付实现制为记账依据，但如果从权责发生制的角度来看，养老基金还有一个特殊的度量指标：养老基金的隐性债务。养老金隐性债务是指养老基金未来支付义务减去养老金未来资产的现值，通常是在从现收现付制向完全积累制过渡的过程中产生的。综合考察流量效应、存量效应与隐性负债，才能对养老基金的可持续性以及政府的财政压力做出合理判断。 1.流量效应。直接比较“并轨”改革时点前后两期内联邦雇员养老基金的流量变化是收效甚微的，因为新制度仅针对新加入的FERS雇员，其流量效应随着FERS雇员的逐年增加和CSRS雇员的逐年减少才会逐步显现，因此直接反应在“并轨”当年养老金收支中的流量效应十分有限。实际上，在“并轨”开始当年，联邦政府的养老支出一定是增加的，因为首先“并轨”产生的机构、人员调整会导致当期管理费用的增加；其次，在“新人新办法，老人老办法”的“并轨”方案下，当期的养老金发放不会发生减少(因为新人尚未退休)，而为新增雇员缴纳的养老金(政府对新人的缴费比例高于老人，详见表2)则会增加。 以管理职业年金的CSRDF基金为例，按照其年度报表提供的估算结果(见表3)，在“并轨”开始的1987年，政府在CSRS和FERS两个计划中投入的资金总和为229亿美元，仅比上年总投入增加4亿美元。同时，1987年的养老金发放不会受“并轨”改革的影响，因为当时的FERS雇员尚未开始领取养老金。直到2025年，联邦政府向FERS缴纳的养老金首次超过向CSRS缴纳的养老金，这表明 FERS开始取代CSRS，成为联邦雇员养老的主要制度，“并轨”基本完成。从长期来看，“并轨”改革的确起到了缓解联邦财政负担的作用。表3的最后一栏表示联邦政府支付给全部雇员的职业年金占总薪酬支付的比重，这一比例随着CSRS雇员逐年退出、FERS雇员逐年进入而不断下降，2000年之前为30％以上，2000—2030年在20％与30％之间，到2090年下降到12.3％。 当然，如前所述，由于FERS雇员享受“三支柱”的养老保障，因而在第一支柱的CSRDF职业年金中，FERS雇员的替代率是低于CSRS雇员的，这是导致“并轨”改革后政府职业年金支出占总薪酬支出比重下降的根本原因。但即便考虑到基本养老保险和TSP储蓄计划，“并轨”依旧降低了联邦政府的养老支出。在“三支柱”的FERS体系中，联邦雇员对 CSRDF的贡献率为雇员年收入的9.6％，对社会基本养老保险的贡献率为雇员年收入的6.2％，对 TSP储蓄计划的贡献率为雇员年收入的1％～5％(以平均3％计)，加总计算得到政府在“三支柱”FERS计划中总的贡献为雇员年收入的18.8％，这一比例仍然低于CSRS体系中的政府贡献率。总之，从流量角度来看，“并轨”之后，联邦政府养老金支出压力得到缓解。
2.存量效应。存量效应反映某一时点上养老基金的资产负债规模及结构，流量效应的长期累积产生存量效应，如果流量效应在一定时期内始终为正，则养老金总体存量逐年上升，反之亦然。以 CSRDF基金为例，按照美国人事管理局(Office of Personnel Management，以下简称OPM)的测算，目前联邦雇员退休基金能够保证每年的总收入大于总支出，因而年末资产逐年增加。如表4所示，2012财年，CSRDF的总年金收入为948亿美元，到2025财年这一数字增至1588亿美元，2090年达到10948亿美元；同期的养老金支出则增长缓慢，2012财年为739亿美元，2025财年达到1150亿美元，2090年为7158亿美元。因此，CSRDF的总资产存量是不断增加的，从2012财年的8291亿美元上升到2025年的13100亿美元，到2090年将高达137071亿美元。资产存量的增加意味着美国联邦雇员未来的养老金支付压力会得到改善，这是通过“并轨”改革，在完全积累制的前提下实现的。与此同时，联邦雇员养老金支出占GDP的相对比重在长期内也会逐步下降，2012财年为0.48％，2025财年下降至0.39％，然后一直下降到2090财年的0.13％(见表4)。 在“并轨”改革过程中，养老基金的隐性负债问题不可避免。CSRS在1920年建立之时，采用了现收现付制，即用当时的联邦雇员缴费支付当时退休雇员的养老金，由于联邦政府不会破产，因此这一制度在理论上是可以无限延续的。然而，建立FERS时，CSRDF基金改为完全积累制，在两种制度交接过程中，养老金隐性负债就出现了。联邦政府要求，每个联邦机构必须定期为其养老金隐性负债缴纳额外的资金，直到其养老金资产等于负债。这也就是说，养老金隐性债务的消除要通过每年当期流量资产盈余的积累来实现，根据OPM的估算，CSRDF基金隐性债务在未来一段时期内会持续增加，2025财年达到顶点8559亿美元，此后CSRS再无新增退休人员，隐性债务开始下降，到2080年左右缺口完全补齐(如表4)。这种隐性债务代表了联邦政府在未来的养老金支付义务，但CSRDF基金的偿付能力并不会因此受到影响，因为在2080年隐性债务缺口补齐之前，CSRDF每年都有资金流入，总体存量持续增加，不存在基金破产的风险(Isaacs，2014)。
3.养老基金与“财政悬崖”。“并轨”改革之后，“三支柱”体系下的CSRDF、OASDI和TSP三大基金全部从联邦政府资产负债表中剥离，成为预先积累、自负盈亏的独立基金。当然，这种剥离只是记账方式的调整，联邦政府作为雇主，仍然通过财政预算拨付为三大基金提供资金来源，因此，除去分析各基金本身的收支状况外，养老基金财务状况对联邦政府资产负债表的影响也值得关注。 具体而言，联邦雇员养老基金的特别之处在于，私人部门养老基金资产代表企业可以动用用于支付养老金的财富，而CSRDF和OASDI基金却不完全是联邦政府的财富。根据法律规定，CSRDF和 OASDI资金只能投资于特定的政府国债(TSP可入市投资)，因此CSRDF和OASDI持有的国债资产代表其拥有的财政预算授权，是向联邦财政要求养老金支付的法律基础。当CSRDF和OASDI兑换债券时，联邦政府必须通过征税或向公众借债来保证提供同等数量的现金。此举确保了联邦机构作为雇主缴纳的养老金不会对当期的财政赤字或盈余产生影响，只发生联邦部门之间的转移支付(如果允许养老资金投资私人资产，会变成一项新的财政支出，提高当期财政赤字)。但是，CSRDF和OASDI对国债的投资总量却会影响联邦政府的资产负债率，在2011年和2014年，联邦政府财政接近债务上限，面临“财政悬崖”时，多次通过赎回CSRDF基金对国债的投资来降低其资产负债率。 (五)“并轨”对劳动力市场的影响 “并轨”之后，FERS计划的三大基金均变为预先积累制，联邦政府不再对养老基金提供财政兜底，仅通过各联邦机构缴纳一定比例的养老金，承担雇主义务。如表5所示，“并轨”前后，政府对CSRDF基金提供资金的方式是不同的，在CSRS计划中，雇主缴费部分并不高，政府总支付中的绝大部分都是通过其他支付的形式实现的(表5第4列)，而在FERS中，几乎所有的政府支出都是通过雇主缴费的形式，其他支付仅包括少量的管理费用在长期内的摊销(表5第8列)，这种财政拨付方式的转变会对劳动力市场均衡产生影响。
从CSRS的财政直接拨款转变为FERS的通过联邦机构缴费，“并轨”前后养老资金投入方式的改变使得养老金负担成为联邦各机构在进行人员雇佣时必须考虑的成本，强制联邦机构在安排预算时顾及雇员的薪金和养老支出，从而促进了劳动力市场的有效性，提高了人力资源配置效率。并且，“并轨”之后FERS养老金记账方式遵循权责发生制，联邦机构的养老金收入与支出在其发生时就计入账目，而非等到实际支出时才记录，这也促使各联邦机构更多地考虑如何安排一个合理的雇员薪酬支付计划。反观中国，历史上对养老金支付的财政支持，包括始于2008年的五省市事业单位养老制度改革，均采用政府直接拨款的方式，甚至以“打补丁”的形式为养老金支出提供财政兜底，这可能会导致地方政府在养老金的管理上出现道德风险和逆向选择(郑秉文和孙永勇，2012)，降低财政资金使用效率。 四、美国经验对我国养老制度“并轨”改革的启示 在人口老龄化背景下，我国的养老制度正面临新一轮改革的挑战，如何通过合理的制度设计建立更加公平和持续的社会保障制度成为社会各界关注的焦点。美国联邦雇员养老体系“并轨”改革的经验表明，一个好的“并轨”方案应具备两个基本条件：一是建立起清晰合理同时又具有一定调整弹性的制度框架；二是“并轨”后的制度应在确保一定的待遇水平和缓解政府财政负担之间做好权衡。本文认为，这两点是制定“并轨”方案首先应当考虑的问题，对退休年龄、缴费率、替代率等具体细节的讨论都应在特定的制度框架和财政约束下进行。 美国的渐进式“并轨”改革设计了清晰、完善的制度框架，从“单一支柱”的CSRS计划到“三支柱”的FERS计划，完成了公共部门和私人部门在制度上的完全“并轨”。目前我国城镇企业职工养老体系也基本确立了以国家基本养老、企业补充养老和个人储蓄养老为“三支柱”的改革方向，这为借鉴美国经验，建立起与私人部门相一致的“三支柱”公共部门养老体系提供了制度基础。但就现实进展而言，我国的“并轨”改革却迟迟未见成效，始于2008年的5省市事业单位养老改革至今仍无重大突破，这与机关事业单位与城镇企业职工养老保障水平差距较大不无关系。2005—2012年，我国机关事业单位职工养老金平均替代率约为80％—90％，同期企业职工养老金平均替代率仅为40％—60％，来自既得利益集团的阻力使得“并轨”改革举步维艰。如何在尽量不触及既得利益、不过多增加财政负担的同时，完成养老制度的整合，是我国“并轨”改革的难点。具体而言，美国模式提供给我们的经验如下。 (一)制度设计兼具前瞻性与灵活性 “新人新办法、老人老办法”的制度设计使得美国的“并轨”改革在一开始就最大限度地避免了来自旧体制的改革阻力。这种“并轨”的方式难以产生立竿见影的政策效果，需要通过长时期老人的不断退出和新人的不断加入才能够完成，因此要求政策制定者具有一定的前瞻性，在支付危机出现之前就开始“并轨”，并确保政策在一个相当长的时期内持续推行，改革才见成效。如上文所述，到2025年左右，CSRS的联邦雇员将全部退休，“并轨”才算完成。同时，“并轨”制度还应保留适当的灵活性，即能够对人口结构变动、劳动力市场冲击、经济金融危机等外部环境的突发变化做出反应。对于FERS计划而言，这种灵活性体现在对新入职雇员的缴费率和缴纳方式的调整上，美国联邦政府在2013年和2014年两次提高新入职的FERS雇员的CSRDF基金缴费率，使之与不同时期的养老金管理相适应。在待遇确定型的职业年金管理中，通过调节新入职雇员的贡献率来保障对已退休雇员的养老金支付，这是一个比统一推迟退休年龄、降低养老金替代率更容易为公众所接受的制度调整。而实现这一调整的关键在于要有一个提前设计好的清晰、完整且具有一定灵活性的制度框架，在持续推进的过程中进行具有前瞻性的微调，改革的阻力就会减小，改革的效应也会逐渐显现。 (二)待遇“并轨”审慎，制度“并轨”先行 “并轨”之后，相关利益如何重新分配是社会各界关注的焦点，也是我国“并轨”改革迟迟难以推行的主要障碍。从美国经验来看，“三支柱”FERS体系在制度上实现了与私人部门的完全“并轨”，但养老保障待遇是否实现了“并轨”，却不是一个容易回答的问题。应该说，在“并轨”改革前后，联邦雇员的养老待遇水平没有明显变化，因为如前所述，尽管 FERS雇员的职业年金替代率低于CSRS雇员，但却可以从社会养老保险和TSP储蓄计划中获得政府匹配的资金，因而总体替代率并不一定下降。对养老待遇不做过多削减，待制度“并轨”完成后，再逐步调整政府、雇主和雇员的养老金贡献比例，这也是美国养老“并轨”改革容易推动的一个原因。美国的经验表明，制度“并轨”与待遇“并轨”是可以分开进行的，也是可以渐进完成的。 (三)有效激励，合理分担 在FERS雇员养老保障水平并未明显降低的情况下，美国联邦政府的养老财政支出占总薪酬支出的比重却在改革之后的较长时期内显著下降，这是通过“三支柱”体系对养老计划的分担来实现的。FERS雇员的养老待遇由联邦政府、雇主和雇员三方共同决定，“并轨”后的养老保障水平，不仅取决于政府的财政支持，还取决于个人缴费的比率以及TSP基金的投资收益。多元化的基金来源减轻了政府财政负担，同时通过将待遇水平与雇员的工作业绩、工资收入、缴费年限和缴费比例挂钩，对雇员产生了一定的激励作用，也为个人养老计划的差异化安排保留了空间。此外，将财政直接拨款转变为通过联邦机构以雇主身份来完成养老金的缴纳，能够激励雇主在进行人员聘用时，将其养老金缴纳负担同时考虑在内，提高了劳动力市场的有效性。 总之，美国的联邦雇员养老制度“并轨”改革通过具有前瞻性的制度设计，完成系统的制度“并轨”，基本实现了平衡各方利益、又不给财政造成过重负担的政策效果。养老保障的本质是对雇员一生收入的跨期分配，而在这种分配中，公务员群体相对于私人部门雇员处于较为特殊的位置，因为政府作为公共部门的雇主，最终承担了公务人员全部的薪酬和养老金负担。所以，对公共部门而言，仅仅依靠延迟退休年龄、改变雇主和雇员的缴费率，对于缓解政府财政负担并不会起到太明显的作用，延迟退休年龄造成的薪酬支付增加和雇员缴费的增加最终仍然由政府财政负担。通过合理的制度设计，激励雇主和雇员对公务人员薪酬和养老金进行合理安排，提高劳动力市场的有效性，增强养老基金管理水平，降低管理成本，使得有限的财政支出创造最大的福利水平才是制定“并轨”改革方案的最终可能实现的目标。 感谢朱玲、魏众、张晓晶三位老师对论文写作的指导，当然文责自负。
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旧保障制度中的“融合”改革：美国的经验及其启示_养老保险论文
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