城市发展、制度创新和政府职能转变，本文主要内容关键词为：制度创新论文,政府职能转变论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、城市发展与城市政府职能概述
城市发展也称城市开发，是通过城市土地、城市基础设施和城市公共设施开发，吸引资源在一定的空间大规模集聚，提高城市的经济总量、居民生活水平和社会发展水平的经济活动。（注：也有将城市开发定义在城市土地的开发层次上，参见陈荣，1995：《中国城市开发的准市场机制》，《城市规划汇刊》，第1期。）
城市发展有不同的路径。在计划经济体制下，国家集中了绝大部分的资源投入到了重工业领域，围绕着工业化建设了一批新兴的工业城市。但是，这一阶段的城市发展是依靠政府强有力的行政力量保证城市发展计划的贯彻才得以实施的，这些城市无一例外地成为一个个大工厂，“重生产、轻生活”，将城市的功能理解得过于狭隘；而且，为保证重工业化战略的实现，强化了指令性计划和行政力量的权威，不得不实施一系列有碍于城市发展的制度。（注：为实行重工业化和赶超战略，从逻辑上必须实施一系列强化计划经济功能的制度。参观林毅夫等，1994：《中国的奇迹》，上海三联书店。）
例如，农村城市不同的福利政策、限制人口流动的户口制度、将生产要素向城市重工业部门集中的发展计划等等。在这一制度背景下，政府取代了私人和企业的经济功能，城市的第二产业、第三产业都在政府的计划控制下，政府成了私人消费品和公共物品的唯一的供给者，在一定意义上，就是由政府的权威支撑的“合理”的垄断者。显然，在城市经济工作中，尽管政府承担了全部的经济职能，但这一职能是通过计划手段实现的，这是与计划经济联系的政府管理城市经济的计划职能。
城市发展的第二条思路是和中国农村工业化紧密联系的。农村经济是计划的真空地带，在农村大地上建设城市是我国新时期城市发展的特有的现象。它是伴随着市场制度的创新和城市政府的职能向市场化的转变而出现的，这也是本文要重点论述的城市发展的新思路。
二、市场制度与政府职能转变的理论
杨小凯(1999)认为农业和工业是两种不同的生产活动，工业的分工比农业复杂，投入的要素多，因而，工业能生产更多种类的产品。生产者为了满足消费的需求，不能像农业一样自给自足，必须通过交换； （注：此处的“自给自足”不是绝对的不进行交换，农业生产中也有农产品的种类之分，也有交换，“自给自足”是一个对交换程度和专业化水平的相对判断，为此，杨小凯(1998)的专业化分工的新兴古典模型有很深入的介绍。可参见《经济学原理》，经济科学出版社，1998年版。）其次，为提高效率，每个人只能专业化地选择其中某个工序，因而，为实现工业生产的高效率，同样也必须通过交换。因此，交换效率的高低是最终决定资源在工业生产上集中的真正原因。工业生产可以在一定程度上摆脱自然条件的束缚，这就带来了工业生产要素的可流动性，而且，生产要素和生产活动的集中自然也就带来了交易效率的提高。这是对城市化的一个最简单的分析模型，由此可知工业化必然带来生产活动的集中；为提高资源配置的效率，无疑，市场机制应作为协调工业生产活动和城市化的基本手段。
由市场协调的城市化有两个层面上的意义：首先是市场机制引导工业化完成城市化前的原始资本积累；第二个层次是在城市化启动时，由市场机制来引导土地及其他公共物品的供求。市场机制在城市化的过程中起到了很关键的作用，因而可以把这种城市化称作市场化取向的城市化。
市场化开启了农村工业化。类似于温州地区的中国农村长期以来在计划经济体制下得不到国家的投资，区位条件也不具备接受外部要素的转移。但是，资源禀赋的优劣是相对而言的，温州在人力资本上的相对优势和外部资源的相对优势相结合就可以弥补上述几方面的比较劣势。但是，在计划经济体制之外，只有通过市场机制的协调和当地农民的努力，内外部的资源优势相结合才能实现。专业市场就是这样一种资源优势组合的制度创新。家庭工业规模小，资本积累的要求较低，温州农民充分挖掘传统手工业的潜力，制造简单低级的产品，这充分体现了温州人的经营能力；专业市场则集中体现了温州农民的开拓市场的能力，共享的销售渠道使家庭小企业能以低成本打入农村市场。市场化是一整套使资源配置的价格体系能发挥正常功能的制度。在市场经济条件下，要素的流动是以交换中的利益机制为导向的，要素的产权主体追求利益最大化可以保证要素集聚的效率，所以，市场化取向的经济活动在空间的集中和微观机制上具有资源配置的高效率。温州地区是专业市场的发源地，许多专业市场繁荣的地方吸引了农村的家庭企业向专业市场集中，由此带来了第一次农村工业化的集中，形成了若干个专业市场为中心的空间集聚点（尽管严格来讲，城镇还算不上是城市）。（注：在全省范围内，据统计，浙江现有农村城镇900多个，其中60%以上的新兴城镇的兴起与市场密切相关。以上数据来自《浙江市场建设和发展研究报告》。）
推动城市的工业化并不是工业总量的简单相加。第一层面上的市场化是指通过市场来引导民间资本的合理配置，并使之达到对外部规模经济产生需求的一定规模，为城市化提供物质基础。没有市场需求的城市化即使通过政府的扶植，政府投入了大量的财政资源也还是无法使物质资本和生产活动在城市集聚。例如在很多地区出现的“造城”、“造市”运动，最终只会给当地的经济发展造成财政负担，严重的还影响了区域经济长期发展的动力。这显然不是由市场来引导的城市发展。但是，到了一定阶段，城市化的推进、经济活动在城市集中还需要有公共物品的供给。理论上认为公共物品由于其正外部性收益将会使市场机制失灵，因而认为城市基础设施等公共物品只能由政府来提供。但是，我国的实践证明，计划经济体制下的政府对公共物品供给的垄断一样导致了城市基础设施的落后和城市公共物品的短缺。公共物品和私人物品一样，都具有供给和需求，区别只在于公共物品的产权较私人物品的产权更难界定。而在公共物品的产权难以界定之前，任何市场制度都会失效。城市化前的资本积累规模只限于私人产权，资本积累的私人产权界定得越明晰，就越能激励资本的积累；但是，城市公共物品的积累为了减少收益的正外部效应就需要私人资本联合才能激励社会资本的积累。公共物品是社会资本的积累，只要在产权制度上给投资者稳定的收益预期，市场价格机制同样可以引导资源向公共物品配置，因而城市化还需要有协调城市公共物品供求的产权和市场制度的创新。
有许多理论表明，制度创新也是一种公共产品，因而，在制度创新的过程中，制度在引导制度创新是一个集体行动的结果，制度给集团以外的成员带来的收益造成了制度创新收益的“外溢”。如果政府不介入制度创新的过程，许多制度创新尽管会给社会带来潜在的收益，但仅仅靠市场主体的趋利行为是根本无法实现市场制度的创新的。在城市化的两个阶段，制度创新都离不开政府的参与，这就是上文所说的政府制造了制度创新的“获利空间”。农村工业化完成了私人资本的积累后，民间资本大为增加，企业越来越需要依靠城市良好的生产和生活环境来吸引农村工业化所缺乏的技术和管理才能等资源，提供城市公共物品是一项有利可图的投资。当然，政府可以动用财政来联合社会资本，但是，政府并不是以盈利为最终目的，公共物品的投入就不可能达到最大的产出，而民间可以用最少的投资获得最大化的收益。当民间有力量来通过投资公共物品时，市场的协调机制就比政府的财政计划更有效率。从这个意义上来讲，只要有明确的受益主体和相应的供求，也可以让市场制度发挥作用，从全社会筹集资本。
政府参与制度创新与政府职能转变密切相关。计划经济的一个重要的依据是政府总代表着全社会的利益，因而，政府对社会经济活动的控制可以克服市场机制的盲目性，克服市场机制带来的分配不公等缺陷。然而，政府也有着自身无法克服的缺陷，政府不可能完全考虑到各阶层的需求和利益，政府往往对政策实施的效果是很难把握的，很多政策的效果与政策的目标恰恰相反。尤其是在市场经济中，政府的干预很容易造成市场价格的扭曲，由此带来了资源的浪费即使在发达的市场经济国家也是很常见的。（注：例如美国的粮食和药物管制、英国的免费医疗制度、住房补贴与最低工资等。参见毛寿龙，1994：《西方市场经济中政府国内限度的经济分析》，《学术界》第4期。）而且，政府也是由理性的经济人组成的，在政府追求社会利益的最大化的同时，政府官员也在寻求自身收益的最大化，政府的管理职能在实施的过程中，缺乏对政府官员的监督很容易造成政府政策目标的偏离。城市发展是全社会经济活动在特定空间的大规模集中。它关系到全社会成员的利益。个人、企业、政府以及各种组织都将从城市化过程中得到收益。获利动机是城市化的动力源泉，而资本积累是城市化的物质基础。政府在城市化中起到的作用弥补了市场机制调整城市化利益分配上的不足，或者说是降低了市场制度的费用，进而在利益合理分配的基础上促进城市化的资本积累，这是符合经济学关于资源配置的基本原理的。政府掌握的土地资源、财政资源和其他非私人权力等可以制约的资源，其收益目标是从城市发展的过程中得到这些社会资源。一个理性的政府的城市化的目标函数在城市化的过程中可以假定为稳定不变的，但具体来讲，政府参与城市发展的职能在一个建立和健全市场经济体制的过程中要真正起到推动城市化的积极作用，就必须有一套制约政府行为的利益机制，引导政府谋取全社会利益的最大化。
政府职能体现在两个层次，第一是为市场制度创新设置“获利空间”，直接参与并使市场制度创新顺利实现。第二是政府的职能要以市场经济规律为基础，退出竞争性领域，放权管制，让民间资金进入城市化公共服务领域，同时要加强对带有自然垄断性质的社会资源的管理，创造一个公平竞争的环境，防止恶性竞争，引导城市公共资源的可持续开发。
到目前为止，我国的改革之所以取得相当的成功，一个根本原因是我国建立市场机制是“从体制外进行外围突破的”，而这一突破是由一系列的市场制度的创新完成的，而且，政府在其中起着十分关键的作用。市场制度的逐步建立和完善，尤其是产权制度的创新，为城市第二、三产业的发展创造了广阔的空间，但是，目前还存在着一些长期遗留下来的矛盾。例如，我国的户口制度就阻碍了农民转变为市民，限制了许多中小城市的发展。再如，我国的土地制度也需要有市场化的创新，土地市场的残缺在相当程度上阻碍了二三产业从农村城镇向城市的集中，造成了工业布局过于分散和城市第三产业不够发达的滞后局面，这些分散分布的局面将有可能成为下一阶段城市发展动力不足的主要原因。市场制度创新是城市政府职能转变的首要工作。当市场机制较为完善的时候，城市发展就有了体制上的优势，政府和企业才能在市场调节和政府干预的协调中发挥各自的优势，相互监督，相互促进，这也是一些城市发展过程中所取得的成功经验。（注：温州市就有这方面的经验总结，认为市场经济体制为温州城市发展奠定了体制优势，可参见温州市计划委员会，1995：《温州城市建设市场化的实践与思考》，《浙江经济》第12期。）
政府职能的第二层次的转变主要体现在以下几个方面：城市市政基础设施的管理；城市公用事业管理；城市绿化环境管理；城市社会治安管理等。传统的体制没有能够建立合理的激励机制，也没有让基础设施和公用事业的受益者和消费者积极地参与进来，导致了基础设施和公共事业供给的不足，政府在这些方面的垄断还造成了与短缺局面并存的经营效益的低下。城市政府的职能在市场经济体制改革过程中主要集中在以上几个方面，转变的方向就是要为市场化提供市场竞争和价格机制的环境，为民间资本的进入扩大空间。
为了改变基础设施和公用事业面临的窘境，适应城市人口增长对城市供给的需求，政府必须加快转变建设城市基础设施和管理城市公用事业的职能。要更广泛地运用商业原则，使得这些设施和事业的供给像企业家而不是像官僚那样管理和运营。首先要建立“使用者付费”机制，用谁的钱，就应该为谁服务。同理，谁享受服务，就必须付费。政府用财政补贴少数居民，廉价使用基础设施和享用公用事业，置低效率而不顾，置不公平的转嫁支付而不顾，这种方式在市场化引导城市发展中必须及时地转变过来。其次是合理的委托与监督机制。垄断性的供给者必须通过竞争机制来产生，因此，政府部门及作为其附属的国有企业主动地进行企业制度改革，国有资产要主动地从一些竞争领域退出。政府只是作为社会资源的代管人，不应直接参与社会利益的竞争性分配。政府要及时为城市基础设施和城市公用事业制订发展目标，通过经营业绩协议、管理合同和服务合同等协议来筛选供给者，积极引导民间企业直接参与，提高这些部门的管理能力。
在基础设施和公用事业的建设和运营中，应广泛采用竞争机制。以往认为，这些部门是有自然垄断性质的，垄断经营才能达到规模经济的效益。但是，事实证明，垄断往往就造成了供给的不足。在计划经济体制下，企业的垄断权力直接来源于政府的垄断，而政府只关心政绩的大小，很少真正考虑成本和收益的比较，这更加剧了这些部门垄断的低效率。近年来，由于生产技术的革新、管理制度和组织方式的创新，这些领域开展多种形式的竞争便成为可能。当国有资产退出竞争领域，政府就失去了对保护企业自然垄断的义务和动力。事实上，政府并不是国有资产的所有者，政府只是受全体人民的委托，代表社会的利益管理这些国有资产和社会公共资源。严格来讲，公用事业等垄断经营领域的国有企业、政府与服务对象之间的关系是两层委托和代理关系，公众委托政府，政府委托企业（国有企业还不符合严格意义上企业的标准）。同理，将社会公共资源交由民间力量去开发也是一种委托代理关系。不过，市场制度的长处在于协调竞争企业之间的利益关系，使社会公共资源得到最大的配置效率，但市场制度并不能完全解决市场与竞争企业之间的委托代理关系，因而，政府的参与是必要的。政府职能的转变就是建立新型的委托代理关系，由民间开发民间的资源，由政府来维持公平竞争的环境。这样就形成了公众委托企业进行开发，委托政府进行监督的双重委托代理关系，彻底解除了政府与企业之间跨越公众的委托代理关系。
斯密将自由市场经济中的政府称为“守夜人”，政府是全社会的雇员，是为市场经济的主体服务的，既不直接参与财富的生产，也不应从经济活动中获得直接收益，否则政府就会动用社会授予的权利来争夺社会大众的权益。在发达的市场经济国家里，政府对经济活动的管制受到法律的严格制约。城市化有各种先进的社会制度来协调，各种社会中介组织担负起了部分政府的功能。从市场经济国家的成功经验来看，政府在城市化中的地位、角色和作用随着市场化和法治化的逐步推进也在不断地调整。我国的城市化和城市管理长期以来一直沿用计划经济体制下的管理手段，与市场化还有很大的距离。要贯彻城市化的市场化原则，实践中最关键的一点就是转变政府职能，也就是要调整在城市基础设施建设和城市公用事业管理中与社会公众、民间企业的关系。政府只是一个有着特殊权威、协调市场机制发挥作用的机构，政府更多地是要保证公正和公平。政府退出竞争领域而成为裁判员，这样可以一举两得：由市场机制提高资源配置效率，同时自己以裁判员的身份监督竞争的公平性。
三、成功案例的简要分析
在计划经济体制下，我国农村尤其是一些农业生产条件较差的地区，在工农业产品价格剪刀差下根本不可能有工业化的资本积累，只有在计划经济体制之外才有可能通过资源的合理配置从而逐步实现原始资本的积累。家庭工业无疑是一种在低原始积累的基础上利用市场机制优化资源配置的方式。当家庭成员的积累已无法满足进一步积累时，家庭之外丰富的廉价劳动力资源可以作为扩大原始资本积累的最佳选择。此时的产权主体和市场化的收益主体很清晰，无需政府的介入。政府的介入只能增加产权界定的费用，或者说是市场机制运行的费用。这一点即使是在温州也很难做到。在改革开放之初，温州出现私人办工业的“能人”时，迫于意识形态的压力，这些经营能手都遭到了严重打击。但是总体来说，温州地区民间兴办农村工业有着顽强的生命力，最终政府放任了私人资本雇用劳动力的农村工业，保护民间在产权制度和农村工业化上的创新。政府对高效率的私人产权制度创新认可直接导致了温州地区专业市场的兴起。产权明晰的要素流动性高，在市场机制下更有利于要素的集中。政府虽然没有直接从产权制度和专业市场中获得收益，但是，却从农村工业大规模兴起的农村经济（以若干专业市场为中心的重点市镇）的繁荣中得到了更大的收益。
政府可以动用财政来联合社会资本。政府投资不以盈利为最终目的，公共物品的投入往往不能达到最大的产出。民间投资可以用最少的投资获得最大化的收益，因而当民间具备投资公共物品的能力时，市场的协调机制就比由政府的财政计划更有效率。从这个意义上来讲，有明确的受益主体和相应的供求，也可以让市场制度发挥作用，从全社会筹集资本。
温州地区出现了一系列农民出资建城的事例，一些县市不动用财政一分钱，完全由民间力量竞争投资公共物品，修建城市基础设施和教育、工商业设施。这虽然在发达国家并不少见，但在我国农村工业化和城市化实践中，确实是激励社会资本积累的市场制度的创新。这是在市场化取向的城市化的第一阶段中，民间资本迅速扩张并产生了联合投资社会资本的强烈需求后的必然趋势，也是市场取向的农村工业化和城市化在制度创新上的一个成功典范。今后，城市化还需要进一步深入，还需要有更为先进的制度创新，无论是由农村工业化积累的资本还是由外部引进的资本，市场化取向的城市化是完全可行的。
温州市的许多重大基础设施和城镇建设实行多渠道、多层次、多形式筹集资金，采取“以路养路、以桥养桥、以电养电”等一系列取之于民、用之于民的筹资办法，在国家很少投资的情况下，建成了一大批基础设施和市政公用设施。引入投资风险机制和激励机制，把城市建设的政府行为转变为企业行为，通过统筹安排，引导企业主体的竞争和资金运筹，政府编规划、企业搞建设，加快了温州市的旧城改造和新区建设。温州市还将基础设施和公共资源作为商品推向市场，逐步建立起城市基础设施和公共服务的价格机制，部分实行了有偿使用，提高了城市改革服务业自我积累、自我发展的能力，有助于实现城市的可持续发展。
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