地根经济视角下土地政策反周期调节的机理分析，本文主要内容关键词为：地政论文,机理论文,视角论文,周期论文,下土论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1000-596X(2010)06-0005-07
对于正处在工业化中后期和城市化加速时期的中国而言，土地资源显得尤为重要。土地作为一种特殊的资源和商品，具有资源、资产和资本“三位一体”的属性。[1]因为不可流动性和位置固定性等自然属性以及稀缺性、功能永久性等经济属性，土地成为经济发展不可或缺的资源；这种资源在市场经济条件下，随着产权的日益清晰，其资产属性凸显，成为投资者保值增值、抵制通货膨胀的首选目标之一。中国经济长期向好趋势、城市化和工业化的持续推进，在流动性充裕的情况下土地与金融活动相结合，其资本属性将更加突出。土地这些经济属性在金融衍生功能和财务杠杆效应的作用下，对财政政策和货币政策效应产生了重要影响。因此，土地政策的综合效应引起了学术界的关注并逐步成为宏观经济管理的政策实践。甘藏春、卢为民、张素兰和严金明探讨了土地参与宏观调控的作用机制和政策体系；[2][3][4]李善同等人、叶剑平和吴正红、丰雷和蒋妍在此基础上分析了土地政策与其他宏观经济政策的关系，以及对土地政策参与力度和存在缺陷等问题作了辨析。[5][6][7]
现有的关于土地宏观调控的文献忽略了从土地的“三位一体”属性探讨其作用机理，“地根经济论”虽有提及但未做深入研究。本文循着“地根经济论”的逻辑，着力于土地的“三位一体”属性，结合金融危机背景下中国反衰退、保增长的宏观经济管理实践，分析土地政策在反周期调节中的机理。
一、土地政策宏观调控的经济逻辑
(一)经济逻辑之一：土地的“三位一体”属性
随着全球经济一体化进程加快，我国土地利用和管理正在由注重资源、资产属性向资源、资产、资本属性“三位一体”转变，土地与信贷、证券的关系越来越密切。这一属性不仅产生经济价值并通过一定的经济活动体现为经济功能，而且通过一定的制度形式和手段产生间接的政策效应。土地的经济功能是其使用价值的体现。土地具有使用价值和非使用价值两个属性，在土地的使用价值中，直接使用价值和间接使用价值在不同的产业活动中以不同的形式表现出来。土地的资源属性体现为生产功能，在农业生产中直接与人类劳动相结合形成产品；在工业、服务业和交通设施产业中以承载功能提供服务；在旅游、住宅、休闲等产业中，土地不仅提供承载功能，还能提供愉悦和美学功能。土地的资产属性体现为收益功能。作为一种资产，土地与人类物化劳动(如技术、设备、厂房等)和活劳动相结合形成生产力，在提高自身价值的同时也凝聚劳动价值，成为一种物化形态的新增投资，为未来收益的产生提供资产保证。土地的资本属性体现为再分配功能。由于土地金融化导致了土地资本的高度流动性，高强度的投资投机活动本质上是对贴现土地未来收益的分割和争夺。
(二)经济逻辑之二：地根经济论
“地根”本意为土地供给，意指土地资源在经济发展中的基础性和重要性地位，与“银根”(即货币供应)对应，土地管理由原来的一般性资源管理逐步上升为宏观经济管控工具。土地制度乃中国政治和经济之“根”[8]，中国的工业化和城市化的红利很大程度上来源于地根之租的分配。[9]靳相木提出了富有中国特色的土地政策理论——“地根经济论”，并构建了基于数量、价格和配额转让的土地宏观调控机制和基于总量、结构、地区的土地宏观调控政策体系。[10]唐在富则进一步分析了“地根”作用于宏观经济的传导机制和政策效应。[11]地根经济论为新阶段宏观调控提供了学理基础。
二、土地政策参与反周期调节的历史背景
(一)经济长期增长中的土地政策
关于土地与宏观经济政策的关系问题是一个带有中国特色的理论命题。[12]中国的基本国情是新兴+转型+土地公有制。这一特殊的历史与现实背景决定了宏观调控具有复杂性、艰巨性、多样性和灵活性的特点，既要遵循宏观经济管理的一般规律，学习借鉴成熟的国际经验，又要与国情相结合，找准宏观经济波动的关键问题，发挥自身优势，形成有效的宏观调控模式。
1.发展中的中国经济需要创造性的宏观调控手段。作为一个新兴经济体，中国经济增长长期向好，潜力很大；就短期而言，技术进步、制度创新和管理变革都会带来生产力的巨大变化，导致经济运行剧烈波动。所有这些特点决定了中国宏观经济管理任务的复杂性和艰巨性。为实现经济长期、稳定、协调增长，应对宏观经济波动，我们需要发挥自身的组织优势、制度优势和资源优势，借助多种政策工具，实现宏观经济的调控目标。在经济活动中，几乎所有资源的优化配置和充分利用都与土地紧密相关。组织优势体现在条块结合的土地管理体制上，以及与土地关联的城建、规划、税务、金融等多部门协同机制上；制度优势体现在以土地国有制为基础的土地市场化制度上；资源优势体现在组织资源、制度资源与土地经济资源相结合的管理合力上。
2.中国的经济正处于体制转型和结构转型时期。与一般市场经济国家相比，中国宏观调控的有效实施，需要更多的特殊条件，同时也为创造性运用土地政策工具提供了可能。所谓体制转型主要是指经济运行体制和资源配置机制由政府主导转向发挥市场的基础性作用。在此背景下，土地管理可以把政府和市场两大手段有机结合，灵活运用。我国正处于工业化推进和城市化加速阶段，在结构转型方面，无论是产业结构的调整还是地区结构的优化，都与土地资源的合理配置紧密相关。尤其是在重工业化阶段，投资拉动经济增长，形成了对土地的巨大需求；城市化的加速发展，加剧了交通设施和居民住宅用地与农业生产用地特别是耕地之间的矛盾。土地供给的总量和结构控制，既可以直接作用于产业结构和地区发展，也可以与其他政策手段相结合共同发挥作用。
3.土地公有制是土地参与宏观调控的制度基础和体制保证。在市场机制不完善、政府主导资源配置的制度环境中，一方面会出现市场经济运行过程中的所谓市场失灵问题，另一方面也会因政府干预过度产生政策失灵问题。在宏观经济出现剧烈波动时，市场机制难以发挥作用，政府适度干预经济可以弥补市场失灵。我国是土地公有制国家，土地管理具有鲜明的政府职能特点，易于操作，政策时滞短，政策效应明显，适合与财政政策和货币政策配合发挥调节宏观经济运行的作用。
(二)反周期调节中的土地政策
所谓反周期调节就是对经济周期进行逆方向政策操作，下行周期采取扩张性政策，在经济上行周期采取紧缩性政策。经济周期性波动是经济发展和经济运行过程中具有规律性的现象，反周期调节不是要消灭经济周期，而是通过延长周期上升时间或缩短下行时间，努力熨平经济波动幅度和保持平稳发展势头，尽量减弱经济周期波动对经济发展造成的负面冲击和不利影响。美国金融风暴引发的世界性危机带来了全球经济紧缩，过高的外贸依存度在外需萎缩的情况下使中国经济面临增长阻力，急需通过扩大内需促进增长。反衰退政策仅仅依靠财政货币政策，对于市场经济不完善且政府资源动员能力过强的中国来说，难以解决结构性、长期性的问题。土地政策适时参与是一个重要的政策选项。
1.土地政策对财政货币政策具有补充作用。从理论上讲，在政策条件上，财政政策效果取决于边际消费倾向，货币政策则要求投资者有敏感的利率弹性；在政策效应上，财政政策具有私人投资的挤出效应，而货币政策则有较长的政策时滞。从当前财政政策和货币政策的实施效果可以发现，不仅两大宏观经济政策具有明显的局限性，而且中国因为特殊的国情和经济发展阶段，并不完全符合两大政策运行的理论假设。要克服政策的负效应，还需借助其他政策手段，土地政策的合理运用可以弥补两大宏观经济政策的缺陷。
2.土地政策可以直接作用于微观经济主体，发挥传导链条便捷、政策时滞短的优势。经济萧条时期的反衰退策略就是刺激有效需求，即投资需求和消费需求。投资需求不仅局限于“铁公基”(铁路、公路、基础设施建设)，而且局限于各种间接需求，投资主体不应该仅仅是国企和政府，而应该吸引民间投资，形成多元投资主体。这就需要在土地政策方面做好信息发布、有效供应、快速审批、严格监管、主动服务的工作，采取多种产权形式满足合法合规的各类企业用地需求。不仅使项目落地，还要让项目“生根发芽、开花结果”，还要产生带动效应，形成“花开满园”的繁荣局面。扩大消费需求，就土地政策而言，主要是解决好住宅用地的多层次需求，突出住房的民生要求，进行总量、结构、方向等多方面的统筹，采取相应的政策手段。
3.土地政策与产业政策相结合有助于“调结构”目标的实现。土地政策在产业结构调整方面存在倒逼机制和诱导机制。把土地政策与产业政策相结合，通过土地用途管制、地价调整、用地结构和方向的规划，逼迫产业转型升级。比如，停止淘汰类产业的供地，迫使其进行产品、工艺或设备的更新换代；抬高限制类产业进入的用地门槛和用地标准，迫使其进行产业转移或进行自身技术改造；在合法合规的情况下，为鼓励类产业提供宽松的用地条件，吸引其他企业加入。一个地区通过产业转型升级、技术进步，可以提高土地利用集约度，对地区产业结构调整形成诱导机制。
三、土地政策参与反周期调节的作用机理
根据西方经济学理论，主流的宏观经济管理方法有政府调控和市场调节两种。政府调控通常是总量调节，市场调节则是价格调节，由此形成了以凯恩斯主义主导的总需求管理模式和新古典主义主导的市场出清模式。土地资源是一种特殊的自然资源和经济资源，就土地管理在国民经济运行和管理中的作用而言，需要超越传统的政府和市场的二分法，不仅有政府直接干预的数量调节，还有“利用市场”进行的价格调节，以及“创建市场”进行的配额交易。在这样的政策体系中，其理论基础是凯恩斯主义、福利经济学和产权经济学的融合。
(一)基于土地供给数量的政府干预机制
1.土地供给管理兼容宏观和微观的政策组合。政府干预经济有宏观调控和微观规制两种形式。传统的宏观调控通过数量控制即总需求和总供给管理来调节总量经济，但是无法解决结构性问题；传统的微观规制通过对微观主体的行为激励和约束来矫正市场失灵，却又可能偏离宏观目标。土地供给管理是一种综合性政策体系，通过用地总量管理有助于实现宏观经济目标；通过用地结构管理有助于实现微观规制目标，土地供给管理以实物形式弥补价格形式，矫正总供求的失衡和结构性失衡。
2.基于土地供给数量的政府干预机制本质上是一种实物供给。土地的经济属性首先表现为一种经济资源，作为实物供给直接向经济系统注入土地资源，通过政府直接干预进行配置，并以土地资源为纽带，引导和带动资本、技术、劳动力等资源流向符合政府意图的方向。一般来讲，政府对土地供给数量管理的政策手段主要有规划、计划、征收、出让、储备、制定供地目录等。在经济下行周期，宏观经济运行主要表现为有效需求不足、产能过剩、就业不足。针对这一特征，政府可以通过调节建设用地供应的总量、布局、结构和时序，把握土地供应的重点、时机、节奏和力度，顺应扩大内需、产业结构调整、区域经济协调、城乡统筹发展的需要。
3.基于土地供给管理的产业政策作用机理。如图1所示，土地供给管理与产业政策相结合有助于实现结构性目标和增长目标。
图1 基于土地供给管理的产业政策机理
从以上分析可以发现，政府直接干预的土地供给运用于产业结构的调整和产业布局具有显著的政策效应。从供应总量、供给结构和空间布局三方面进行土地供给管理，与相应的产业政策相结合，运用节地技术和集约用地政策，分别对产业规模、产业组织、产业结构、产业技术和产业空间布局进行规制和影响，可以促进地区产业发展，带动地区经济增长。
(二)基于土地价值的利益分配机制
1.土地的价值分配与资源的有效配置。土地不仅是一种资源，而且具有资产属性，即土地资产拥有价值，它能通过人类劳动产生价值，还因其稀缺性和位置固定性具有增值潜力。利用土地价格、地租、土地税收和土地金融，对土地价值及其产生的收益进行合理的分配，有助于调动相关利益方的积极性，促进宏观经济稳定协调发展。地租的作用在本质上就是保证平均利润率规律对经济的调节作用。[13]通过地租杠杆实现“让利”与“取利”，可以有效地调节资本在不同的级差土地以及部门和产业之间合理流动，直接或间接制地决定投资方向，对社会经济的发展起着导向作用，从而达到对经济和社会发展进行事前或事后的调控。[14]
土地价值分配的理论基础是土地价值捕获理论。该理论来源于亨利·乔治的土地改革思想。土地价值捕获理论(value capture)基于社会贡献的土地价值增值应全部或部分被社会回收的理念，认为政府，可以凭借税、费或其他财政手段将土地价值增值转化为公共财政收入，或是更直接地让开发商把来源于土地增值的资金投入到一些公共利益的支出中。土地价值捕获的方式包括财政性方式和相关管理手段。财政性方式要求私人业主支付税、费来实现政府对土地价值增值的回收。管理手段则是政府针对城市土地增值的使用、分配而精心设计的机制，它使得开发商将本质上源于土地增值的资金投入到一些公共利益的支出中，而且一般是通过强迫私人业主以实物支付的形式对公共利益做出贡献来实现的。[15]
土地价值捕获理论表明，土地价值因城市公共投资(开发)而增加应被征收为社会公用。因此，这种机制实质上是一种价值供给，通过地租征收制度改革、土地税收变动、土地收益的转移支付以及土地信贷等手段对经济活动进行价值的再分配，从而实现宏观经济总供给与总需求在价值层面的平衡。
2.土地价值分配的宏观调控机制。土地价值分配机制借助财政政策和货币政策的混合使用，才能实现宏观政策的目标。土地政策、财政政策和货币政策的混合运用本质上就是总供给管理和总需求管理的结合，既能克服短期有效需求不足产生的经济波动，也能减少经济发展中存在的供给约束。比如，在经济衰退时期，中小企业资金紧张，民营企业创业动机减弱，土地管理方面可以从结构性减税、土地融资等方面对中小企业进行扶持。同时，政府为了刺激居民消费、拉动经济增长，进行了大量的转移支付和大规模的建设性投资，因此产生了巨大的财政赤字，这时，政府可以从保有环节对土地和房产征收物业税，对投机需求旺盛的交易环节征收土地增值税，以增加财政收入，平抑地产投机，调节贫富差距。
当前国民收入分配中的一个突出问题是政府集中得过多，留给企业的太少，不利于扩大企业的投资需求和老百姓的消费需求。[16]如图2所示，当经济处于萧条阶段时，宽松的土地价值分配政策(如地价下降、土地及房产税收减少)会刺激投资需求和消费需求增加，并导致物价水平上升，产出增加，即由初始均衡点E移至F；宽松的土地供应政策和货币政策相结合，增加了经济活动中的土地数量，财务杠杆效应导致资本供给增加，更多的生产活动被激发，就业增加，产出增加，物价水平下降，经济均衡点从F点移动到G点，整个经济在更高水平上实现了均衡。当然这一过程及其效应的实现有赖于一个规范的土地市场和严格的土地管理体制。
(三)基于土地可转让配额的市场交易机制
我国经济处于工业化和城市化快速发展时期，工业生产和城市建设产生了巨大的用地需求，囿于人口规模大、人均耕地严重不足的国情，经济发展对土地承载能力尤其是耕地的有效保护形成沉重的压力。根据最新的土地变更调查，截至2008年12月31日，中国耕地总面积为18.2574亿亩。新修订的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。而目前全国耕地面积已从1995年的19.51亿亩减少到现在的18.2574亿亩，我们的人均耕地更是只有1.39亩，不到世界平均水平的40％。人增地减已成为我国现代化进程中最突出的矛盾。也就是说到2010年我国仅有744万亩的地可以用于新增建设用地，而下一个10年，我国仅有1300万亩的耕地转用指标可以指望。
长期以来，政府的供地思路是按照需求决定供给，由用地单位提出用地需求的申请，土地行政管理部门进行审核，该部门根据用地总体规划和年度计划，下达用地指标。需求的刚性必然带来供给的无限制膨胀。这种“审批经济”只会扩张用地需求，增加用地紧张，并且滋生土地寻租和腐败。要真正落实“最严格的保护耕地和最严格的节约土地”的制度，就应采取以供给决定需求，以土地存量决定经济发展的速度、规模、方向和结构，遏制土地需求的无限膨胀。土地供给政策不能停留在传统的思路上，而应建立在完善土地二级市场的基础上，划定一个地区永久性耕地数量，确定一个地区的建设用地总量，用地指标划拨之后，在一定时期内，总的指标不再增加，允许用地指标在用地单位之间进行转让，用地单位根据用地成本和用地收益比较决定指标的买卖，如图3所示。
假定三个地区的用地指标均为Q，即总的建设用地总量为3Q，指标可以在三个地区之间转让，令
非农建设用地指标的地区间转让实际上是土地发展权的市场化(marketable development rights，MDRs)。[17]即在法律许可范围内，按照都认同的可开发比例定义土地发展权，并把发展权平等地分配给每个土地所有者，然后让市场自动调节和配置土地所有者享有的发展权。因此，基于土地可转让配额的市场交易机制实质上是产权的供给。
四、结论与政策建议
基于地根经济的思想，本文阐述了土地政策参与宏观经济的作用机理，探讨了土地政策参与宏观调节的经济逻辑。需要注意的是，基于土地实物供给的政府干预机制可能会因为政府失灵而出现土地资源的低效配置，基于土地价值分配的市场调节也可能会因为市场失灵而出现价格信号扭曲；政府的直接干预和间接的市场参与都会增加社会成本，并可能进一步扭曲土地市场。[18]通过土地发展权的转让交易则可以在土地供给总量不变的前提下实现土地最优配置，不仅有利于实现土地可持续利用和集约利用，而且对产业发展和技术进步将产生显著的激励效应。
政府和市场是两大主要的资源配置制度，政府在总量和结构的调节上具有优势，而市场的作用则更多体现在微观层面上。上述三个机制是分别通过实物配置、价值配置和产权配置来参与宏观经济调节，实现总供给和总需求的平衡。这一理论过程为反周期调节的政策设计提供了学理基础。三种机制各有侧重，在政策设计上须综合考虑。
基于实物配置的土地政策应从用地结构、土地存量的监督和管理、用地节约集约管理等方面进行研究。基于价值配置的土地政策应运用土地税收、土地价格、货币金融政策形成合理的房地产开发利润率，使房地产行业的利润率回归社会平均利润。基于产权配置的土地政策，其思路包括：健全土地二级市场，盘活存量用地；实施“腾笼换鸟”，通过市场配置资源，实现对旧厂房、旧工地等闲置土地的充分利用；发展“厂租经济”，对不同企业的用地需求进行灵活安排；对于用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大的地区，合理安排城乡建设用地挂钩周转指标。
要矫正政府的“经济人”行为，突出政府土地管理的公共服务职能，利用土地更好地为公众提供社会公共产品；地方政府应改变对“土地财政”的依赖，把主要精力用在如何调整结构、深化改革、改进管理、完善服务上，以实现地方经济持续、稳定发展，形成坚实可靠的产业基础和充满活力的经济环境，为地方经济社会发展创造源源不断的税源。
土地政策参与反周期调节是挑战性的理论命题，作为特殊国情、特殊发展阶段的一种政策理论，还需要在实践中发展和完善，此外，理论过程的数理刻画和结论的实证检验也有待进一步去完成。
感谢匿名评审人的意见，笔者已作了相应的修改，本文文责自负。
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