关于稽察特派员制度有关问题的研究，本文主要内容关键词为：稽察论文,特派员论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、稽察特派员制度是国有企业改革的一项重要突破
建立现代企业制度，一方面，要从企业法人内部形成有效的监督和约束机制，使其在“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”中真正搞活；另一方面，国务院作为国有资产法定代表仍有必要从企业外部对管理的国有企业、国有控股企业或国有控股公司实施监督。这一监督应该是一种在政企职能分开、政府出资者所有权与企业法人财产权相分离、企业依法自主经营体制框架条件下的监督。这就需要从完善国有资产监督体系方面对国有企业改革有新的突破，适应这一客观需要，国务院在1998年初决定对中央管理的国有企业建立稽察特派员制度。1998年4月，任命了第一批稽察特派员。经两个月培训后，8月开始进驻第一批大中型企业进行实地稽察。现在，第一、 二批稽察特派员及助理近200人又开始了新一轮的稽察工作。正逐步显现出来的稽察特派员制度的功能表明，稽察特派员制度的建立是国有企业改革的一个重要突破。
第一，有利于推进国有企业建立现代企业制度。首先，稽察特派员制度本身就是政企分开的产物。它的有效运作将使政企职能分开的措施更加完善；其次，稽察特派员代表国务院行使对国有企业资产的监督权，使产权明晰落到了实处，也为新的企业领导体制健康运行创造了条件；再次，在落实企业经营自主权的同时，把经营者的责任扭转到为投资者——国家负责的轨道上来，这是十分重要的；最后，从有效查实企业真实财务状况到管理工作情况评价的一套企业经营管理业绩评价方法，正有力地促进企业管理科学。
第二，有利于国家制定和完善搞好国有企业的方针政策。制定搞好国有企业方针、政策是搞好国有企业的重要保证。稽察特派员的工作，主要是通过对企业会计报表，会计账簿、会计凭证的详细查证，核实和评价企业的财务状况与管理工作，并进一步评价企业主要领导人的业绩。几百名稽察特派员及助理常年在我国几百个国有大企业进行稽察，提供了大量有关国有企业依法经营情况、真实财务状况、管理状况和企业领导人工作情况的数据和材料，为国家有关部门研究、制定搞好国有企业的方针、政策和采取相应的措施提供了极有价值的资料和建议。
第三，有利于为国有企业选择优秀的经营者。选择优秀的经营者是搞好国有企业的一个重要条件，如何评价经营者，又是选择好经营者的关键。稽察特派员制度建立了以具体的会计账簿查证和深入的职工调查为基础，从企业的依法经营情况和真实财务状况出发，评价经营者的业绩和情操，对经营者进行奖惩、任免的办法。一批蛀虫及不适应者正在被淘汰，一批为国有企业的生存发展做出了突出贡献的企业领导人终将受到重用和奖励。稽察特派员制度的建立，开辟了有效选择优秀经营者的正确途径。
第四，有利于全面深入了解国有企业的真实情况，这一点在当前尤其是要害。
二、确定合理的稽察内容
1.财务稽察，反映企业实情
会计信息失真和造假是当前国有企业中普遍存在的一种现象。根本原因是部分党员，特别是党员领导干部党性不强，党风不正，从严治党未很好落实所造成的。从体制和工作方面具体分析：一是国有企业客观存在多元利益主体，因委托—代理制产生的信息不对称，使地方政府、国有企业经营管理者、企业职工得以“合谋造假”，侵蚀国有资产。二是干部任用“政绩”硬约束与国有资产配置效益软约束的并存，促成了以虚增利润和产值为特征的“数字出官，官出数字”的财务造假。三是会计事务所依附政府部门和由企业经营者决定委托付费事宜的制度安排，使得社会审计形同虚设。四是盲目无序扩张，因企业对跨行业、跨地区，甚至跨国经营的子公司难以监管，加之人事变动频繁，致使内部财务管理混乱，且无人承担责任。五是会计准则与会计实践之间存在着一定的时滞，而且会计准则在具有统一性的同时，还得兼顾一定的灵活性，这些为企业进行会计操纵提供了可乘之机。
为遏制上述现象的蔓延，除要从根本上加强从严治党外，在稽察工作中有必要通过深入、系统的财务稽察，澄清企业财务状况，对企业是否依法经营资产、利润是否真实作出事实判断。这是稽察工作的第一步，也是至关重要的一步。除了参照国际惯例，运用专业知识，遵循专业原则，采取专业方法展开审计工作之外，还应针对国有企业通过会计操纵蚕食国有资产的特殊情况，探索财务稽察的重点，以提高稽察工作的效率。另外，要特别关注企业改制、领导人离任、重大改革措施出台对企业财务状况的影响。《国家稽察特派员条例》（以下简称《条例》和《稽察工作“六要”、“六不要”的行为规范》（以下简称《行为规范》）为这一工作提供了制度保证。
2.系统分析，评估企业价值
企业价值是指企业在特定时间、地点和条件的约束下所具有的持续获利能力。80年代以来，融战略管理和财务管理为一体的企业价值管理已引起理论界和企业界的高度关注。稽察工作跟踪企业管理的这一新动向，不仅要对企业财务状况作出事实判断，而且要对企业的经营活动作出价值判断。其理由：一是现行的会计制度和审计方法不能全面反映企业价值。例如，历史成本原则不能反映市场机制对资产价值的影响；关于无形资产分类及核算研究的滞后，使得财务报表不能系统反映企业无形资产的贡献。二是作为具有特殊法人性质的国有企业的投资者，有必要对企业享有特殊政策受益和承担特别责任受损进行评价。国有企业因国家投资、银行贷款、特许经营、政府补贴而受益，同时也因在上交税赋利润、提供就业机会和稳定市场价格等方面发挥特别作用而受损。而目前对国有企业进行的各种财务监管工作，都未对这种受益和受损的情况作出系统分析，以致政府难以评价国有企业的业绩和作用。三是以持续经营为特征的企业活动，受内部与外部多种因素的影响，在渐变中孕育着突变。为了防止国有企业大范围的灾变，有必要通过系统分析，做出预警安排。如果在80年代末和90年代初，对大型国有信托投资公司实行企业价值定期评估的制度，那么防止和缓解其全行业灾变不仅可能，而且可行。
以评估企业价值为目的的系统分析由四个部分组成，即财务指标分析、经营业绩分析、经营环境分析和管理工作分析。关于财务指标分析，除了借鉴国际现行的杜邦分析法之外，应根据国有企业特殊的受益和受损情况，对该类指标作出适当调整和详细说明。关于经营业绩分析主要是围绕企业获利能力，对企业资源使用、技术创新、发展战略和社会贡献展开经济分析，并通过横向和纵向的比较，采用收益折现的方法，判断企业获利能力的强弱。关于经营环境分析，在经济全球化进程加快和我国有望近期加入WTO的背景下，既要对国内经营环境， 更要对国际经营环境进行尽可能的全面的分析。关于管理工作分析，应该对投资、预算、财务、物资、销售、组织、技术开发和人力资源等八个方面管理工作进行分析，并作出评价。
3.主要领导人考评，创新管理体制
现行国有企业管理体制中干部任用和资产经营由不同部门按不同标准考核决定的做法，是造成短期行为和效率低下的主要原因。稽察特派员制度中干部考评的安排，显然是符合当前中国国情的制度创新。首先，这是一种自上而下的考评，对企业主要领导人有较强的约束力。其次，这是一种客观公正的考评，特派员不仅独立于企业和部门的利益，而且其意见是基于上述财务稽察和系统分析工作，言之有理，持之有据。再次，这是一种定量分析和定性分析相结合的考评，影响企业价值高低的因素很多，获利能力强的企业未必班子管理水平高，反之，获利能力弱的企业未必班子管理水平低，所以在考评时，应剥离那些对企业价值产生影响的非管理工作的因素。最后，这是一种择优汰劣，有利于选拔和培养符合社会主义市场经济要求的企业主要领导人的考评。在实行社会主义市场经济条件下，我国国有和国有控股重点大企业的主要领导人，应是既忠诚于社会主义理想、懂得讲政治的人，而又不是只会空谈政治不会办企业的人。他们应该懂得市场经济，具有企业家的创新精神，但又不是一般的企业家，而应是社会主义企业家，是立志为建设有中国特色的社会主义做奉献、勇于不断开拓创新的企业家。
要搞好考评，首先要明确两个问题：一是考评谁？二是考核标准包括哪些基本内容？此外，在经过考评后还应对被考评者作出明确结论：是否合格或经过整改后能否合格。至于对领导班子其他成员的评价，则可作为评价主要领导人的一个相关因素考虑。
企业的法人代表对领导和组织企业经营管理和国有资产保值增值负有总的直接责任，他是在企业层次上接受出资者委托的直接代理人，对企业的兴衰存亡起着关键的领导作用。对企业法人代表的考核要和其应发挥的作用和基本职责结合起来，具体包括：在投资管理、预算管理、实施监督调整中的作用和效果；在组织机构调整中的作用和效果；在科技开发中的作用和效果；在人力资源开发中的作用和效果；以及遵纪守法的情况等等。企业法人代表既然要对企业的经营管理、技术改造、改革发展、市场开拓、科技和产品开发、职工队伍素质提高等各项重大问题总的承担直接责任，当然对他的考察应该是全面的综合的，同时又必须要有重点。这要结合不同行业、不同企业的具体情况，从实际出发来确定，不应千篇一律、简单化，特别是我国正处在经济转型期，进展不平衡，情况更复杂。
党委书记是国有企业党组织领导集体的核心和“班长”，对积极正确发挥企业党组织在企业的政治核心作用和保证监督作用应承担主要责任。党委书记的思想政治素质和领导能力如何是企业党委能否真正形成企业政治核心的关键，对党委书记考核的主要方面和基本内容包括：在保证企业结合自身实际贯彻落实党和国家方针政策和重大措施中所起的作用和效果；对企业依法经营的监督情况及效果，党委一班人遵纪守法情况，对企业职工遵纪守法教育及监督情况；企业党建工作各个方面的进展情况，思想政治工作的力度及效果。
总会计师是企业财务主要负责人，对企业财务管理承担直接责任。市场经济条件下，企业经营中再生产循环的每一方面、每一环节、每一阶段的情况都要反映到财务上来，并受财务管理的制约和监控。企业是以追求经济效益为中心的营利性组织，企业的经营业绩首先集中反映到它的财务成果上。我国国有企业从统负盈亏改革成自负盈亏以后，预算约束正在由“软”变“硬”，财务成果的优劣直接关系企业的兴衰存亡。从现代企业管理发展的趋势来看，财务管理与战略管理正走向融合，财务管理的重要性日益上升到企业战略高度。从当前我国转型期的情况看，国有企业较普遍存在财务管理混乱，财务信息失真、财务成果弄虚作假，甚至参与腐化与经济犯罪等严重情况。这固然是由多方面的原因所造成的，但也与企业总会计师个人的思想政治素质和业务素质是否合格关系极大。对企业总会计师考核的内容应包括：筹资中的作用与贡献；财务系统的管理情况；遵守“两则两制”及其他财务法规情况；个人遵纪守法情况等。
三、加强稽察队伍建设，提高稽察水平
第一，加强稽察人员的使命感和责任感。稽察人员是代表国家对企业实施监管，对深化国有企业改革具有历史性意义。他们应本着为国家、为人民负责的态度，从思想上对自己肩负的使命感和责任感有充分而清醒的认识，要用邓小平理论武装头脑，解放思想，实事求是，努力掌握稽察业务，忠实履行职责，公道正派，依法稽察，具有敬业精神和奉献精神，要模范执行廉洁自律的各项规定，切实增强拒腐防变、抵御各种诱惑的能力，以高度的使命感和责任感为建立和完善稽察特派员制度做出贡献。
第二，加强对稽察人员的培训。将符合标准的人才选拔到稽察岗位上去，这仅是整个稽察特派员队伍建设的开始。稽察工作不同于他们以前从事的领导工作或具体业务工作，并且这些人来自不同部门、不同行业，由于对稽察工作的素质要求不同以往对工作的要求，因此必须对这些选拔出来的稽察人员进行培训。培训内容包括专业培训（岗位培训）和素质培训，定期与不定期方式相结合。专业培训时间可为2～4个月，可以组织稽察人员到高校进行集中培训，系统学习会计、审计、财务管理、战略管理、产业分析等业务知识，熟悉并掌握新近出台的有关政策法规等；还可以针对不同行业、不同性质的稽察工作开设特色科目进行培训，如在投资评价中对大型项目投资进行评价时就需要掌握建设项目评估、质量管理、工程造价管理、招标、投标、进度控制管理等方面的内容及其对工程的影响。对这些特色科目的培训，既可以到高校去集中培训，也可将有关方面的专家请到实地进行授课。专业培训除了组织学习外，更重要的是稽察人员要在实践中自学。除了专业培训外，还应进行素质培训。首先是思想政治素质，这是根本，对从事政府各项监督职务的人员来说尤为重要，“打铁先要自身硬”；同时还要努力提高做好稽察工作所必需的业务素质，除学习直接相关的学科外，也要注意广泛涉猎哲学、自然科学、心理学等多门知识，尽可能拓宽自己的知识面，尤其是国家对稽察特派员实行回避制度，但隔行如隔山，若想在短时间内把一个企业吃透，并作出客观、真实、明确的评价，难度很大。所以要求稽察人员不断学习，既要提高理论素质，增强理论思维，又要增加理论联系实际的能力。
第三，建立科学的激励机制。《条例》规定，稽察人员在稽察工作中成绩突出，为维护国家利益做出重要贡献的，给予奖励。激励机制的建立涉及激励标准问题，即用什么标准来衡量稽察人员的工作业绩，从而对其实行奖励。激励标准的设计不应以被稽察企业经营业绩为标准，也不能以所查出问题多少、大小为标准，更多地要考察稽察人员的工作责任心，千万要防范把稽察人员简单化地等同于一般查办专案人员的倾向，而应在全面评价其平时工作量以及对稽察报告完成情况进行考核的基础上，得出一个量化指标。