教育体制改革中的法律问题，本文主要内容关键词为：法律问题论文,体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] G40-011.8[文献标识码] A[文章编号] 1002-4808(2006)08-0010-03
我国教育法律关系随着剧烈的社会转型正发生着“嬗变”，从“齐玉苓案”中有关公民受教育权性质的大讨论，到海南数千名考生抗议高考移民的公共教育事件的发生，近年来频发的教育争讼与法治问题已引起全社会的极大关注。这些问题已关涉中国当下法治方略与教育现代化目标的实现，亟待研究解决。
一 我国教育体制改革的若干走向：基于教育关系和教育法律关系的向度分析
从上个世纪80年代以来，伴随着我国经济体制改革在坚持公有制前提下的市场化趋势，一方面，以教育资源国家所有、决策和管理高度集中、政府直接控制为特征的传统教育体制正面临解构；另一方面，现代教育体制赖以形成的一系列基础性要素尚未发育成熟。表现在教育领域，就是教育关系和教育法律关系的变化与适应。从法理上看，教育关系属于教育法的主要调整对象的范畴，是指一切参与教育活动的主体之间的社会关系。教育法律关系则属于教育法调整结果的范畴，是指受教育法调整的教育主体之间的法律关系。教育关系作为一种事实关系而存在，教育法律关系则作为一种价值关系而存在。在逻辑上，前者是因，后者是果；二者具有直接的相关度。
传统教育关系的主体、客体和内容嬗变的表征和规律，已成为现代教育法变迁的重要依据和现实基础。
首先，市场化造就了利益主体的多元化，导致了教育关系主体的多元化。在计划经济体制下，我国教育结构相对单一，学校基本上是由政府出资举办，以公立教育机构为主，社会力量办学机构只是凤毛麟角。自1992年国家逐渐允许和鼓励私人和企业办学以来，社会办学力量空前兴起。尤其是2002年《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布，使得我国民办教育进入一个快速发展期。在我国现阶段，除独立的“民营学校”如雨后春笋般地大量出现外，公立学校“一校两制”、独立或非独立的“二级学院”也日见增多。同时，全民所有制公办学校由具有法人资格的公民个人或社会团体依法承包后形成的以资产公有、日常经费自筹、办学资助为特征的办学体制，也使原先的公立学校办学主体通过“转制”由单一的政府主体变成了政府和学校承办者共同体，实现了所谓的“所有制不变、办学主体双元化、办学机制自主化”[1]。社会变革使教育关系逐渐分化为“教育基础关系”和“教育随附关系”两大类。① 而教育立法也不断地将这些新的教育关系纳入教育法的价值体系之中，使多元的事实教育关系得以转化为教育法律关系，从而使现阶段教育法的内容和体系发生了深刻的变化。
其次，社会转型亦表现为教育关系客体的民事化(或称为商品化)。作为教育关系的客体，教育行为不同于一般的社会行为，它具有公益性特征。这也是教育行为区别于其他任何民事行为的基本属性。教育行为的公益性特征决定了教育应当主要通过公共选择机制来实现其功能。但在我国现阶段，由于教育运行在一个强大的市场经济环境下，教育领域不可避免地受到市场力量的主导性调节作用的影响，从而凸显出诸多市场化的属性。而教育一旦通过市场机制向社会提供，教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，就必然在某种程度上具有可分性和竞争性，从而使教育变成了一个事实上的具有营利性质的领域。无论我国现阶段大量出现的股份制学校，还是公立学校中普遍设立的“民营二级学院”“教学园区”以及教育集团等，都是典型的教育市场化运作模式。[2] 在当前受商业文化浸润的教育体制之下，学校这种公共物品在很多情况下已被象征性地赋予了某种商品的属性。
此外，社会转型还表现为教育关系内容的复杂化。教育市场化运作模式旨在在加强政府宏观教育管理的前提下向市场和学校放权，这一趋势实际上是重塑政府与学校的关系。由于获得了相当大的办学自主权，各类学校等教育机构更加注重学生受教育权的保障和实现。例如：市场经济条件下城乡人口流动加剧所导致的农民工子女在城市受义务教育权问题开始凸显。凡此等等。新的情况不断凸显，需要将这些颇为复杂的教育关系逐步纳入法律调整的范畴，现代教育法的调整范围和结构面临着一个复杂的内容整合和体系重构的过程，这直接导致了教育法律关系内容的复杂化。
二 现阶段我国教育体制改革中凸显的法律问题
从上文的分析可见，教育体制改革导致我国现实的教育格局、环境以及各种关系发生了“嬗变”，引发或正在引发一系列的法律问题。这些法律问题既包括教育体制内部的各种问题，也包括制约教育体制发展的各种外部问题；既有教育立法方面的问题，也有教育执法、司法等方面的问题。诸问题构成了现阶段我国教育体制改革的路障。笔者试择其中的几个较突出的问题加以分析。
1 教育体制改革的功利性问题
教育关系客体的“商品化”特征，使得学校不断促使知识传播与市场相结合，赋予教育一种可以交换的性质。当改革者们普遍地将学校定位为“公司”或“企业”，这种“泛商业化”的思维模式，就会使人们常常将教育视为产业发展的一部分，把教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入—产出”的过程。比如：现阶段很多学校以追逐利润为目的不顾自身实际招揽生源，盲目地扩大办学规模，导致争学生、争师资和乱招生、乱收费等无序竞争和“非理性办学”现象的出现。质言之，新的教育体制改革浪潮所承载的商业化和功利性倾向实质上是以牺牲“公平”来换取“效率”，它无疑会对教育的价值构成巨大的解构力和吞噬力，给教育法治化所蕴含的“公平”“公益”理念造成巨大的冲击，导致教育体制改革的困境。这亟需从法治观念上彻底地加以澄清。
2 教育立法的滞后性问题
鉴于我国长期以来“公办教育一统天下”的教育体制格局，1995年出台的《中华人民共和国教育法》并没有明确地区分公办学校和民办学校这两种办学体制，该法所规定的“学校”只能理解为一般意义上的“公办学校”。作为教育法律关系多元化趋势的结果，公办学校以外的各种办学形式正逐渐成为我国现阶段社会主义教育事业的重要组成部分。然而，我国的公办学校和民办学校法人究竟是什么性质的法人实体？二者有哪些不同？这在我国现行的教育法律框架(主要指我国现行《民办教育促进法》及其相关实施细则)中尚具有模糊性。比如：当政府以投资的方式介入民办学校实际运作并成为其股东时，是否有权参与分红？公共财政经费进入民办教育机构如何能使其保值增值？以及如何建构国有教育投资的风险保障机制？等等。这些问题都让人们备感疑惑，成了我国现阶段教育立法中一些十分棘手却不可回避的问题。现行立法的滞后性明显地凸显。
3 市场经济条件下的教育腐败问题
市场经济条件下的教育体制改革意味着政府将改变以往对公共教育资源配置和使用的做法，放松规制以鼓励各种非政府组织包括盈利性组织介入教育领域，为社会提供教育产品和服务。但与之相伴随的是教育寻租以及由此滋生的各种教育腐败现象。具体表现在：我国在向市场经济转型的过程中，一些人为了经济目的而背离教育宗旨，模糊甚至抛弃教育的基本价值取向，变公共教育资源为私人资源，变公益为私益。诸如学校“买卖文凭”、负有义务教育责任的学校擅自收取高额的“择校费”，非义务教育阶段的学校任意调节招生计划，学校基建工程、设备采购、干部任免调动等有关制度下的寻租行为，等等。这些表现各异的教育腐败现象，消耗了教育资源，加大了教育活动的交易成本，直接导致了教育的“异化”，从而在客观上阻碍了我国教育体制改革的进程。
4 公民受教育权法律保障机制的“单一性”和“非程序化”问题
近年来，关涉学生与学校的教育诉讼案件频频发生，如“田永诉北京科技大学案”、“刘燕文诉北京大学案”等。实践中还有如招考中替考和集体作弊，负有义务教育责任的学校没有法定依据拒绝学生入学，为追求达标和高升学率勒令学生退学等现象。公民受教育权的法律保障机制包括国家和各类教育机构设置的有关教育的管理、决策、监督和权利救济等各种体制的总和，其中尤以纠纷解决机制最为关键。然而，我国现行的教育纠纷解决机制较为单一，主要是申诉与诉讼，并且行政诉讼通常被认为是最主要的诉讼方式。即便如此，现行教育法律法规有关教育申诉和诉讼的规定亦失之粗略，既没有设置专门负责受理学生申诉的机构和人员，也没有规定时效，还没有将申诉与其他救济渠道有机地联系起来，“非程序化”的特征十分明显。缺少有效的法律保障，公民受教育权将是一项十分脆弱的权利。
三 社会转型期教育法治对策探析
教育问题的解决手段很多，包括经济手段、伦理手段以及行政手段，等等。各种解决手段在解决某一方面的问题上各具独特的功能。在现代法治国家，运用法治手段解决教育问题，其实质就是用最有效的方法来解决最复杂的问题。利用法治对策有效地规制教育活动是我国现阶段教育体制改革的应然选择。
1 树立公平优先，兼顾效率的教育法治理念
坚持公平优先，首先应保障作为受教育者的个人和群体在教育利益和负担分配过程中能合理地获得其应得的份额。比如：国家在制订教育经费投入政策时，应充分考虑义务教育与非义务教育、基础教育与高等教育、农村教育与城市教育、重点学校与薄弱学校、发达地区与不发达地区之间明显的差距。此外，还应坚守社会主义教育的“公益性”，使“教育活动必须符合国家和社会公共利益”“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。与之相对应，市场经济条件下的教育规律还表明，将市场化的公平竞争机制和自由选择机制引入教育领域有利于提高教育的“绩效”，因此，兼顾效率理应成为我国现阶段教育体制改革的一个基本思路。总之，学校的目标相对于企业而言具有多重性和外在性，它不仅要实现经济效益，还要实现社会效益、政治效益、文化效益等，尤以社会公共利益最为根本。
2 围绕教育法的社会法属性重构教育法律体系
隶属于行政法的传统的教育法正逐渐演变为具有独立地位的“社会法”，这是国家与社会融合的结果。现代教育法作为典型的社会法，是公法与私法的兼容，是教育保护法和教育管理法的统一，是教育关系协调法和教育强执法的结合，是实体法和程序法的配套。从《教育法》的颁布到《民办教育促进法》的出台，我国教育立法经历了教育体制从一元到多元的立法模式的转换，传统的教育法律体系亟待优化和重构。首先，应明确界定各类教育主体关系主体的法律地位，明确规定公办学校和民办学校两大办学体制的基础性法律地位；其次，应围绕“教育权”和“受教育权”这一核心内容合理设计教育法的基本体系。同时，还应区分不同的教育阶段和办学体制完善我国相应的具体教育法律制度，尤以完善义务教育法律制度最为关键。应强化政府对于义务教育的绝对保障责任，划清政府与学校、家长、适龄儿童或青少年及其他社会主体在保障义务教育方面的法律责任界限。为此，应通过修改《教育法》或《义务教育法》的相关条款来落实这一立法精神。
3 强化政府教育调控职能和行政执法责任
就义务教育而言，政府不仅要为其实现创造必要的外部条件，而且必须从内在的方面保证基础教育机会平等的落实，强化政府的教育调控职能。对于非义务教育而言，教育机会平等是一种比较特殊的与市场交换有所不同的争取性的平等和公正，政府亦必须加以保障。首先，应根据我国现行的财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况，合理地划分各级政府对义务教育的投入责任，特别要明确对贫困地区和经济不发达地区教育投入的支持办法。其次，为了强化政府与学校、家长等在维护教育公平方面的法律责任，应通过修改我国现行的《行政处罚法》明确规定政府对学校和家长的义务教育行政处罚权。当然，为了防止政府滥用教育行政处罚权，还应将政府义务教育行政处罚的失范行为纳入教育行政诉讼的范围，即义务教育行政管理相对人可以对政府部门的义务教育行政处罚行为提起行政诉讼。另外，政府及其承担教育行政职能的下属部门在加强教育行政执法方面应有所作为，特别要在遏制治理各种教育腐败方面承担起责任。
4 完善学校教育决策、管理、监督和权利救济机制
优化学校教育决策、管理、监督的司法和准司法机制，实现学校内部决策机制的优化和外部监督机制和权利救济机制的完善。为此，笔者建议：首先，应建立以学校听证制度为核心的学校内部的教育管理和决策机制。学校在做出将会影响学生重大权益的各种决策时，应当告诉学生、家长及其他利益相关人有现场听证发表意见的权利，使得当事人能自由地表达意见、提供证据，通过双方协商使得教育管理者的各项管理决策更趋完善。特别是要要求各类各级教育机构在做出对于相对人不利的重大决策时，除法律的特别规定外，必须就其做出决定的法律依据、事实依据以及自由裁量范围内的合理性考虑向相对人告知和说明，否则该决定无效。[3] 与此同时，还应在法律制度上建立起一套体系完整的内部和外部救济机制。为此，可以考虑在我国尝试建立起教育仲裁制度和教育公益诉讼等教育领域的准司法和司法机制，使教育领域中申诉、仲裁、诉讼环环相扣，具有衔接性。为了保障教育司法的独立，还可以考虑在我国法院内部进行机构改革，通过设立独立的教育审判法庭专门裁判相关案件。为了避免行政机关和其他机构、组织、个人的干预，应保证该审判业务机构独立办案，尤其要在经费、人员和制度上予以保障，使审判机构的职权和职责相一致，保证教育司法的独立性和权威性。
【本文系作者主持的全国教育科学“十五”规划重点课题“转型时期教育法律关系的嬗变与法治对策研究”(课题批准号为EGB030514)；湖南省教育厅一般课题《转型时期教育法律关系的嬗变与受教育权的法律保障研究》(课题批准号：030332)的成果】
注释：
①笔者将现代教育法的调整对象界定为教育关系和教育随附关系。所谓“教育关系”，特指教育资源的所有者(教育者)与教育资源的使用者(受教育者)之间，为了实现教育过程而发生的一方有条件地提供教育资源，另一方用于实现教育资源的价值的特殊的社会关系，这是教育法的主要调整对象；所谓“教育随附关系”，是指与上述基础性社会关系有密切联系的其他社会关系。在现代国家，为了促使教育关系的形成并保证其正常运行，与教育关系密切相关的社会关系包括国家对教育关系的协调和管理、其他社会组织和个人为了教育关系的运行而提供的服务、教育主体内部的管理和组织等，这些关系从法律性质来看属于其他部门法调整，但也归属于现代教育法的调整范畴。这是教育法律关系多元化的集中表现。