东莞市国土资源局石排分局 广东东莞 523000
摘要：随着我国城市化进程的快速推进，各级党委政府对农村建设日益重视，从更高的站位对农村建设与管理提出了新的时代要求。其中，农村宅基地管理是建设与管理中最前沿、最基础性的工作之一，它直接关系到土地特别是耕地资源的利用与保护以及农民的生产生活。然而，包括东莞市在内的许多城市，在宅基地登记发证过程中遇到了一些遗留问题，包括一户多宅、违法用地等。因此深入研究农村宅基地登记发证过程中遇到的历史遗留问题，剖析其产生的原因并提出解决的办法，具有十分重要的现实意义。
关键词：宅基地；登记发证；历史问题；解决对策
农村宅基地使用权主要是指本集体经济组织内的农村居民依法享有取得属该集体经济组织所有的宅基地，并在该宅基地上建造房屋及相关设施的权利。对取得的宅基地，该农村居民具有合法使用、占有及有限制处分的权利。它是中国特色社会主义制度设计下保障农民基本居住、生存权利的制度创新，是属于集体组织经济成员依法无偿取得与使用的权益。长期以来，农村宅基地用地分配随意、布局混乱、无序扩张等问题，导致了农村建设用地使用效率低下，一户多宅、多占超占、违法建设等现象比较突出。一方面，大量新建的宅基地占用了耕地资源，造成耕地资源消耗，另一方面存量巨大的老旧宅基地未依法退出，造成土地资源的闲置浪费。本文通过分析农村宅基地登记发证过程中出现的问题，结合东莞市的情况，谈谈一些的解决对策与想法。
一、农村宅基地登记发证中遇到的历史问题
由于农村宅基地使用的无偿性和无期限性的制度设计，以及对宅基地的分配、使用和处分权缺乏一个明确的、统一的细化规定，加上旧时期对于农村土地的管理不规范，导致了农村普遍存在着一些问题，大大增加了宅基地登记发证的难度。具体问题主要表现在以下几方面：
1、一户多宅
目前东莞市“一户多宅”主要表现为以下几种情况：一是新房已建成却依然居住在旧宅基地；二是住进了新房，但旧宅基地依旧占用；三是新房建成，旧宅基地废弃，旧房未拆除或部分拆除；四是继承或购买别人的宅基地；五是宅基地使用权早已审批划拨，长期荒芜没建。
2、不按批准红线建设
由于东莞市经济发展较早，再由村集体重新规划选址分配宅基地已不现实。因此，村民自行拆旧建新，改善住房条件的现象较为普遍。但由于农村村民依法用地的意识较为薄弱，拆除建新时放点比较随意，贪大贪多，导致建成后的四至坐标与原批准坐标不吻合，前后面积也存在差异。
3、少批多占宅基地
根据《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但在很多农村，村民建房受传统观念的影响，多数贪大贪多，节约用地意识非常淡薄。东莞市很多农村也普遍存在这种情况。
4、没有经过审批就占用宅基地
八九十年代，在当时土地管理还不严格的情况下，东莞市很多地区农村的宅基地都是由村干部召集村民现场分配的，并无依法登记审批的概念。随着经济的发展和农民意识觉醒，大量村民纷纷申请要求补办宅基地使用权登记手续。
5、产权不明晰，流转不规范
由于东莞市的外来人口较多，存在较大的住房需求，在利益驱动下，不少农民将农村集体土地非法入市，农民私自非法转让、出租（出售）宅基地（房屋）给本集体经济组织以外的人员的行为经常发生。
6、“空心村”
随着城市化进程的加快，东莞市大部分农民均已进城购房或新建宅基地。原来老旧的宅基地受居住条件，现行法律、法规等限制，除了小部分用于出租外，大部分无法转让，也不再居住，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕，导致大量“空心村”的出现。
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二、解决历史问题的对策建议
1、解决一户多宅的问题
1.1一户村民的两处宅基地，面积经过合并没有超出当地省级以上政府规定的面积标准的，可以受理其第二宗宅基地申请；
1.2对于因建新不拆旧和因村民购买住宅而造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前和国家未出台规范宅基地流转法律或政策之前，土地登记机构不得受理；
1.3对于因继承造成“一户多宅”的，土地登记机构可以受理。
2、大力宣传土地产权法律法规
对于未批已建的农村住宅，在符合土地利用总体规划及其他农村宅基地许可条件下，经申请准予其补办宅基地用地手续；对违反土地利用总体规划擅自建住宅的，应当依法限期拆除，恢复土地原状；对于符合土地利用总体规划、但超过法定面积标准建住宅的，属于因住宅结构原因不宜拆除，或收回后又不易重新调整使用的超占部分，需尊重事实，经申请准予其补办用地手续；属于其他原因的超占部分，应当依法责令退还超占的土地，限期拆除在超占的土地上新建的房屋。
3、完善宅基地登记发证工作流程
对于村民父母双故后遗留的闲置房屋，应当按照原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条关于“继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权”的规定，将土地权利确定给合法的继承人。
4、健全宅基地审批制度
在宅基地审批中，建立宅基地审批“三到场”制度，严格执行一户一宅、拆旧建新制度，进一步规范宅基地审批程序，缩短建房审批流程。
5、强化村镇规划。
在村镇布局上，各镇人民政府和村委会，结合美丽幸福村居建设，强化村镇规划，落实农村（一户一宅）制度，促进旧村改造和新村建设。要严格实行拆旧建新制度。村民申请新建住房或农民公寓时，必须出据承诺书，承诺拆除旧房，退出原使用的旧宅基地，交由村委会重新安排使用。原地翻建、改建，符合村庄建设规划的，按规划要求给予增加或减少用地面积；对于一户多宅不居住的废弃、空闲宅基地统一规划、整理，不符合规划的不予审批。
6、构建监查执法网络。
宅基地管理中，难度最大的就是土地违法事实一旦形成，查处难度过大。要加强执法监察制度建设，进一步完善动态巡查责任制，充分发挥执法监察网络作用，充分发动村干部和群众，力争做到早发现、早制止、早查处，将违法案件查处在萌芽状态。
7、加大登记发证的经费支持
市、镇两级政府应当将登记发证的测量和权籍调查费用纳入到其财政预算之中，保障上述经费的落实，以便其作为登记发证过程中所需的测量及调查等工作的费用，减轻农民的经济负担，解决其经费问题。
结束语：
完善宅基地登记发证工作流程，健全管理办法及规章，加大力度进行宅基地法律知识宣传，提高农村居民的依法登记意识，才能从根本上解决农村宅基地登记发证过程中的历史问题，全面、高效、快速的做好宅基地的登记、发证工作，加强农村宅基地的管理与控制。
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论文作者:叶锦昌
论文发表刊物:《基层建设》2017年4期
论文发表时间:2017/5/22
标签：宅基地论文; 农村论文; 东莞市论文; 村民论文; 旧宅论文; 使用权论文; 对策论文; 《基层建设》2017年4期论文;