集体林权制度改革中的林权流转及规范问题研究，本文主要内容关键词为：制度改革论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
林地和林木是林业生产中最重要的生产要素之一。林木具有自然生长时间长，林业生产劳动生产时间短的特点，决定着正规化的林业是一种规模化经营性质的产业。马克思在《资本论》中写道：“造林要成为一种正规的经济，就比种庄稼需要更大的面积。因为面积小就不可能合理的采伐森林，难以利用副产品，森林保护就更加困难等。但是，生产过程需要很长的时间，它超出私人经营的计划范围，有时甚至超出人的寿命周期……因此，没有别的收入，不拥有大片森林地带的人，就不能经营正规化的林业”。林业的规模化经营以林地集中为基本条件，规范的林地流转制度是保证林地流转市场健康有序运行的基本保障。1998年修正后的《森林法》第15条即授权国务院制订林权流转的具体办法，2003年6月25日发布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第14条再次明确要求“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施”。2008年6月8日，中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确要求：“规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权”。截至目前，规范森林资源流转全国性法律规范尚未出台。因此，就林权流转理论和实践问题进行专门研究，对于推进中国集体林权制度改革、制定林权流转具体办法的进程，具有较重要的理论意义和现实意义。
1 林权流转意义、理论依据和主要内容
1.1 集体林权流转的现实意义
随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会对资源的配置已经由计划配置转向市场配置。林地作为一种具有资本属性的自然资源，只有通过引入市场机制，进行优化和合理配置，才能最大限度地实现其开发利用价值[1]。林权制度改革中，林业产权更加清晰，林权主体更为分散，为林权流转奠定了稳定的制度和主体基础。因此，林权流转已经成为历史必然。
1.1.1 林权流转是农村林农有限理性选择的趋势
科斯认为，在交易成本为零的条件下，法律权利的任何界定都是有效率的；在交易成本不为零时，法律权利的初始界定就十分重要。因为不同的界定就意味着不同的资源配置和经济效率。在现实生活中，交易成本几乎总是正的，此时把权利界定给谁其法律后果会大不一样。在法律上对权利进行合理界定，就是为了降低交易成本，促进有效益结果的发生。因而“法律权利应当分配给能以最小的成本换取最大收益的一方”[2]。从目前中国林业生产的交易成本来看，林业生产资料成本提高、税费负担繁重、采伐限额控制严格，农民在市场竞争中处于十分不利的地位。许多地方农民认为种树周期长，风险大，收益少，甚至无利可图，在一些地区承包林地甚至成了“亏本买卖”，远远不如在外打工收入。在许多农村，打工收入已成为农民家庭收入的主要来源，这在一定程度上弱化了农民对林地的依赖程度。在此情形之下，林地被不少农民视为“负担”，正是在这种背景下，让林地流转到愿意种树的人手中。因此，可以说农村出现林地流转现象，就完全可以被认为是市场经济条件下农民制度选择的结果[3]。
1.1.2 林权流转是林业规模化和现代化进程的重要标志
林地小规模的家庭经营必然导致林业的兼业化，兼业化必然导致林地利用率低，林业固定资产利用率低，工作效率低，生产成本高，同时小规模经营也使产、供、销的成本大幅度增加。为了提高林地利用效率，提高单位面积产出，必须推行林地适度规模经营，这是现代林业发展的必然规律。世界银行认为，当人均GDP低于500美元时，农民以分散的自给自足土地经营为主，当人均GDP大于1000美元之后，土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转让土地的愿望，土地经营者有扩张规模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效应。以此为标准，中国人均GDP已超过了1000美元，已经具备了土地适度规模经营的条件。林地作为土地的重要组成部分，土地的经济规律必然作用于林地，甚至直接影响到林地的资本化运营。在中国福建、江西和广东等省区出现的大规模林地流转现象，就在一定程度上反映了这一经济规律。因此，通过市场机制，对林地合理流转，从而达到对林地的相对集中经营，是现代林业发展对林地适度规模经营的要求，也是中国林业由传统林业向现代化林业转变的重要标志。
1.1.3 林权流转是林业经济利益实现的重要形式
在计划经济体制下，林地只能作为一种公有生产资料使用，而不能作为具有财产特性的商品进行流动，其市场价值属于没有得到充分体现。在市场经济条件下，随着林业经济体制和林地使用制度改革的深化以及林地市场的建立和逐步完善，林地由过去的无偿、无期限、无流动的使用制度改革成为有偿、有限期、可流动的使用制度。“土地是商品、是财富，并能生财”的观念已被人们所认识。尤其是近年来，由于对市场木材的需求存在长期较高预期，企业投资造林的积极性高涨，已经有许多企业将投资眼光转向林业，其核心的原因是看中了中国林地市场的巨大潜在价值。这种对林地的需求，一方面为林地入市提供了前提条件，使林地流转成为现实；另一方面，又加剧林地市场供需矛盾，林地自身价值的驱动是林地入市的内在原因[3]。
1.2 林权流转经济学意义
在竞争性市场经济环境下，比较利益原则或机会成本是资源和生产要素流动与配置的指挥棒。所谓比较利益指的是一定的生产要素投入不同的领域分别对投入者带来的利益或福利的比较。在现实生活中普遍存在生产要素所有者投入的要素能带来尽可能大的利益的领域的现象。比如，许多林业劳动力之所以愿意从林业转移到非林业是因为存在着非林业就业比林业就业收入高的预期。又比如，在现行的价格关系既定的情况下，林地用于种植经济作物要比用于生产林木的经济效益高。因此，在没有其他因素的影响（如林木的定购任务或者林木价格的大幅度上涨），林农更愿意利用林地来种植其他经济作物而不是生产林木，这也是为什么自留山大部分成为经济林的主要原因[4]。另外，由于林木生产周期长，投资效益难以估算，投资者往往认为机会成本（一种要素配置于某个领域而放弃了可配置于另外最佳领域的代价或收益）比非林业生产领域要大得多。只要市场是充分竞争的，在比较利益和机会成本的引导下，通过要素的不断流动和资源的重组，要素所有者最终获得的是社会的平均效益。但由于要素所有者存在素质差异，技术与价格变化以及非经济或者垄断的存在，现实中的平均利益分布现象往往是暂时的或相对的，而差别利益或比较利益的问题则始终存在，影响平均利益形成的因素常常也是解决比较利益问题的途径。但在市场经济环境中，利益驱动下的要素流动或重组是更为普遍和有效的，是缓和比较利益矛盾的基本途径[5]。在传统的计划经济体制下，林业由集体统一经营，林农作为集体成员的组成部分参与林业生产，林农的收入由集体统一决定，不具有自行配置生产要素的权利。林农完全束缚在林地上，不能根据比较利益或机会成本的原则来安排自己的劳动时间或流动到更适合的就业领域。自留山的出现，使林农在很大程度上具有自行配置生产要素、安排劳动时间、选择就业领域的权利[6]。在比较利益的导向下，一部分劳动力和劳动时间配置于非林业生产，而非林业生产的发展及其高于林业的悬殊收入使从事林业的比较利益急剧下降，从事林业生产的林农积极性由此受到影响，这样劳动力和劳动时间就会流向比较利益高的产业，在比较利益起作用的大环境下，稳定林业生产的途径，已不能简单靠行政命令，出路只能在于解决比较利益问题。
政府补贴、以工建林（发展林业工业，利用发展起来的工业“反哺”林业）或者提高林木产品价格都是可考虑的措施，但这些措施都具有一定的局限性。由于中国从事林业的劳动力多，要完全靠政府补贴解决林业的比较利益问题，既有政府财力承受力问题，又有具体操作实施的困难。在林业企业中以工建林也是一种途径，曾经发挥了一定的作用，但它缺乏长久的内在的动力，只能看成是林业企业对所在社区林农的一种感情，对国家林业发展的一种奉献。随着林业企业现代企业制度的深化和改革，企业首先是作为一个“理性经济人”，企业必须考虑自身的发展和生存，而非选择将自己的收益补给林业。至于通过价格机制来解决比较利益问题，则更有局限性。因为还有一个消费品的比价问题，林产品价格的上升在短期内会对林农有利，但在供求关系和价格机制的作用下，初级林产品仍会处于相对价格的下游，况且林产品的供应可调节能力过于脆弱（林产品一般生长周期长，短期内按照市场需求生产调节能力差）。
在市场经济条件下解决林业生产比较利益过低的根本出路是生产要素的重组和优化配置，这包括科技进步以及林地、劳动力、资本的重新配置。因此，通过林地的正常流转，一方面可以提高大规模林地资源的科技进步成果利用率以及资本利用率；另一方面对于林地资源可以通过承包、租借达到林地的适度规模经营。这样可以提高劳动生产率和经营效益，以期获得相应的比较利益[5]。
1.3 林权流转的主要内容
中国林权的客体包括林地、林木及森林，林权的内容主要包括林地所有权、林地使用权、林地承包经营权、林木所有权、林木使用权以及森林景观开发利用权等。相应地，林权流转的客体应当包括林地使用权、承包经营权、林木所有权和林木使用权。
1.3.1 林地使用权、承包经营权的流转
林地是林权的核心要素，林地的流转也是林权流转的核心内容，直接影响到林木所有权、林木使用权以及森林景观开发利用权等的流转。依照中国现行立法，林地所有权属于国家和集体，不能进入市场流通领域进行流转。因此，林地的流转即指林地使用权的流转和林地承包经营权的流转。
林地使用权是指使用人对国家或集体所有的林地依法享有的占有、使用、收益和一定情况下处分的权利。林地使用权流转制度是林权流转制度的核心。国家通常在对林地保留所有权的前提下，通过一定方式将林地依法确定由集体、自然人、法人或者其他组织使用，即将使用权出让给集体、自然人、法人或者其他组织行使。林地使用权人可以在法律规定的范围内，根据自己的意志使用林地，进而收取林地所生的孳息。根据《森林法》规定，用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权以及国务院规定的其他林地使用权依法可以流转。就林地承包经营权而言，根据《农村土地承包法》的规定，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地可以进行家庭承包，从而取得林地承包经营权；对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事营造林活动，取得林地承包经营权。
根据《农村土地承包法》的规定，林地承包经营权是指自然人、法人或者其他组织，对集体所有或者国家所有依法由农民集体使用的林地，依据承包合同的规定享有占有、使用和收益的权利，可分为以家庭承包方式取得的林地承包经营权和以其他方式取得的林地承包经营权。以家庭承包方式取得的林地承包经营权包括以下权利：依法享有承包林地使用、收益和林地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包林地被依法征用、占用的，有权依法获得相应补偿的权利；法律、行政法规规定的其他权利。根据《农村土地承包法》第45条的规定，以其他方式承包取得的林地承包经营权的具体内容由承包方和发包方在签订的承包合同中约定。同时，《农村土地承包法》第32条、第49条的规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”可见，林地承包经营权依法可以采用多种方式进行流转。
1.3.2 林木所有权、使用权的流转
林木所有权是指所有人对林木依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。根据中国现行立法，国家、集体、自然人、法人或者其他组织均可以对林木享有所有权。依据《森林法》规定，用材林、经济林、薪炭林的林木使用权以及国务院规定的其他林木使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。这就表明，林木的所有权和使用权均可依法流转。林木所有权与林地使用权是密切关联的一项权利，林地使用权人最主要的回报是林地上生长的林木或者其他林产品，因此，享有林地使用权一般即享有林地上的林木所有权。但在科学的林权制度建立以前，特别是在中国现行实践中，这并不意味着林地使用权人对林木享有完全意义上的支配权与处分权。这是因为林木所有权人对林木的所有权要受到公法的严格限制，最主要的是林地使用权人要想采伐自己所有的林木，必须取得林业主管部门的采伐许可证，而且必须按照许可证允许的采伐量、时间等进行采伐。林木采伐权是与林木所有权联系密切相关的一项权利，法律意义上的林木采伐权应指权利主体对林木依法享有的、按照法定方式进行采伐获取收益并排斥他人干涉的权利。林木采伐权在内容上，主要表现为对林木依法享有的、依照法定方式进行采伐获取收益并排斥他人干涉的权利。权利主体对于林木采伐权不是当然享有，只能通过法定程序申请林木采伐许可证并按照许可证规定的方式享有和行使，同时也只能按照法定方式进行采伐。
2 集体林权流转主要实践形式和存在的主要问题
2.1 集体林权流转的主要形式
林权流转形式规定的是林权由权利人转移给他人的方式，这些方式的条件约束以及违反约束条件所产生的法律后果，在不同流转形式中流转主体权利义务关系等内容。集体林权制度改革过程中，福建、江西、湖南等省区的林地流转发展迅速，林地流转形式呈现多样化趋势。
2.1.1 入股形式
入股是福建省集体林权流转的重要形式，也是政府鼓励采用的形式。林权入股对于发展集体林业经济具有两个方面的优势：一是林权制度改革后，林权呈现前所未有的分散状态，不利于形成规模经营，通过入股形式可以将农村每家每户的林地使用权变成资本与其他形式的资本联合起来，在短时间内就能迅速形成经营规模和资源产业基础。通过入股方式，以林权为纽带建立起林业合作经济组织，可以比较好的实现“林权分散，经营集中”的目标。二是可以有效防范林农失地带来的社会问题。实行林地股份合作，农户以承包经营权做股权，可以保持林农林地承包经营权的长期稳定，又可以以股份的形式实现林地“社会化利用”，使林农拥有长期稳定的林地收益权。入股在实践中主要有股份合作林场、公司加农户等形式。股份合作林场可以有效实现林业规模化经营，降低林业生产成本，提高林业产出效益。比如，在福建省邵武市拿口镇加尚村，在林改分山到户后，村民人均拥有林地面积只有0.575 hm[2]，村民通过实行家庭联户合作林场，将本村的175.7 hm[2] 的林地进行评估，评估的价格为138.6万元，本村35户折成10个股，组成家庭林场，同时还制定了《加尚村家庭合作林场章程》，按照“有偿入股，共同管理，保障权益，获利分红”的原则进行生产经营，取得了明显的经济效益。企业加农户形式在有的地方也取得了明显效果。比如，在福建省光泽县司前乡，通过采取公司＋农户＋基地的模式，农户将均山到户的竹山通过入股与当地的一家公司形成利益共同体，每年由公司投入900元／hm[2]，其中林地使用费300元／hm[2]给集体，抚育款300元／hm[2]给农户，并负责机耕路的开设，采伐毛竹五五分成，比较好地解决林业规模化经营的问题[7]。
2.1.2 转让形式
转让是一种最为彻底的流转方式，通常采用当事人双方协商或公开拍卖两种形式实现。江西省规定集体林权可以在获得多数村民同意的前提下，采取适合的形式转让，转让所得的大部分收益平均分配给农户家庭；当林农获得林权后，林农则可以自由转让属于自己的林权。通过转让，转让方丧失部分或者全部林地承包经营权，受让方取得部分或者全部林地承包经营权，转让方与发包方的承包合同关系因此部分或全部终止，由受让方与发包方确立新的合同关系。转让形式可以一次性地为林农增加经济收入，但是同时林农丧失了对林地的永久经营权和远期收益，割断了林农与林地资源的经济联系，这对林农长期生计构成了潜在的不稳定性，尤其是那些以经营森林为主要经济收入来源的农户，转让形式带来的风险很大。为此，地方政府对林权转让均采取了谨慎态度，采取一些防范措施，如鼓励林农只转让成熟林的林木所有权而保留林地经营权，防止林农失地。
2.1.3 租赁形式
通常是一些有实力的企事业单位、外商或经济能人利用自身的资金、技术、信息优势，把集体经营农户分散经营的林地连片租赁下来。租期一般为30至50年，少数租期长达70年。租金多数是现金分年支付，也有一次或分几次付清的。租赁后的一切经营活动由承租方负责，风险与利润也由租赁者独担。目前发展速生丰产林、名特优经济林主要是这种形式。
2.1.4 联合经营形式
即投资者出资金、技术，农户出林地联合开发，经营活动主要由投资者负责，收益按约定比例分成，有的是给以土地所有者一定的木材或木材折款作为分成，分成比例有二八分成也有三七分成，林地入股一般占20％～30％，投资者占70％～80％。这种经营形式风险共担，利润共享，主要适合于速生丰产林基地建设。
2.1.5 抵押形式
即为林权证抵押，在福建和江西省很多地方采用的林权流转形式，是林权融资的重要形式之一。林权证是指权利人以其林权证上所记载的森林使用权、林地使用权、林木作为抵押物向银行贷款，当权利人不能到期还本付息时，银行将该抵押物变卖、拍卖以清偿其债权的方式。
2.2 中国现行林权流转制度和实践中存在的主要问题
由于中国现行林权流转法律制度还不健全，以及林业生产力发展水平还比较低，与经济社会可持续发展的要求还有较大差距，生态建设与经济发展的矛盾仍很突出，特别是一些地方为了眼前利益，盲目开发建设，过度干预林权流转，违规买卖森林资源等现象还时有发生，这些问题都给林业工作提出了新的挑战。林权制度改革过程中，林权流转也出现了一些不容忽视的问题。
2.2.1 林地使用权流转法律依据不全
林地流转有关法律法规滞后，缺乏切实可行的外部拉动政策。至今国家尚未制定一部规范林地流转的法律法规，现有法律法规中的有关条款已明显阻碍当今快速发展的经济活动的需要。地方性法规规范作用相对有限。人们对这种低阶位的规定的权威性存在疑惑，并且极大部分地方林地流转处于无章可循的状态，其结果导致了流转行为不规范、随意性大，没有中介机构参与，操作上缺乏透明度和公平性，图文资料不全，合同文本不一致，林地价格基本上由村委会采用目估毛测法进行简单的估算。目前多数林地流转是老板和村干部一手操办，有的甚至是暗箱操作；有的是政府出面，行政干预，排挤竞争者，使群众利益受损。由于没有形成林地流转市场，没有一批成熟的中介机构和评估机构，没有专门的信息发布平台，出租者与承租者信息流通不畅，无法形成林地流转公开竞拍、公平竞争的机制。同时由于农民的社会保障体系尚未建立，林地仍然是农民的重要生产资料和生活依靠，农民的恋土情结依然很强，农民离乡不离土的情况是制约林地流转的重要因素。
2.2.2 制度不健全，流转行为不规范
部分干部群众对林地流转的认识不足，意识淡薄，流转行为不规范。有的将承包权长期不变和林地流转对立起来；有的对承包政策掌握不够，对基本经营制度理解不透，片面强调或夸大流转的作用，片面强调集体林地所有权，采取行政措施强行推动；有的为了谋求自己的“政绩”和集体收益，片面理解林地流转的目的，将林地流转单纯视作增加集体收入，壮大村级经济的主要途径，将流转的租金主要留归集体；有的对林农未经集体经济组织审核批准擅自转包出租林地的行为，不闻不问，不加制止，导致集体利益严重损害，集体的林地所有权被侵犯。
2.2.3 流转程序不规范和流转后管理薄弱
流转程序与手续不够规范，带来了矛盾和隐患。有相当部分林地流转只是口头约定，有些合同条款不规范，权利义务违约责任不清。有些林农片面认为林地承包50年不变，这些林地就是自己的，可以任意处置，于是私租包给他人；有的林农在其周边山林已经流转的情况下，也不愿意流转，影响了林业产业结构调整的整体布局，显示不出规模效应，不能有效地盘活林地资源。也有个别地方借林地使用权流转之名，随意改变流转林地的林业用途，修建固定设施。
2.2.4 流转的管理和中介服务机构不够健全
林地流转的市场化中介服务体系刚刚建立，还缺少完备的管理制度和规范操作程序。制约了林地流转市场的发育。目前各地还没有建立相应的林地流转管理机构、森林资源资产评估服务机构、经济仲裁机构等，流转后没有及时登记备案，林地权属变更登记滞后。值得关注的是，在很多地方转让林地使用权时，由于缺乏专业的森林资产评估机构，没有对林木的生长状况、地理位置、林地的立地条件、交通和市场条件等进行调查，没有进行科学合理的价格估测，价格基本上由村两委采取目估毛测法进行简单的估算，主观性、随意性较大。且流转多数属偶发性行为，地区性、封闭性强，缺乏市场参照依据，导致相似经营条件和立地等级的地块价格高低相差悬殊。另外，林地流转价格没有考虑资金的时间价值，这将造成集体资产的大量流失。由于没有专门的评估机构，市、县林业局有时会对一部分林地进行评估，但是由于没有资质，也得不到承认，为林地的流转带来一定的困难。
2.2.5 林地流转市场发育相对滞后
从中国集体林权流转实际情况来看，林地合法流转渠道不够畅通。目前各级政府比较注重培育林地流转的“一级市场”，即通过分林分山到户等途径使林农依法获得林地的使用权；但是，由于中国林地流转“二级市场”尚不健全，致使林地再次流转受到一定的限制。
2.2.6 林权流转中出现的山林倒卖、炒卖现象比较严重
林权改革的一个基本设计要求是把本村的集体林权在本村之内公开进行拍卖，让所有的村民都有机会参与投标。但是在具体实施过程中，很多来自非村农身份的投机者，包括不少政府和林业部门的工作人员却以自己的方式“购买”了大片林权。事实上，即使有的村按照规定举行公开的招投标，但是由于普通农民严重缺乏资金，他们在招投标中根本没有相应的经济实力和外部投标人进行竞标，而后者很容易通过提高价码获得林权，然后再转手高价卖出，从中攫取高额利润。由于很多农民对于林地的潜在经济价值缺乏足够的认识，即使他们中有的人能够竞标到少部分林权，但往往又以相对低得多的价格出让。由于林权流转是一个非常复杂的问题，其中涉及山林的评估、林权贷款等后续问题。目前，有些人利用手中掌握的权力资源或以其他方式，以促进林权流转之名行林地兼并之实，风险不容低估。在一些地区，虽然林权改革刚刚完成，但是林权的流转却异常频繁，有些人（包括政府工作人员）以此迅速发家致富。虽然这里面有些是正常的市场行为，但其间也夹带部分集体林业资产的迅速流失，成为私人资产。而且林权兼并现象发展速度之快令人吃惊。如福建永安市目前已组建各类股份合作林场、家庭林场63个，其中经营面积200 hm[2]以上就有24个。在福建南平建瓯市小桥镇有一个造林大户，当初分到他名下的山林只有1亩多，如今却拥有林地约66.7 hm[2][8]。某县的一位政府官员，以极低的价格获得了数百亩的山林，而今这片山林的价值已经“飙升”到上百万。这种倒卖、炒卖行为不仅破坏了林权合理有序的流转，扰乱了正常的林地流转秩序，而且加大了林业投资的风险。
3 规范集体林权流转的政策建议
3.1 加快林权流转立法步伐，规范流转行为
要在明确所有权、稳定承包权、保护收益权、尊重处分权的基础上，推动林地使用权的流转。1998年7月1日修改实施的《森林法》第15条规定：防护林、特用林的林地使用权不得转让，至今近10年过去了，原有的规定已不适应甚至阻碍了当前的经济活动和生产发展。为此建议对其不适合搞活林地使用权的相关条款作适当修改，尽快制定行政法规《林地流转管理办法》，以适应形势发展的需要。建议在经济活动比较活跃的地区，商品林和公益林地（含防护林、特用林）只要权属明确，不改变经营目的，不改变林地用途，不改变林地现状，其林地使用权可以转让，可以流转。要尽快完善承包和流转的法律制度。对受让人的投资能力、从事林业生产的技术经验等要进行规范，防止无能力及无心从事林地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利。限制出租、转包、转让的最低林地面积[9]。
3.2 完善制度，规范管理，培育林地使用权流转市场
第一，要“依法、自愿、有偿”地促进产权的流转。政府要充分尊重林权主体市场交易自由权利，同时也要十分注意作好政策引导和必要的市场信息供给，帮助林农合理选择流转主体和流转方式，以减少林农盲目流转带来的经济损失；在林权流转完成以后要对流转行为进行规范登记，对流转后的山林权证应予以变更相应的内容，从法律上规范和完善程序，优化林地流转的政策环境。
第二，要加强对林地使用权流转的规范化管理。要规范流转合同制度，林地流转合同制度是提高合同履约率的保障，其关键是防止违约或者减少违约以及由此产生的各种成本。
第三，要制定科学的林地流转评估制度。完善以森林资源资产产权为核心的经营、管理和监督机制，规范流转行为，保障森林资源的保值升值，维护所有者和经营者的权益。在林地流转过程中，林地资产的评估是关键，需要建立一个可操作的林地评估系统，真正形成省—县（市）的评估机构，统一培训各级评估人员，尤其是提高基层人员、评估人员的实际操作能力和水平。确定各种类型林地的公允价格，在此基础上，各地可因地制宜制定本地区的林地流转价格[10]。同时，简化评估程序，努力降低评估成本，以确保林地流转的科学性、规范化和可操作性。
第四，要加快建立和完善县、乡两级森林资源产权交易网络。市场主体拥有完备的市场信息，是市场机制充分发挥作用的重要条件。为了解决交易过程中信息不畅通、交易成本过高和交易中资源配置效率不高的现象，迫切需要建立森林资源产权交易中心。产权交易中心应是一个独立核算、自负盈亏、自我管理、自我发展和自我约束的经济实体，是森林资源资产产权交易的中介机构。其中心任务是为社会各行业、单位和个人办理森林资源资产产权交易，提供技术咨询和服务，确保森林资源资产产权交易的公开性、公平性、公正性和合理性。
第五，要完善林地流转的审查制度和档案管理制度。及时办理申请、登记、审核备案等相关手续，建立林地流转档案管理制度。
3.3 构建高水平的集体林权流转信息平台，提高政府公共服务能力
要尽快建立健全林地流转管理机构。如建立林地流转管理办公室，其职能是规范、指导、管理林地流转行为，调解、仲裁因林地流转而引起的纠纷。要进一步完善林业社会化服务体系，大力培育市场化的中介组织，为林地流转搭建规范、有序、公开、公平、公正的交易平台。要尽快建立流转交易信息网络。通过各种渠道调查、搜集林地流转的供给和需求、市场价格等信息，并加以统计、分析和预测，对外进行发布，使广大农户和有意投资林业的经营者及时、准确地获取可靠信息，沟通市场供需双方的相互联系，为达成林地流转创造条件。要切实加强对林权流转的管理。首先是要加强林地权属管理[11]。对林地所有权和使用权的管理，林业主管部门依法在登记造册的基础上，核发证书，予以确认。权属发生变更，要依法更换证书，有效地保护经营者的合法权益。其次是加强林地的保护管理，实现林地的宏观调控，坚决制止乱占滥用林地[12]。
3.4 加快推进林权流转制度的配套改革
第一，各级政府要大力培育符合现代林业要求的产业化经营主体，通过实施各项优惠政策，促进各种林业专业合作组织、林业产业协会组织的形成和壮大；同时鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资发展林业，确保经营者权益。
第二，要加快农村林业劳动力转移再就业。对下山移民和就业转移的林农流转林地给予适当的补助，从政策上引导和鼓励林农流转林地。只有建立起有偿的林地使用权市场，把一些生态功能脆弱地区的农村、农民分散经营的山林，尤其是高山移民后闲置、失管、效益低下的山林流转到有资金、懂技术、善经营、会管理的专业大户、技术能手或经营实体手中，切实落实“谁造谁有、合作共有”的政策，放手发展非公有制林业，才能发展适度规模经营，推广现代林业技术，推进农村经济结构调整和产业化进程[10]。
第三，要建立健全失地农民的社会保障机制。推进农村社会保障体系建设，保护流转出林地的农户利益。完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关的制度，解决林农对林地使用权流转的后顾之忧。把长期以来林农主要依靠林地作为唯一保障向依靠基金方式的社会保障转变，进而为林地流转创造良好条件[10]。
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