居民自治权论要，本文主要内容关键词为：自治权论文,居民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
与村民自治不同，城市居民自治萌芽比较早。20世纪50年代初期，城市就建立了居委会。在相关法律制度方面，1954年，全国人大颁布了《城市居民委员会组织条例》，对居委会的性质给予了明确规定。①我国《宪法》第35条规定公民有结社的自由，第110条规定城市按居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。1989年制定、1990年正式施行的《居民委员会组织法》第2条规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，给予了居民委员会法律上的身份。其他规定如《居民委员会组织法》第8条规定居民委员会主任、副主任和委员由本居住地区有选举权的居民选举产生，第10条第2款规定涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定，第10条第3款规定的居民会议有权撤换和补选居民委员会成员和第15条规定的居民公约由居民会议讨论决定等应该是与居民自治有关的间接的居民自治权利。概言之，这些规定多是涉及居委会的性质、组成及其职权，并不能够作为对个体居民自治权的明确宣示。
从居委会的实际运作状态来看，其对基层政府的依赖程度非常深，“工作重心不是开展与社区居民切身利益相关的有效自治和服务活动，而是完成政府交派的各项任务，行使政府的监控职能”。②居民自治权不能得到真正的确立，其实现和保障也就成为“纸上谈兵”。与此形成鲜明对比的是作为国家部委的民政部通过纲要和方案的形式积极推动社区建设，强化居民自治；③而在理论界，与对村民自治和村民自治权探讨的完整性和广泛性形成对比的是对居民自治和居民自治权的讨论相对较少，④尤其是关于居民自治权的阐述极少出现且应者寥寥，⑤在建设社会主义民主和推进法治国家的进程中，严重滞后于实践的需要。
二、居民自治权何以可能
从权利来源的角度阐述，居民自治权是本源性权利，而是否是本源性权利也是区分基本权利和一般权利的重要标志，同时权利来源的本源性也标示着权利存在的普遍性；本源性是从居民自治权本身的角度而言的，若要成为基本权利，是否具有规范依据，即是否能从宪法中的相关权利条款基本价值导向推导得出也是对居民自治权证成十分重要的方面。
(一)以基本权利与一般权利之区分为角度的证成
一项权利，是基本权利还是一般权利，重要的辨识点在于该项权利是否为本源性权利。本源性权利是与授权性权利相对而言的概念，“授权性权利一般是指通过法律的规定而产生的权利类型；本源性权利指权利来源不是基于法律的规定，而本来就存在的权利类型”。⑥居民自治权利具有本源性，它不是源于法律的授权，而是权利主体所固有的。首先，从居民自治制度产生、发展的历史过程看。1949年年底到1950年年初，名称各异的由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等城市居民自治组织在一些城市出现。1950年3月，天津市根据居民居住状况建立了居民委员会。同时期，湖北武汉部分街道也开始建立居民代表委员会和居民小组。1953年6月8日，彭真《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》指出需要建立城市街道居民委员会，其性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织，主要任务应当是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，发动居民响应政府的号召，向基层政权反映居民的意见。居民委员会应当由居民小组通过选举产生，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的下属机关，没有职责完全承接基层政权交付的全部任务。⑦此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众性自治组织。由此，居民自治权的存在先于法律法规的规定。其次，从制度本源上讲，“居民自治权不同于民族区域自治权和特别行政区高度自治权，民族区域自治和特别行政区的高度自治是一种国家内部中央与地方分权的国家结构形式，属于地方政权意义上的自治，其自治权是由中央授予的，属于国家权力。而居民自治与民族区域自治和特别行政区的高度自治有本质上的不同，居民自治不是作为地方政府与中央政府分权的国家结构形式，不属于地方自治制度的组成部分，而是国家与社会的分权，是一种基层群众自治，属于城市社区的自治，属于公民权利的范畴”。⑧
(二)以人权基础原理为依据的证成
人权保障基础原理是“最高宪法原则”，决定宪法价值体系或根本原则、其他宪法条款和基本权体系，是宪法基本权利与自由的基本理念，基本权利是对人权保障基础原理的具化。⑨在德国，“人的尊严”(die Würde des Menschen)是基本权利保障理论的泉源。人性尊严之珍贵使人终其一生而尽力保有之，反映的是“人之作为人”的独特价值。“一个人，只因为是人，所以就必须被‘作为目的’受到尊重，在任何情况下都不能只被当作工具”。⑩只因为是人，所以不能被任何其他目的所替代。以人为目的是人性尊严的哲学基础。(11)人并非是国家或社会的手段或客体，相反，先于国家而存在的个人，才是国家存在的目的与根据。(12)依据以上论述，明确个人是一切价值的根源，人性尊严居于人权体系的核心地位，是一切人权的来源，或者说一切人权都只是人性尊严的表现形式。(13)“人的尊严”是基本法保障基本权利的精神所在，所有基本权利皆围绕这一概念展开，是其内容的具体化。(14)
因宪法制定当时的客观现实条件和宪法制定者的主观知识能力的限制，从这一点上来说几乎没有一项宪法条款在制定时就可以蕴含其全部外延。我国现行《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”中集中列举了基本权利(第33条至第50条)。《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”，(15)“该条前段‘公民的人格尊严不受侵犯’的规定，在一定程度上可相对独立的视为相当于《德国基本法》第1条第1款前段中‘人的尊严不可侵犯’或《日本宪法》第13条前段中‘所有国民作为个人而受尊重’的那种原则性的概括条款，体现了整个人权保障体系的基础性价值”。(16)
“人格尊严与宪法未列举的基本权利之间，一方面人格尊严可视为为人民保留自己权利提供了价值基础，另一方面人格尊严又可视为全部宪法上基本权利的出发点与归属点”。(17)我国“人格尊严”条款从本质言，它是国家的目的，不能被当作国家及社会作用的手段，人对其基本权利的正当行使有自治和自决的权利。(18)居民自治权的核心在于居民个体对具体自治体自治过程的参与，包括选举权、决策权、知情权和监督权等，涉及的是人的价值与人的尊严。正是在以上系列自治权利得以自由行使和保障的基础之上，居民个体才实现作为社会成员的真正自由。《宪法》第38条关于“人格尊严”的规定可视为与居民自治权最直接相关的既有权利条款，为居民自治权这样的新型基本权利提供解释空间的可能性，可以被用来解释居民自治权作为一项基本权利而存在。
(三)以概括性权利条款为依据的证成
宪法是我国的根本大法，在我国的法律体系中具有至高的地位，宪法规范中具体列举了诸多政治性与经济性的权利，但列举方式自身的局限使其无法对某些新兴的、未列举的基本权利进行保护。作为国家的根本大法，稳定性是其基本的要求，新兴权利的出现是法治国家建设中不可避免的正常现象和社会发展要求，由此便产生了宪法未列举权利，(19)观视世界范围内各国宪法对未列举权利条款的规范方式主要有两种：美国的间接规范式和德国的直接规范式，我国宪法在立法方法的选择上倾向于比较概括的方式；居民自治权不在我国宪法的有关基本权利规范之列，而作为一项“人权”，其隐性存在可以从宪法表达的价值构成和意识形态推导得出；与此同时，宪法还应当具有开放性和成长性，居民自治权作为未被宪法列举的存在，不排除宪法在适当时机对它的接纳，或者与其他宪法列举权利规范相互结合而发挥作用。
为顺应时代发展、社会需求和世界法治发展的趋势，2004年宪法修正案规定“国家尊重和保障人权”，将人权以明示、总括性保护的方式纳入宪法规范之中。(20)其中，“尊重”体现的是国家的消极不作为，是对公民消极权利的肯定；而“保障”所体现的国家消除阻碍公民行使权利的障碍的积极作为，则是对公民积极权利的肯定。“这一规定突破了长期以来我们在人权和公民基本权利关系上认为设置的障碍，拓宽了从理论上界定基本权利的视野，为我们对宪法基本权利的完善提供了良好契机”。(21)由此，在人权入宪之下，“人权条款”成为弹性条款，以满足多元化时代的不同的利益需求，适应不同时代不同人的多种权利诉求。我国宪法权利体系由封闭变为动态开放，宪法权利体系呈现出开放性和包容性的特征。随着社会经济文化的发展，逐步吸纳新的人权为法定权利。人权保障条款的入宪为公民基本权利体系保持包容性提供了宪法依据和制度保障，为未被宪法列举的权利提供了宪法意义上的“栖身之所”。(22)“人权条款”内含居民自治权，无疑将会大大丰富宪法权利的内涵，完善宪法权利体系，从而使得宪法在时代变迁中保持活力，维护宪法的权威，适应了社会发展的需求变化，推动居民自治的积极展开，提供法治国家构建的规范支持。通过“人权条款”可以为宪法没有明确规定但体现宪法基本价值理念的居民自治权的证成提供宪法规范上的依据。
三、居民自治权何以必要
上文的论述表明了居民自治权何以能够存在，通过对居民自治权的理论证成阐述居民自治权的可能性；而可能并不意味着一定必要，作为一项基本权利的居民自治权应当兼具可能性和必要性，必要性包括理论上的必要性和现实中的必要性，这里将从三个方面对居民自治权的必要性加以论述。
(一)权利规范权力的理论诉求
在卡尔·施米特看来自由法治国家最基本的分配原则是被包含在基本权利思想之中的。当国家未遵守这一分配原则时，权力的行使则不具备正当性和合法性。(23)“宪法中关于国家目标、国家权限等方面的规定通常不可优先于基本权利适用，而只能在基本权利体系的框架内发挥效力。宪法基本权利条款蕴含着国家权力运作的最重要宪法界限”。(24)我国宪法未明确规定居民自治权，但作为权利的居民自治权是可以被“人权条款”所包含的，即是权利就自然具有对权力的对抗性。居民自治权对国家权力的制约表现为，社区建设抑或社区治理体现的是国家权力自上而下的发挥过程，在权力的“施展”手段和方式上，何以保证不对居民的基本权利造成可能的损害？居民自治权的存在划清了在社区建设和社区治理进程中权利与权力的界限，权力的运行必须在限制之内。“有权利必有救济”，一旦发生权利被权力侵犯的情形，居民也可以通过法律规定的方式保障自身的合法权益。通过规范权力的运行，达到在居民自治中的权利和权力的平衡，同时也能收到提高居民参与自治的主动性和积极性的效果。
(二)直接民主进程的不断推进
我国正在兴起的公众参与、基层群众自治是“民主在行动中的新的实践和展开”。(25)居民自治作为社会自治的组成部分，提供的是国家政治参与的途径和方式，是民主的体现。(26)政治民主以公民权利的自由和平等为核心原则，以多数决定为基本规则，通过间接民主或直接民主的形式实现其价值和内容。(27)“自治民主是具有广泛性、纵深性的政治民主形态，作为广大人民群众在基层社会生活中当家作主的渠道，基层群众自治既是直接民主的组织形式，也是人民群众直接参与国家政治生活的重要形式”，(28)因此，居民自治民主是一种以直接民主制为主导的民主。在我国现行的宪政体制下，城市社区自治并不存在实施直接民主的障碍。
提及直接民主，最核心的无非是强调公众参与，而要真正的调动公众对居民自治参与的积极性，就是使得居民自治权的权利概念能够渗透到公众的意识当中。至少从以下几个方面可以体现居民自治权与直接民主的关系：第一，居民自治制度是一项基层民主制度，作为社会自治的一种形式，其运行方式主要表现为自下而上，居民自治具有基层的自主自发性，每个居民个体都是重要的组成部分；第二，依据权利和利益的相关性，居民自治作为一项权利必然与权利主体的切身利益存在联系，不管是因为利益行使权利还是因为行使权利而获利，参与即意味着民主的进步，而直接民主更能正确传达公众的基本意愿；第三，伴随着社区建设和社区治理工作的日益展开，由街居制向社区制转变已经代表了许多地方的现状并且成为不可逆的趋势，组织开展直接民主的体制性和可行性障碍都不存在，居民自治权的行使相对得到保障。
(三)居民自治现实运行偏离原初价值指向
“异化本是德国古典哲学术语，是指主体在一定的发展阶段，分裂出它的对立面，变成外在的异己的力量。居民自治在理论和制度设计上就是要在中国的城镇进行广泛的民主实践，旨在为有中国特色的民主奠定坚实的实践基础”。(29)但居民自治的广泛推行所呈现的效果，与预期的目标并不完全符合。主要体现为以下几点：第一，相关法律法规规定过于原则，弱化了可操作性。不管是《宪法》还是《居民委员会组织法》对居民自治制度的规定都将重点局限在与居委会相关的系列方面，并没有关于居民自治权的明确说明，且规定多着笔在组织性问题，较少涉及权利的行使。因此，学界提议制定《居民自治法》，充分对居民自治权加以规定；第二，居民自治的功能丧失，自治能力的培养没有得到重视，更多的则是行政职能的表现；第三，居民自治向权力一边倒，居委会基本取代居民会议和居民代表会议发挥作用，成为“真正”的自治主体，居民个体自治权利所剩无几。探寻居民自治的本源，回归居民自治的权利指向，不难发现，其主要的任务是保障居民的自治权，只有在这个前提得以实现的情况下，居民自治才能达到实践与理论的统一，找准发展进步的方向。因此，以权利形式出现的居民自治不得不存在。
四、居民自治权的内涵
居民自治权是以社区为单位集合起来的全部居民个体，依照法律法规和自治章程的规定享有的参与共同治理社区公共事务和公益事业的权利。居民自治权是权利而不是权力，并且是一项本源性权利，也是一项公益性权利，它有明确的权利内容，同时国家也应承担对它尊重和保护的义务。
(一)居民自治权是“权利”
学术界多少存在关于居民自治是权利还是权力的争辩，从上文的论述中已经说明了居民自治何以作为权利而存在，此处的重点在于论述权利与权力的区分，强调居民自治权为什么是权利。首先，“权利强调权利人有权决定自己的利益，以体现权利人的意志，法律保护这种自由意志的实现，但权利本身不能构成对他人的直接强制；而权力是权力人有权决定他人的或公共的利益，这种决定对他人具有直接强制性，权力人作决定时不能完全以自己的意志为准，一般需要由法律规范其意志，有时权力人需以被管理人的意志为准，有时候则需以公共意志为准”。(30)同时基于以下理由，建立对居民自治权是权利的分析：第一，就居民个体而言，居民自治权具有可放弃性。对于个体居民来说，是否参与居民自治事务是可以选择的。个别的放弃不影响整体居民自治权的运行，放弃这次权利也不等于放弃下次权利，连续多次放弃也不等于永久放弃。因此，居民自治权更多的表现出权利的特点；第二，居民自治权具有利益性。利益性是权利的核心元素，也是权利有别于权力的重要本质特征，居民行使自治权的目的是为了实现和维护自己的切身利益；第三，居民自治权兼具保留性和对抗性。根据社会契约理论，国家对权力来源于人民对自身享有权利的部分让渡，既然是让渡，就存在限度问题，也就意味着有所保留，居民自治权是人民将权力交给国家后的保留权利，同时也有力的表示了对国家权力非法运行的自卫与对抗。
(二)居民自治权的内容
传统上许多学者会将居民自治权概括为四种权利，即民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权，(31)简单的概括并不能囊括居民自治权的全部内容。居民自治权是由一系列具体权利构成的权利束，集合了多项具体权利，主要内容包括参与权、选举权(被选举权)与罢免权、决策权、知情权和监督权等。
1.参与权，居民自治权是一种广义上的参与权，居民能否参与和参与程度是衡量自治民主发展状况的重要尺度。其具体的权利内容主要是组织居民自治组织、作为成员参加居民自治组织、参加居民自治组织内设机构相关活动等。
2.选举权(被选举权)与罢免权，居民委员会的选举权是指居民依法享有选举居民委员会成员和居民代表会议(户代表会议)代表的权利，与居民作为公民参加国家民主政治层面的选举所享有的公民选举权在本质上是一致的，但更多强调的是其本身是一种自治性权利。凡年满18周岁、没有被剥夺政治权利的居民(不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限)都可以享有选举权，包括由其派生的被选举权和罢免权。其具体的权利内容主要是选举以及被选举为居民自治组织内设的执行机构、议事协商机构和监督机构的组成人员，罢免因种种原因不适合继续履行职责的人员等。
3.决策权，是指居民对涉及居民切身利益的事项，通过居民会议和居民代表会议民主讨论并按少数服从多数的原则作出决定的自治权利。居民会议由18周岁以上的居民组成。居民会议可以由全体18周岁以上的居民或者每户派代表参加，也可以由每个居民小组选举代表2至3人参加。居民会议必须有全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举代表的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。其具体的权利内容主要是讨论并表决居民自治组织内设的执行机构、议事协商机构和监督机构的工作报告，讨论并表决居民公约、居民自治章程，讨论并表决居民区建设规划、居民自治组织年度工作计划及实施项目，讨论并表决涉及全体居民利益的重要事项等。
4.知情权，自治知情权是居民监督权乃至居民自治权的基础，保障知情权能提高居民的民主和权利意识，从而充分实现自治。其具体的权利内容主要是了解对本基层居民自治组织提供的公共服务项目经费和社区运行经费的收支情况，享有各项公共事业和公益事业的服务等。
5.监督权，是指居民对居民委员会的工作和本居住地区内的各项事务实行民主监督的自治权利。民主监督是居民自治的重要保障，有效的民主监督能够制约居民委员会及其成员的行为。其具体的权利内容主要是建议召开居民会议，对居民自治组织的工作报告审议和评议，提出居民自治组织内设的执行机构、议事协商机构和监督机构组成人员不称职的动议，提出撤换居民自治组织内设的执行机构、议事协商机构和监督机构组成人员的动议，向上级政府部门反映监督意见，及时反映对居民会议执行情况的异议等。(32)
五、居民自治权的外延
提及居民自治权，对与之相联系的村民自治权和逐渐被认同的“业主自治权”以及它们与居民自治权之间的关系不得不作说明。具体而言，“业主自治权”伴随着城市中越来越多商品房小区的出现而存在和成长，权利基础是业主的建筑物区分所有权，其与居民自治权之间表现在权能方面的重叠和交叉，使得对两者的进一步比较成为必要；村民自治权与居民自治权是相伴相生的两个概念，都是社会自治权的组成部分，主要区别在于权利享有人群的范围和区域的不同，户籍制度的松动和工业化、城市化的迅速展开带来人口的频繁流动，使得二者衔接机制的建立亟待解决。
(一)“业主自治权”与居民自治权
当前我国城市社区自治中存在居民自治和业主自治两种不同的自治机制。“社区自治，无论是居民自治还是业主自治，目标都在于使社区成员自主实现共同的权利和利益，它们在本质上都属于对社区公共事务自主治理的范畴”。(33)居民自治的基本运行机制是由社区居民选举产生居民委员会作为自治组织，居民委员会在街道办事处的指导下代表居民会议行使职权。本应作为居民自己的组织的居民委员会却与街道办事处存在千丝万缕的联系，街道办事处对居民委员会随意发号施令，居民委员会俨然成为“准行政机构”，背离了设立的初衷；业主自治的运行机制是，业主取得购买房屋的所有权，通过召开业主大会选举产生业主委员会；业主委员会根据业主大会的决定代表业主来管理与物业相关的社区事务。(34)业主自治俨然成为居民自治运行过程中不得不面对的现实，作为业主自治和居民自治核心的“业主自治权”和居民自治权之间的关系则自然成为重点考察的对象。二者的区别主要体现在：
1.权利利益性不同。居民自治的产生是国家推动的结果，具有很强的政府“规划性”。(35)街道办事处在很大程度上主导了居民委员会的成立，人员任免、工资待遇、福利等权限都集中在街道办事处手中，居民委员会要完成街道办事处下达的任务，“自顾不暇”的同时根本没有时间和精力投入到居民自治的工作中，以致居民委员会与居民之间关系的疏远，参与不足成为传统社区自治的最大困境。(36)从现实面考虑，居民就算积极参与到居民自治的全过程，未必会产生对居民个体有益的实际结果；与居民自治不同，业主委员会的产生是基于业主的“建筑物区分所有权”，(37)业主在行使权利时一方面的主要目的是确立以及维护既有的权益，而且主要是物权方面的权利；另一方面，业主与物业之间纠纷的增多，迫使业主联合起来利于与物业抗衡，在出现纠纷时充分维护自身权益。
2.权利行使的独立性不同。从居委会的产生来看，本应进行的民主选举基本处于“名存实亡”的境地，即使通过民主的形式来选举，选举的结果则往往是可以预料的。同时，居民委员会疲于应付“上级”的诸多任务，减少了与社区居民的接触，很多居民甚至从来没有与居民委员会有过接触。也就是说，居民自治权可有可无，可以行使也可以不行使，如果行使权利还可能受到多方面外力的干涉，主要表现为权力对权利的干涉；业主委员会是业主通过民选形成的业主自治的组织平台。《物业管理条例》只规定产生业主委员会须到街道办事处和房管部门备案，因此其运作并没有来自政府部门的直接干预。“业主自治权”的行使相对独立自由，起规范行为作用的业主自治章程本就是业主个体意志的集中体现。
3.权利行使的主动性不同。关于居民自治的制度，有法律对居民委员会组成及职权等的规定，现实的制度的建立也基本由政府供给，居民在建立制度前以及制度建立的过程中没有参与，即使有参与也大多是出于被动，主动参与意识不强；业主自治过程中的诸多规则和程序都来自于业主直接或间接的创造，融合业主的意愿和思想，结合实践中遇到的问题和实际情况，业主执行的主动性和连贯性较高。业主主观上更愿意行使这样的权利。
4.权利内容的知悉程度不同。一般的居民不会关注到《居民委员会组织法》，因此不知道法律对居民委员会的性质、职权及其任务是如何规定的，简单印象就是现实状态的直观反映，而且居民对这类知识热情不高，普及方面也就遇到了障碍。因此，居民不知道自身享有哪些法定权利，通过行使这些权利更好地维护自身则无从谈起；业主自治的章程等都是业主通过学习并结合实际不断摸索出来的，并不断对这样的制度进行反思，推动进步。业主个体清楚明确自身享有的权利。
通过对居民自治权与“业主自治权”的比较分析可见，居民自治的制度设计目的与制度设置是为居民自治权的实现而设定的，但在实际的运行过程中出现了偏差，与预期的效果渐行渐远，与此同时，业主自治则显示出较为良好的发展态势，为社区自治的发展注入了新的动力。(38)当然业主自治和居民自治毕竟是两种不同的自治机制，并不存在谁代表谁或谁取代谁的问题，两者在我国当前的社区治理中各司其职，在权能方面体现为：业主委员会和业主自治基本上只负责与物业相关的公共事务，(39)而诸如公益事业和公共事务、社区纠纷调节、公共卫生和教育等都还是居委会职权范围。不得不说，两者都存在一定的缺陷和不足，但如果两者能够结合以发挥作用，无疑将积极推动社区治理的进程和居民自治权的有效落实。
(二)村民自治权与居民自治权
村民自治权与居民自治权同为社会自治权的一部分，宪法关于居民自治权利和村民自治权利的规定过于概括和原则，《居民委员会组织法》制定的年代相对久远，同时在户籍制度比较严格的大背景之下，没有涉及村民与居民的身份互换问题，2010年《村民委员会组织法》修改后也未涉及这个问题。一旦发生了身份上的转换，当村民变为居民或居民成为村民之后，自治权利同样会发生一个转换的过程。主要的问题在于进城务工人员的自治权如何行使和保障。在城市化进程加速推进的当代中国，农村进城务工人员不仅人数众多，而且流动性和不确定性较强，不确定什么时间从什么地方流入，不确定会在流入地待多长时间。而因为地域的分隔和消息来源的相对闭塞，导致这部分人缺少条件真正行使其原先拥有的村民自治权利，又因为没有完全融入到城市社会中且自治权利意识不足，无法参与到居民自治权行使的过程中，出现两难境地。
鉴于上述原因，有必要建立居民自治权与村民自治权的衔接机制，主要包括：
1.缓冲机制。在目前的情况之下，最简单易行的办法是以在某地居住期限的长短作为依据，比如说连续在某地居住达到3年的，可申请在所居住社区行使居民自治权利。
2.法律机制。国家层面的立法在明确居民自治权方面固然重要，依然不可能做到面面俱到，地方相关法规的配套就显得尤为重要，以上海市为例，《上海市居住证管理办法(草案)》第4条规定境内来沪人员应当按照国家和本市的有关规定，自到达居住地之日起7日内，到受公安部门委托的社区事务受理中心办理居住登记。(40)并根据不同情况，将居住证分为3类。《上海市实有人口服务和管理若干规定》明确，拥有上海市居住证的来沪人员，可以享受证照办理、计划生育、公共卫生、子女教育等服务。(41)当然具体在连续居住多长时间后可以申请行使居民自治权利，还需各地方按实情来确定。
3.执行机制。国家和地方的法律、法规都需要基层单位的切实执行，从目前居民自治的运行机制来看，主要的制度主体依然是居民委员会；在新建商品房住宅小区可以通过居民委员会与业主委员会的通力合作来推行。
4.宣传机制。法律法规规定的内容需要通过社区的广泛宣传，外来务工人员必须了解相应的权利，同时最新的国家政策也应当予以告知。知道不知道权利与行不行使权利毕竟存在质的区别。
5.冲突解决机制。如果外籍人员不存在户籍变更的事实，则居民自治权和村民自治权是可以同时享有的。
六、居民自治权实现之国家义务
“从国家功能性的角度来考虑，国家存立的终极目的是保障人权，国家义务与人权互为条件”。(42)因此，国家义务对于公民权利具有重要价值与意义。“从国家与公民关系的历史发展及其在现代民主法治国家的发展趋势来看，国家义务与公民权利的关系现已经成为主导国家与公民关系的主轴。而且，国家义务直接源自于公民权利并决定了国家权力。国家义务以公民权利为目的，是公民权利的根本保障。以国家义务保障公民权利，是对国家权力保障公民权利的超越”。(43)“人权条款”入宪，标志着人权原则作为宪法原则的确立，表明宪法以外还有基本人权，意味着对那些已具备基本权利品格但宪法却没有明示规定的人权给予同样的尊重和保障。该条款不仅涵盖宪法具体列举的宪法权利，而且将未列举的宪法权利容纳进来；不仅被写入宪法和法律的人权要得到尊重和保护，而且未写入宪法的人权也要得到尊重和保护，从而为人权保障提供宽阔的发挥空间。从宪法的“人权条款”——“国家尊重和保障人权”来看，国家对公民权利的义务主要表现在消极的尊重和积极的保障(保护和落实)两方面。对居民自治权而言同样如此，一方面，国家对公权力的行使和运行进行限制和规范，保护公民的合法权益不受侵犯。另一方面，国家积极主动的采取措施来促进和保障居民自治权，直接履行居民自治权义务；同时建立良好的制度运行环境。(44)
(一)尊重的义务
“尊重义务是国家义务首要的、最根本、最主要的义务”。(45)各国宪法规定国家对基本权利的尊重的方式选择上有所差异，如美国宪法通过“国会不得制定下列事项的法律……”和正当法律程序条款实现国家于基本权利的尊重义务；有的国家直接在其宪法中规定对基本权利的国家尊重义务，如“一切国民作为个人都受到尊重。对于国民的生命、自由和追求幸福的权利，只要不违反公共福祉，在立法上和其他国政上必须给予最大尊重”(《日本宪法》第13条规定)，我国在2004年宪法修正案中规定“国家尊重和保障人权”。
居民自治权是居民自主治理的权利，国家的尊重义务主要体现在以下几个方面：第一，立法权对居民自治权的尊重。美国宪法1791年修正案以“国会不得制定下列事项的法律：建立宗教或禁止信教自由；剥夺人民的言论自由或出版自由；剥夺人民和平集会以及向政府申冤请愿的权利”和“未经正当法律手续亦不得剥夺任何人生命、自由和财产”(46)的方式表达了对基本权利的国家尊重义务。“立法机关的国家尊重义务主要表现为禁止国家对居民自治权的直接立法上的侵害，即立法机关不得随意制定法律限制居民自治权”。(47)特别强调立法机关对居民自治权的尊重义务，原因在于防范立法机关权力的滥用。第二，行政权对居民自治权的尊重。行政机关作为法律的执行机关，依法行政是体现行政权对居民自治权尊重的最基本要求，主要表现为：行政机关不得在法律尚未作出规定情况下直接作出规定或采取行为，侵犯居民自治权及其自由。第三，司法权对居民自治权的尊重。有国家在其宪法中仅仅规定立法权和行政权的国家尊重义务，因司法权与立法权和行政权相比具有被动性。司法权对居民自治权的尊重义务体现在司法机关在法律适用过程中，对法律的解释不能侵犯居民自治权及其自由。
(二)保护和落实的义务
1.制定《居民自治法》
从现实面来看，除了《居民委员会组织法》以外，我国目前并没有关于居民自治的专门法律，重实体、轻程序，很多条款规定过于宏观笼统，缺乏可操作性成为其不可回避的问题；(48)从理论上来说，“《居民委员会组织法》是以居民自治的组织制度为立法的逻辑起点，相关制度只不过是这个逻辑起点的延伸物与附属物”。(49)居民自治的核心问题是居民的自治权，居民自治制度应以自治权为立法基础与逻辑起点，而不应以自治权的组织载体居委会作为立法的轴心。(50)因此，《居民自治法》的出台势在必行，其立法目的在于规范居民自治的运行，保护居民的自治权益，监督居民自治制度的贯彻和落实。不但确立了居民自治的实体权利，关于权利行使程序的规定也能够充分体现实体与程序并重的原则，而且可以形成对政府权力的限缩。《居民自治法》一旦颁布施行，《居民委员会组织法》也将同时废止，因为《居民自治法》中必然包含对居民委员会相关内容的规定。
2.发挥业主自治对居民自治补充和促进作用
对居民自治权和“业主自治权”在上文的叙述中已经有比较详细的论述，从法律制度的方面考虑，在制定《居民自治法》时可在其中“自治主体”一节中规定业主自治的相关内容，并对其权能予以说明，体现与居民自治权的合理界分；从目前的阶段看，不可能取消居民委员会和居民自治，业主委员会还不能承担居民委员会的全部责任；业主委员会和业主自治在社区自治中发挥的作用日趋重要。所以，应当积极改变和完善居民委员会的运行机制，倡导两者的合作，从创新社区管理体制角度来看，探索实行居民委员会和业主委员会“一套班子、两块牌子”的模式，使得居民自治和业主自治走向融合。(51)
3.发展、扩大基层民主
基层民主是发展社会主义民主政治的基础性工程，是作为人民当家做主最有效、最广泛的途径，(52)提高全民的民主意识与修养，切实保障人民对民主权利的享有。居民自治制度作为基层民主建设的重要组成部分，是基层民主建设的核心，其在实践中的运行推进了广泛、真实而直接的社会主义民主实践活动。(53)反过来说，居民自治制度进一步发展和完善还需要社会主义民主政治建设的不断强化，特别强调发展扩大基层民主，“充分展示其民主与公平的核心价值观，使这种价值观成为居民自治的内在要求、现实选择和基本方向”。(54)保证居民自治在社会主义民主政治的大框架之内运行，同时保持完整的自主性。
作为与民主息息相关的权利，居民自治权的真正实现，不仅能够调动基层民众参与居民自治的热情，还可以直接推动社会主义民主的建设进程，从现实状态的铺陈来看，居民自治无论是规范还是基层实践的配合，效果都差强人意。明确居民自治权的权利属性及其内容，规范国家对居民自治权的尊重和保障义务，都是支撑居民个体对居民自治权真实享有和行使的有效举措。同时，通过明晰其与“业主自治权”和居民自治权之间的关系，建构相关衔接机制，有利于更好地发挥社会自治的“体系性”作用。不论居民自治权是否历经由人权转化为宪法基本权利的过程，其权利内容的实现和国家的尊重、保护和落实义务的履行都建立在充分的必要性和理论基础之上。确立对居民自治权的保护，弱化居民自治权未被宪法规定的消极影响，在国家权力日益扩大的当下，意义不言而喻。(55)
①参见邓泉国：《农村村民自治与城市居民自治兴起的背景与动因比较》，载《当代世界与社会主义》2008年第1期。
②王婷：《中国城市社区建设的内卷化分析》，载《学海》2010年第4期。
③参见沈太霞、化国宇：《我国城市社区居民自治的困境及其法律对策研究》，载《理论界》2011年第6期。
④关于村民自治权及村民自治相关问题的研究论文和著作，诸如：赵一红：《中国村民自治制度中自治规章与国家法律关系的研究》，中国社会科学出版社2008年版；邵泽春：《论村民自治权保障机制的建立》，载《贵州民族学院学报》2008年第4期；徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，载《学习与探索》2005年第4期。
⑤关于居民自治权的专门研究非常少，参见张景峰：《居民自治权理论探讨》，载《河南科技大学学报》2008年第3期；石蕊：“论居民自治权”，华中科技大学2009年硕士学位论文。
⑥韦少雄：《村民自治权的法律属性分析》，载《佳木斯大学社会科学学报》2012年第6期。
⑦参见莫纪宏：《加强群众自治组织建设、保证人民的直接民主》，载http://www.china-review.com/sao.asp?id=4134，2013年3月21日访问。
⑧杨成：《村民自治权的性质辨析》，载《求实》2010年第5期。
⑨参见李震山：《人性尊严与人权保障》，台湾元照出版公司2001年版，第8页。
(10)孙凌：《论住宅权在我国宪法规范上的证立——以未列举宪法权利证立的论据、规范与方法为思路》，载《法制与社会发展》2009年第5期。
(11)参见郑贤君：《宪法“人格尊严”条款的规范地位之辨》，载《中国法学》2012年第2期。
(12)参见法治斌、董保城：《宪法新论》，台湾元照出版公司2006年版，第203页。
(13)参见王家福、刘海年、李林：《人权与21世纪》，中国法制出版社2000年版，第296页。
(14)Donald P.Kommers,The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany,Duke University press,1997,p.298.
(15)“人格尊严”的表述在外国宪法的规定中并不多见。《德国基本法》表述为“人的尊严”，《日本宪法》表述为“个人的尊重”，战后《意大利宪法》表述为“人格的尊严”，但一般认为其意与《德国基本法》“人的尊严”相近。
(16)林来梵：《人的尊严与人格尊严——兼论中国宪法第38条的解释方案》，载《浙江社会科学》2008年第3期。
(17)姚岳绒：《论信息自决权作为一项基本权利在我国的证成》，载《政治与法律》2012年第4期。
(18)参见刘志刚：《人格尊严的宪法意义》，载《中国法学》2007年第1期。
(19)最早正式确认宪法未列举权利的，当属世界上第一部成文宪法—《1787年美国宪法》。其第9条修正案规定：“本宪法对特定权利的列举，不得解释为否定或贬损由人民保留的其他权利。”参见张薇薇：《宪法未列举权利比较研究》，法律出版社2011年版，第14页。
(20)参见张薇薇：《“人权条款”：宪法未列举权利的“安身之所”》，载《法学评论》2011年第1期。
(21)王广辉：《论宪法未列举权利》，载《法商研究》2007年第5期。
(22)此一条款是我国宪法的概括权利条款，参见焦洪昌：《“国家尊重和保障人权”的宪法分析》，载《中国法学》2004年第3期；徐显明：《人权观念在中国的百年历程》，载《社会科学论坛》2005年第3期；林来梵、季彦敏：《人权保障：作为原则的意义》，载《法商研究》2005年第4期。
(23)参见张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年版，第264页。
(24)陈征：《国家从事经济活动的宪法界限——以私营企业家的基本权利为视角》，载《中国法学》2011年第1期。
(25)王锡锌：《公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践》，载《政治与法律》2008年第6期。
(26)参见孙关宏、胡雨春、任军锋主编：《政治学概论》，复旦大学出版社2004年版，第304～307页。
(27)参见孙关宏、胡雨春、任军锋主编：《政治学概论》，复旦大学出版社2004年版，第375页。
(28)王邦佐、孙关宏、王沪宁、李慧康主编：《新政治学概要》，复旦大学出版社2004年版，第266页。
(29)丁德昌：《村民自治异化的法理初探》，载《法学论坛》2006年第6期。
(30)马岭：《选举权的性质解析》，载《法商研究》2008年第2期。
(31)参见张景峰：《居民自治权的理论探讨》，载《河南科技大学学报》2008年第3期。
(32)参见汤艳红：《论我国城市社区居民自治的完善——以城市居民自治发展新要求为视角》，载《政治与法律》2012年第12期。
(33)朱光喜：《居民自治与业主自治：两种社区自治机制的比较——基于公共事务自主治理理论的视角》，载《广东行政学院学报》2012年第4期。
(34)参见杨玉圣：《论业主自治与小区善治》，载《清华大学学报》2010年第3期。
(35)参见徐勇：《“绿色崛起”与“都市突破”》，载《学习与探索》2002年第4期。
(36)参见李建斌、李寒：《转型期我国城市社区自治的参与不足：困境与突破》，载《江西社会科学》2005年第6期。
(37)参见夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，中国人民大学出版社2012年版，第197页。
(38)参见韦朝烈、唐湖湘：《业主委员会：城市社区民主发展的可能载体》，载《广东行政学院学报》2007年第4期。
(39)参见朱光喜：《业主自治：城市社区自治的新逻辑——基于居民自治与业主自治的比较视角》，载《成都行政学院学报》2012年第4期。
(40)参见http://sh.sina.com.cn/news/b/2012-11-22/144221930_2.html，2013年3月12日访问。
(41)参见http://baike.baidu.com/view/9358394.htm，2013年3月12日访问。
(42)蒋银华：《论国家义务概念之确立与发展》，载《河北法学》2012年第6期。
(43)龚向和：《国家义务是公民权利的根本保障——国家与公民关系新视角》，载《法律科学》2010年第4期。
(44)参见张清、严婷婷：《适足住房权实现之国家义务研究》，载《北方法学》2012年第4期。
(45)龚向和、刘耀辉：《基本权利的国家义务体系》，载《云南师范大学学报》2010年第1期。
(46)赵雪纲：《美国1787年〈宪法〉讲疏》，华夏出版社2012年版，第322～323页。
(47)杜承铭：《论基本权利之国家义务：理论基础、结构形式与中国实践》，载《法学评论》2011年第2期。
(48)参见郭莹、吴爱明：《我国城市居民自治分析》，载《四川行政学院学报》2012年第6期。
(49)梁成意：《村民自治制度的宪法完善与法律创新》，载《吉首大学学报》2012年第4期。
(50)参见刘茂林：《宪法学》，中国人民公安大学出版社2003年版，第366页。
(51)参见朱光喜：《业主自治：城市社区自治的新逻辑——基于居民自治与业主自治的比较视角》，载《城市》2012年第5期。
(52)孙杨：《中国特色社会主义民主政治建设探析》，载《学理论》2011年第1期。
(53)参见周叶中、蔡武进：《新时期我国社会主义民主政治建设的新思考——现行〈宪法〉实施30年来我国社会主义民主政治建设的回顾与展望》，载《法学杂志》2012年第7期。
(54)赵宗博：《试论社会主义民主政治建设的价值取向》，载《社科纵横》2013年第1期。
(55)屠振宇：《未列举基本权利的宪法保护》，载《中外法学》2007年第1期。
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