“三轮”驱动与北京特大城市治理体系创新，本文主要内容关键词为：北京论文,体系论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1009—6000(2016)04—0077—05 中图分类号：F29 文献标识码：B doi:10.3969/j.issn.1009—6000.2016.04013 北京特大城市是京津冀城市群的核心城市和“领头羊”，在推动京津冀地区经济社会发展方面发挥着重要的引领和带动作用。当前首都发展进入新阶段，但人口资源环境矛盾日益严峻，大气污染、交通拥堵等“城市病”日益凸显，是现阶段北京躲不开、绕不过的发展难题。为了解决这些问题，党中央对首都的城市功能定位进行了重新调整，明确了北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，要求坚持和强化首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。因此，首都城市功能定位调整是提升首都城市治理水平和治理能力现代化的重要指南。 目前，特大城市治理已经形成了多元参与的社会治理机制，但政府现有的社会管理模式也遇到一些结构性问题。随着社会多元化的发展，政府大包大揽的时代已经成为历史。据北京市统计局数据，截至2013年底，北京特大城市常住人口2114.8万，常住外来人口802.7万，社会阶层结构、利益结构和需求结构日趋分化。北京的首都特点、北京特色、时代特征，决定了其治理体系既具有同国内其他特大城市如上海、天津、广州、深圳等地治理的共性，但又决定了其在共性基础上更多地凸显其个性。政府组织、市场组织和社会组织无一例外均是重要的治理主体，常住外来人口、户籍人口等也是城市治理的重要参与主体，在利益主体众多的集体行动中，如何破解“集体行动的困境”，将是特大城市治理首先需要考虑的问题。因此，作为一种新型制度安排的北京特大城市治理，如何充分利用不同的机制调动政府组织、企业组织和社会组织这三个主体(其他利益主体大抵淹没在这三类主体之中)的积极性和主动性，是提升北京特大型城市治理水平和治理能力现代化的重要本底支撑。 1 北京特大城市治理体系的“三轮驱动”机制 广义的城市治理是指一种城市地域空间治理的概念，是对城市中的资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素进行整合，实现整体地域协调发展的治理。而狭义的城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。狭义的城市治理主要涉及治理主体的组织形式、利益冲突、利益整合、着眼于城市公共服务的提供[1]。本文所指的北京特大城市治理是狭义上的城市治理。 1.1 首都城市功能定位调整规定了政府组织是城市治理的核心主体 北京特大城市因为政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的定位而独具特色，更因是一个东方大国的首都而地位优越。这样的定位就规定了北京在城市治理中必须坚持政府的主导地位，因为只有凸显政府的大主体地位，才能治理越来越多的人口聚集问题，越来越多的资源短缺问题、越来越多的环境污染问题。在这些问题的处理上，依赖市场机制和社会机制都是不可想象的。因为治理主体都是城市利益的相关者，主要包括各级政府部门，企业部门和社会组织部门，生活在城市中的居民，外来人口中的常住居民均是城市治理的利益相关者。就城市治理的发展来说，城市中的利益相关者纷繁复杂、形式多样，如此繁多的利益相关者，必须有效识别和动员利益相关者参与城市治理。人口拥挤、交通拥堵、环境污染等城市病深受其害的也主要是这些利益相关者，因此，北京特大城市治理体系创新首要的就是摸清各治理主体的所思所想。在这个过程中，政府组织必须也应该发挥其核心引领作用。 1.2 首都城市功能定位调整规定了治理主体必须适应首都新的战略调整 特别是疏解首都非核心功能，弱化经济功能，目标是疏解低端产业，低端人口，实现京津冀一体化，最终实现首都政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交往中心的目标。因此，首都功能定位调整实际上规定了城市治理体系的内容框架。在这个框架的基础上，治理主体和治理客体通过不同的治理机制联系起来，政府组织通过政府机制(国家机制)对市场组织和社会组织以及治理客体都发挥着引导作用，是城市治理体系中的主导，是主心骨；市场组织通过市场机制对治理客体发挥决定性作用，同时又反作用于政府组织，参与社会治理；社会组织通过社会机制(志愿机制)对治理客体发挥能动性作用，接受政府组织的领导和支持，同时也支持政府组织的工作，修正不合理的治理行为。市场组织和社会组织在城市治理体系中犹如“鸟之两翼”，协助政府组织积极作为，最终促进善治。 1.3 首都城市功能定位调整明确了市场组织和社会组织的定位 市场组织和社会组织是城市治理的“两翼”，是良好治理体系的重要依托，不只是治理分权，更重要的是政府组织的重要帮手，政府组织应予积极培育和扶持的对象。中国的基本国情和北京特大城市发展的特征决定了首都各级政府始终是城市治理结构中最主要的力量，北京特大城市的发展需要建立的是以各级政府自上而下为主导，兼有多元主体作用的城市治理模式，这种模式用在政府与政府合作、政府与企业合作、政府与社会合作的各种场合，才会既具有相对较高的效率，又可以达到相对较好的效果。也就是说，北京特大城市治理应是以政府组织为主导，以市场组织和社会组织为两翼的“三轮驱动”模式。 2 北京特大城市治理体系的内容构成 北京特大城市由于首都的特殊地位，城市治理具有高度的复杂性，进行有效的治理也是一项异常艰巨的任务。基于此，我们根据已有研究首先确定了北京特大城市的治理的内容体系主要包括经济治理、社会、生态环境、公共服务、基础设施和应急治理六个方面，其中既有硬件设施的治理，也有软环境的治理。 2.1 经济治理 在首都功能定位调整之后，经济治理是治理体系的重中之重。因为，人口聚集、交通拥堵、环境污染都与经济发展存在着千丝万缕的联系，要建设科技创新中心，从经济治理的角度来看，必须建设合理的产业结构和合理的空间布局，要实现有效的经济治理，还必须依赖“市场”这只看不见的手发挥作用，因此，在经济治理中，必须有正常的市场经济，而不是扭曲的市场经济，市场经济必须在经济治理中发挥决定性作用，首都的产业结构调整能否成功，一方面取决于首都各级政府组织的决心，另一方面也取决于低端产业转移的承接地河北、天津的大力支持，于是，京津冀一体化就是经济治理能否成功的关键所在，由是观之，首都经济治理的重点应是产业结构调整，以形成合理的产业结构和合理的产业布局，为形成正常的市场经济秩序保驾护航，促进京津冀一体化的形成。 2.2 社会治理 社会治理是首都城市治理体系的核心。改善民生和创新社会管理是社会治理的两个重要目标。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到的“四个加快”是指导社会治理的纲领性文件。但北京特大城市，首都的特点决定了北京的社会治理个性化治理非常明显，在上面的基础上，人口治理是首都城市治理的头等大事，一切“城市病”的源头均在于人口拥挤，人口流动变得越来越频繁，北京以其独特的魅力吸引了来自全国乃至全世界的人民，目前流动人口总量已占全市总人口的40%左右，这么庞大的一个“流动社会”，紧密地嵌入在北京的城市经济和社会结构之中，对北京的繁荣发展做出了巨大的贡献，但庞大的流动人口如何融入当地社会，以及如何参与特大城市的社会治理。 对于本地户籍人口来说，最为关键的是如何进一步加强社区治理。因为社区和谐是社会和谐的基础。加强社区管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区。社区居民是社区社会组织的主体，而其他组织或个人对社区社会组织的影响只能由社区居民同意、认可或授权，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制都离不开社区居民的积极参与，社区居民作为城市治理的重要利益主体，是社会组织能否充分发挥社会参与作用的重要基础，因此，加强社区治理是社会治理的重要组成部分。 风险社会，城市的安全稳定是推进城市治理的基础。没有安全稳定的社会基础，一切都免谈。在经历快速的经济发展后，北京特大城市面临诸多问题和风险，大规模的流动人口及其社会安全问题、农民工的社会保护与就业问题、不断涌现的城市社会风险等都在考验城市的治理策略。按照U.Beck的话，城市作为风险社会的一部分，不仅在形塑公民的日常生活，也在影响社会经济发展的进程。特别是北京作为首都，安全稳定更是具有根本性的意义，首都稳，全国稳。因此城市安全稳定是北京城市治理的基石。 社会诚信是现代社会的重要标志。但当前政务诚信、商务诚信、个体诚信均亮起了红灯。给国家、企业和个人带来了不可估量的损失。加强社会信用法制体系建设是建设正常的市场经济的必要条件，是国家、企业、个人立于不败之地的重要依托，当前社会诚信缺失的情况迫切要求我们加强社会信用法制建设，对失信行为进行惩罚，做到有法可依、有法必依，执法必严，正本清源，在全社会形成讲信用的良好氛围。 2.3 生态环境治理 目前，北京正面临着新中国成立以来最严重的环境污染，特别是持续的雾霾天气吸引了国内外的眼球。空气污染导致的持续雾霾引起了党中央的高度重视，社会各界也从不同的角度开出了治理雾霾的处方，但迄今为止，成效甚微。因此，如何在推进京津冀一体化发展的前提下，加大雾霾的治理力度，是当前北京特大城市治理的重要任务之一。 2.4 基础设施运行治理 基础设施运行管理主要涉及交通治理、市政设施运行管理和智慧北京建设。硬件设施的治理主要包括交通治理、市政设施运行管理。软实力的治理主要是指智慧北京建设，通过科技信息化更好地治理。 交通治理。交通拥堵是一个复杂问题，影响因素非常多，北京特大城市的交通系统，其他的交通工具都不能担负主要承载的责任，这种大容量，网络化，快速化，便捷化的地铁系统应该是这种巨型城市唯一的主要的交通载体，东京占到了80%，它的客运量，公共交通80%是地铁，它有2000多km，到2015年北京规划就660km，我们只相当于东京地铁的28%，我们现在一些措施，都不得力，公交优先战略是没有错误的，但是核心是地别优先，而不是一般的公共汽车，上班时间公共汽车像火车一样，也完成不了大空间尺度，大规模的人员输送，所以必须要有地铁。自行车，这些都不是最主要的交通载体。对这些认识，我们现在有所感觉，过去十年二十年我们没有把地铁放在这样一种高度去认识。因此，治理交通尤其是建设地铁是非常需要的。 市政设施运行管理。市政设施涉及城市生产生活必需的供水、排水、道路、交通、供热、供气、园林、绿化、环卫、防洪等方面，是城市运行和产生聚集效益的决定性因素，也是城市各项经济文化活动所产生的人流、物流、交通流、信息流的庞大载体，是城市赖以生存和发展的基础。市政设施运行管理重点是交通基础设施、水务设施、信息设施、防灾设施、生态环境设施等的运行管理，是城市运行和管理的重要基础性条件，是城市发展及其现代化的物质基础。 智慧北京建设。智慧城市建设是发展战略性新兴产业、提升城市运行效率和公共服务水平、实现城市跨越式发展的重要契机，以解决城市发展的迫切需求和人民生活水平的提高为重点，关注企业、市民、政府的智能化应用，通过应用带动产业发展。智慧北京建设是推进城市治理的技术支撑。对于提高城市治理现代化水平具有重要的支撑力量。 2.5 公共服务治理 北京公共服务已初具世界城市的雏形，中关村“1+6”政策辐射全国，但公共服务的开放性有待进一步提高。优质教育资源、医疗资源过于集中，就业、住房、社会保障等关系民生的各项公共服务分配存在明显不公平现象，常住外来人口尽管是首都人口疏解的重要目标，但他们为这座城市贡献了青春、智慧和汗水，只要他们待在北京，就应该享受与户籍居民同等的公共服务。因此，公共服务的均等化是城市治理的重要内容之一。 2.6 应急治理 特大城市在风险加剧的背景下，各种危险也接踵而来，北京特大城市作为中国的首都，出现各种危及公共安全的事务也经常性存在。最为显著地就是突发事件应对，这也是检验特大城市治理水平的重要指标。同时，在突发灾难的情况下，如2012年“721”特大暴雨事件带来的灾害，2013年的“1028”突如其来的灾难等等。因此，加强应急治理，未雨绸缪，是提升城市治理水平和治理能力现代化的重要指标。 3 北京特大城市治理体系创新的路径选择 3.1 以首都核心功能定位调整为契机，加强顶层设计，强化政府主导 中国的市场建设中，最严重的问题是政府僭越与缺位并存。行政事务政府过多的审批有寻租嫌疑，对土地出让的过多干预是裁判员参与比赛的问题；另一方面，很多需要政府履行职责的，如食品药品监管、国资贱卖、地产商各种逃税避税等等均需要强化政府的主体职责。政府在市场建设中越位与缺位的存在，严重损害了政府的形象。当然市场也不是万能的，会出现“失灵”，必须通过制度优化财富分配。事实上，首都城市功能定位调整就规定了政府应该逐步厘清与市场的边界，凸显政治中心的位置，但政府应该自觉自为，努力建设政治中心，文化中心，国际交往中心和科技创新中心，逐渐淡化经济中心。当然强化政府的权威机制，决不能以政府代替市场，政府代替社会。 3.1.1 加强顶层设计与摸着石头过河 正如《决定》指出的，我们既要摸着石头过河，在实践中探索；又要加强顶层设计，加强宏观指导。北京特大型城市的治理体系是一个制度系统，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个领域，必须从总体上考虑和规划各个领域的改革方案，从宏观层面加强对治理体制改革的领导和指导。有学者认为，当下中国有太多人致富是靠着“封建资本主义”的裙带关系和“野蛮资本主义”的资本增值，从而导致了社会的极大不公平。所以，需要从制度建设上，规范和完善现在还千疮百孔的市场，在顶层设计上设计一套制度限制政府僭越或缺位的问题；要解决贫富差距问题，不能放过裙带资本、野蛮资本，但是又要鼓励真正的企业家精神[2]。这就需要政府组织利用国家机制，从顶层设计上做好城市治理在政治、经济、文化、社会、生态文明建设的顶层设计，围绕党中央国务院给北京的城市战略定位，从大处着眼，从小处着手，搞好首都城市治理。北京市16个区县都应积极作为，打破当前部分部门在中央反腐重压之下不作为，但求无过的状况，积极作为，积极试点，按照十八大精神，结合本地的实际情况，深入调查研究，“打破一亩三分地”的惯性思维，为京津冀一体化提供条件，摸索出行之有效的治理经验。总之，各级政府组织要带头行动起来，以大无畏的改革创新精神推进工作，积极带动市场组织和社会组织这“两翼”动起来，扎扎实实摸着石头过河，将顶层设计的理念和基层实践有机结合起来，推进城市治理。 3.1.2 建立有限“小政府” 要坚持发挥市场和社会在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用相结合，推进治理方式创新。治理能力现代化建设的重点是处理好政府、市场、社会的关系。因此，处理好三者的关系，推进治理方式创新。在北京特大城市的治理体系中，政府组织是重要主体，这种主体性体现在政府组织是城市治理的主心骨，是保证市场组织参与城市治理的裁判员，但同时通过法制途径限制政府行为，通过制度规定政府“作为”和“不作为”的事项，不越位、不缺位，为市场组织保驾护航；另一方面，积极培育扶持社会组织，向社会组织购买公共服务。治理体系的评估与监督机制研究。建立一种制度化的服务运作机制，是市场组织、社会组织能够持续有效地参与城市治理的重要保障。应积极推动政府向社会组织购买公共服务纳入法定程序，同时推动政府健全公开透明的公共服务购买流程。 3.2 抓住疏解首都非核心功能这一主线，积极做好产业调整 3.2.1 发挥市场机制决定性作用 十八届三中全会的《决定》指出，要发挥市场的决定性作用。北京特大型城市当前面临的一切“城市病”，根源在于人口过度集聚。治理人口拥挤显然不能依靠行政命令，也不能长期依靠户籍限制将大量外来人口堵在京城之外。市场经济是法治经济，北京特大城市治理的方方面面，都必须建立在法治基础之上。一方面，应该制定完备的政策措施，引导常住外来人口积极融入北京；另一方面，疏解首都非核心功能，形成合理的产业结构和空间布局，必须制定公共交通收费法规体系，通过法制保障北京公共交通系统的收费水平与上海、广州等地相同，从而提高生活成本；其次，提高企业最低工资，通过市场机制淘汰低端服务产业；再次，治理群租、流动摊贩等，除必要的行政手段外，必须坚持市场的决定性作用， 3.2.2 促进京津冀一体化发展 京津冀一体化发展是功在千秋，利在当代的大手笔，大规划。首都产业结构的合理调整和空间布局，离开河北、天津的配合和支持，是不可能实现的。目前，国家虽然制定了京津冀一体化战略，但北京的“空吸现象”已造成河北形成一个巨大的环形贫困带，对北京的可持续发展是极其不利的。现在是规划有了，关键是如何促进京津冀一体化的相关政策措施“落地”，最终促进首都经济产业结构，产业布局更趋合理化。 3.3 抓住和谐首善之都这一目标，强化基层，激发社会组织活力 3.3.1 提高市民素质，扩大公众参与 公众参与是可持续发展的群众基础出。激发和扩大公众参与，也是构建良好伙伴合作关系的基本途径。只有人人感到可持续发展的重要性，人人都能自觉行动起来，参与到节约资源，保护环境的行动中去，城市的可持续发展，特大型城市的“善治”才有成功的希望。人的现代化是城市治理现代化的重要方面，人的能力的现代化是城市治理体系和治理能力现代化的重要内容。这包括两个方面，一是城市管理者的现代化，二是城市居民的现代化。城市管理者的现代化主要是指城市各级政府部门的政府工作人员，既包括政府官员，也包括政府各部门的工作人员。以政府为主导的特大城市治理体系，首先是各级政府管理部门的工作人员在管理理念上必须进行转变，管理就是服务，不是“被服务”，在各级岗位上履行好自己的职责，这是贯彻执行政府组织这一主体顶层设计的必要条件；其次，特大城市治理绝不是政府这一单一主体的独角戏，公众参与，强化基层是北京特大城市走向善治的必由之路。 3.3.2 激发社会组织活力 良好的城市治理，需要市民、社区和社会组织在城市管理中的共同作用，需要在政府、企业、和社会组织之间建立更有效的伙伴合作关系。而这种伙伴合作关系得以构建的前提，是在具有“强政府”传统的中国大力发展社会组织，并建立有效的使社会组织作用能得到充分发挥的机制。培育和扶持社会组织，重要的是营造社会组织健康发展的有利的外部环境。因此要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制：(1)单位让渡发展空间。单位是一个涵盖性更广泛的概念，是指包括政府在内的机关、团体、事业单位、企业等非自然人的实体或其下属部门。在“总体性社会结构中”，国家是通过单位制与整个社会融合在一起的[3]。近年社会组织的蓬勃发展，正是由于这一社会结构的打破。同样地，正是国家权力从单位推出之后，在社会底层形成了一个权力真空，才使社会组织有了权力运作的空间，社会组织才从此有了参与社会治理的舞台。因此，激发社会组织活力，首先就是要科学界定政府职能，深化行政管理体制改革；其次，加快推进事业单位分类改革；再次，转变企业履行社会责任的观念。(2)政府营造发展环境。主要是要对社会组织制定科学发展规划，改革登记管理制度，完善扶持政策和公共资源支持体系。(3)完善监督管理体系。我国历来对社会组织采取的是“培育发展与监督管理并重”方针。一方面，政府应建立以“登记管理机关为主，业务部门配合，相关职能部门依法履行职责”的监督管理体制，完善部门协调联动机制；另一方面，要建立科学的评估体系和信息公开制度[4]。 总之，北京特大城市的治理，需要牢牢抓住北京城市功能定位调整的契机，深刻领会“政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心”的功能定位调整，建立政府组织、市场组织和社会组织“三轮驱动”的联动机制，充分发挥政府组织领头羊的作用，完善和修补市场，营造市场组织发挥决定性作用的政策氛围，同时，强化基层，激发社会组织活力，最终促进北京特大城市由治理走向善治，造福首都乃至全国人民。标签：社会组织论文; 社会管理论文; 经济建设论文; 特大城市论文; 公共服务设施论文; 政府治理论文; 创新管理论文; 人口问题论文; 社区功能论文; 市场功能论文; 创新驱动论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;