廉政审计：建立与完善反腐倡廉惩防体系的制度支柱，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,支柱论文,体系论文,制度论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、廉政审计的必要性和紧迫性
（一）廉政审计的必要性
目前腐败已经成为了全球性的难题，但由于各个国家的文化和制度不同，腐败情况和特点也有所不同。在许多经济发达的国家，企业是腐败的主要载体，政治家和官员的腐败主要通过账目报销和捐款的方式进行，这种腐败的脉络比较清晰，审查起来较有头绪；同时，许多经济发达国家还建立了比较完善的、健全的审查监督机制，行政透明度比较高，舆论监督比较密集，金融监督体系比较发达，这些条件都便于腐败的发现和追查。目前在我国的许多领域都可以发现腐败现象，仅2011年全国纪检监察机关处分了县处级以上干部4843人，移送司法机关的县处级以上干部777人。
我国现阶段之所以腐败案件呈高发态势，究其原因主要是我国的反腐倡廉惩防体系的制度设计不够完善，因此，完善制度建设成为惩治腐败的重要举措。廉政审计最有条件发现国家财富被直接侵吞或者间接侵占，能够及时有效地发现和揭露腐败案件的线索，因此，实施廉政审计是完善反腐制度的重要环节之一。
（二）廉政审计的紧迫性
1.现行审计体制与改革发展形势的不适应性日益显现。上世纪80年代初期，我国经济理论界就国家审计体制建设提出过两种实施方案：一种是将审计机关设置于人大系统，成为人大系统的一个组成部分；另一种方案是将审计机关置于各级政府管辖范围内，审计署由国务院管理领导，地方各级审计机关由本级政府和上一级审计机关实施双重管理领导。经过多方磋商后，在1982年12月修改后的宪法里面，我国的审计体制采用了第二种方案。第二种方案在当时背景下适合了我国国情，迅速建立起国家审计组织并及早发挥其监督作用，走过了中国审计监督制度的奠基阶段。但是，随着我国市场经济秩序和现代企业制度的建立和完善，原有的审计监督越来越无法适应新的形势需要，在社会经济环境的快速变化中表现出来的不适应和弊端越来越明显，主要体现在以下两个方面：
第一，审计体制的“自我手术效应”弱化了审计监督职能。根据审计监督的委托代理理论，审计机关接受人代会的委托，对中央政府和各级地方政府部门进行监督检查，然后向人代会报告审计结果。但是，当前我国审计工作是在政府既是“裁判员”又是“运动员”的背景下进行的，政府部门既是审计的管理者又是审计机关的审计对象，使审计的独立性大打折扣。地方审计机关的日常运行经费列入地方政府财政预算，这就导致审计机关的审计监督活动受制于地方政府的干预和管理，使我国审计机关的政府审计监督的自身独立性、客观性差。由于审计机关的审计经费拨付、干部配备、人员编制、劳动工资、政策决策、审计监督内容等均听命于本级地方政府，这就为地方政府对审计机关的审计活动进行干预提供了便利，不利于同级审计机关客观公正地监督同级政府的行为，致使扮演政府部门“内部审计师”的监督角色作用难以有效发挥。由于审计机关与被审计对象经常存在矛盾和冲突，政府部门会利用这种管理的权力干扰审计工作，这就难免出现以权压审现象。审计机关在缺乏审计独立性的条件下开展审计，导致审计无法发挥真正的监督职能。因此，动真格认真履行审计监督，从一定程度上看存在审计监督权力的缺失，这大大削弱了审计监督的职能作用。
第二，在审计机关受本级政府管理的现行审计体制下，难免出现部分本级政府利用行政权力压制审计的现象，出现审计变通和迁就。实质上，审计只是一个发现经济问题的“探长”，其职责仅仅在于发现问题。有专家将此比喻为“上游不筑坝、下游奈流何”，审计部门位于制度设计的下游，仅仅是政府的“内部审计”，不能真正依照国家法律法规的规定独立行使监督权，成为本级政府维护区域社会经济利益的重要帮手。现行审计体制下审计机关只能在很低程度上维护和约束国家、集体和个人以及中央和地方之间的利益分配格局，审计难以发挥其应有的监督作用。虽然审计范围逐步扩大，审计信息公开制度逐步完善，但是审计部门本身不是预算部门，也不是司法部门，审计的作用主要还是在于“发现问题”。在现行体制下，超越审计之外去强求审计部门解决预算执行中的种种违法行为，既不现实也不科学。
因此，我国现行审计体制对改革发展形势的不适应性日益显现，需要针对存在的弊端进行改革。
2.屡查屡犯问题的解决最终要靠制度的改革与完善。自2003年审计署开始实行审计公告制度以来，审计署已经发布了100多份审计公告，审计公告的频度和力度逐年加强。人们可以在审计署的一份“54个部门单位2008年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果”中看到：存在挪用资金“炒股票”、虚报人员“吃空饷”、巧立名目“乱收费”等问题；涉及财政部、教育部、外交部等部门；2亿、3亿、5亿……金额还是那么巨大。人们可以从数万字审计公告中找出一些“亮点”：有些中央直属机构上了名单，有时被披露的部门中也出现了审计署自己的名字，一些部委在预算与财政收支上仍然存在各种混乱现象。账本摊开在阳光下，但谁来“秋后算账”却成了问题。大家知道，审计不是审判，审计署只有“提请问责权”，也就是“对严重违反财经法纪的直接责任人和单位主管负责人，审计机关可以提请所在单位或其上级主管部门给予批评教育和行政处分，触犯刑律的，提请司法机关处理”。那么，审计已经点名，究竟谁来“算账”？
问题审出不少，仅仅审计部门“点了名”，没有看到权力机关和司法机关与问题部门“算算账”，存在“高高举起，轻轻放下”的现象：某些部门“拥兵自重”，每年审计出的大案要案线索不少，最后惩处的结果却不尽如人意；一些单位“屡审屡犯”，各个部门态度和蔼地“坚决配合整改”，却有许多问题就是“屡审不改”；至于公众，眼睁睁看着只有“审计风暴”，难得看见“问责风暴”，时间一长难免患上“审丑疲劳”。审计署前任审计长李金华说，“审出问题不处理，等于没有审”。有报道称，“以愤世嫉俗著称的中国网民对审计公告鲜再评头论足”，这背后无疑是一种颓废的情绪：审出了又能怎样呢？到头来只是部分审计人员偶感“孤独”，官帽摘不了，百姓也不叫好，两头都不热。
在2009年2月19日审计署举行的新闻发布会上，有记者向审计署审计长刘家义提出了审计署的审计报告里面经常会出现屡查屡犯的问题。刘家义回答说，审计报告出现屡查屡犯问题不是个案带有一定的共性，是制度性的问题，对于制度性造成的审计问题不会通过一次审计揭露就能够彻底解决，这需要一个过程，在这个过程中需要不断推进制度改革，改进办法，改进体制，直到这类问题解决为止。
二、廉政审计的发展
在1998年11月召开的第16届最高审计机关国际组织大会上，确立“防止和侦破舞弊与贪腐”为第一主题，并就“审计在防止和侦破舞弊与贪腐方面发挥的作用”进行了深入研究探讨，从此拉开了全球范围内防止舞弊审计的帷幕。美国审计署曾针对时任副总统切尼的舞弊嫌疑展开专项审计，揭露美国政府高官和企业相互勾结的真相；意大利和西班牙等一些欧盟国家审计院和英国审计署都对议员虚报费用、骗取补贴等腐败行为予以彻查；法国媒体高度重视法国审计法院披露的总统府开支合规性问题；韩国监察院始终关注高官的舞弊问题。
2000年深圳市根据中央和广东省的要求，对“深圳市反腐保廉预防体系”进行调查研究，深圳市政府2002年批准了《深圳市反腐保廉预防体系整体思路》；2004年5月中央纪委在深圳市召开了由七省市纪委领导参加的“惩治和预防腐败体系”座谈会；中共中央2005年1月印发了《建立健全反腐败体系实施纲要》，审计作为惩防体系的重要组成部分成为反腐败的重要制度安排，使审计监督与人大监督、政协监督、纪检监督共同成为党内外监督管理机制。从此，“经济腐败审计”、“特种审计”等与“特种审计制度”含义基本相同的理论研究，在我国反腐败历史上取得了制度创新的重要成果，但由于“特种审计”的内容、手段以及审计职权等方面并不“特”，不能充分体现出反腐败行动的超常规、具有特种目的等特征，2002年在深圳市推行特种审计制度两年多时间后逐步悄无声息，而“绩效审计”的发展更加“风生水起”。
尽管“特种审计”在内容上比较平常，审计职权不够突出，反腐败手段比较落后，“特种审计”的表述解释存在欠妥之处，但其制度创新效果明显。十几年来，审计机关尽管不是反腐败的主管部门，但已经具有反腐败的职责，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送了大量案件。其中：2009年全国纪检监察机关共立案134504件，结案132808件，给予党纪政纪处分138708人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理5366人，还对7036名领导干部进行了问责。
当前，审计工作已经融入到整个经济社会发展的大局中，仅在2010年审计机关重点跟踪审计和调查了4.9万多个政府投资的救灾和灾后恢复重建项目、铁路和机场建设项目、世博会和亚运会重大事项及5家商业银行新增贷款项目的投资结构，审计核减了517.7亿元工程投资和结算额，为国家挽回和避免损失达212亿元；审计和调查了4462家金融机构和国有企业，上缴财政16.2亿元，为国家挽回和避免损失达132亿元；同时，审计机关审查了15.7万多个单位，促进财政增收节支2099亿元，帮助相关部门收回土地8万多亩，促进建立和健全7070多项规章制度，移送3092件案件线索和事项；对3.69万名领导干部进行了经济责任审计，其中省部级领导23名，央企领导10名，共审查出领导干部对违规行为负有直接责任的问题金额达到249亿元，82名被审计领导干部及其465名相关人员的问题被移交给司法、纪检监察机关处理。审计署2012年1月9日公告显示，2011年审计署移送的审计案件线索中，到年底时已经办结30起案件。这些案件的查处，不仅为国家挽回了巨额的经济损失，而且有力地推动了反腐倡廉体系的建设。
三、廉政审计在反腐倡廉中进一步深化的举措
近几年来，全国许多省市相继以法律法规的文本形式，明确了审计参与职务犯罪预防的职责和任务，但完整意义上的“廉政审计”仍然需要进一步研究完善，笔者认为有必要对廉政审计实施过程中的几个相关问题予以进一步探讨。
（一）重视运用审计案件线索
审计机关正式向人大常委会提交的审计报告是“真实可靠”的，审计人员对审计结果负法律责任，必须进一步增强审计职业敏感性和发现案件线索的能力，对审计中发现的重大问题要查深、查透，做到问题明、证据实，坚持把查处重大违法违规问题和揭露大案要案线索作为审计监督的基本职责。检察机关在一个全国性的会议上做出了许多新规定，有一条是：检察机关要注意从街谈巷议中发现犯罪线索，要注意从媒体报道上发现犯罪线索。事实上，从审计报告入手，检察机关稍加侦察就可能摸到“大鱼”。例如：原北京市供电局局长、北京市供电公司总经理赵双驹违规担保涉嫌玩忽职守罪案件，即是审计报告中的点名案件。由此可见，与群众的街谈巷议和媒体报道相比，审计报告称得上是最好的“举报书”。这份“举报书”材料详细，不仅可靠可信，甚至直接指明了问题之所在。一个普通的公民，都可以从这份报告反映的问题中嗅到腐败犯罪的气味，纪检、监察、检察等部门更应该能够从中识别犯罪线索。
审计机关做出的审计处理决定，往往需要司法、纪检等部门的配合才能有效执行。以2007年为例，审计署特派办共调查291个单位，其中移送司法机关的案件61件，移送纪检、监察部门的事项44件，移送其他有关部门的事项61件。审计机关缺乏直接处罚权，其建议是否得到有效执行，无权予以监督。因此，审计机关必须加强与纪检、检察、司法等部门的协同配合，主动作为，对案件线索进行分类，其中：需要给予党纪、政纪处分的，审计机关应当按照干部管理权限，在作出审计决定前，将违反法律法规行为或重大经济犯罪线索移送给纪检、监察机关或者有关主管部门；需要由主管部门协助审查的重大经济事项，审计机关应移送给主管部门；需要依法追究刑事责任的违反法律法规行为或重大经济犯罪线索移送司法机关处理。同时，要求各职能部门查清问题后，将处理结果函告审计机关，这样才能形成反腐败工作合力。
（二）建设反腐倡廉信息共享机制
互联网技术的迅速发展为强化监督提供了新手段，网络反腐舆情成为开展党风廉政建设和反腐败斗争的重要信息源。近年来，网络信息平台最大限度地调动了广大群众反腐败的积极性和主动性，揭露了某些干部的腐败行为和不正之风，并对如何深入开展反腐败斗争积极建言献策，对腐败分子形成强大的社会压力，增强了反腐败斗争的力度。
事实上，早在2010年中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》的通知，《规定》针对当前领导干部廉洁自律方面出现的新情况、新问题，进一步规范了对领导干部报告个人的有关事项。2012年12月25日，从住房和城乡建设部年度工作会上传出消息，经国务院同意，住建部即将下发《关于进一步加强城市个人住房信息系统建设管理的通知》。2013年住建部将继续推进城镇个人住房信息系统建设、编制和实施好住房发展和建设规划，并开始考虑逐步扩大个人住房信息联网的覆盖范围，最终将联网覆盖到约500个内地地级城市。
充分利用现代信息科学和互联网技术，通过公安、民政的户籍资料理清重要对象的社会关系（尤其是亲缘、血缘关系等）；利用金融资信平台分析实名金融资产情况；利用全国不动产网络系统以及车辆管理系统，查清重要岗位干部的房产和车辆情况；利用通信系统以及出入境系统加强对群众反映特别强烈的“热点”嫌疑对象进行必要的监控等，通过建立网络化信息体系，形成遏制腐败犯罪的社会预防机制。
（三）通过深化经济责任审计强化对官员个人权力的制衡
依据我国制度背景实施的经济责任审计是我国国家审计的特色。首先，我国对国有企业及国有控股企业负责人进行经济责任审计，发挥了经济责任审计的独特作用；随后我国开始对县级以下领导人进行经济责任审计，进一步发挥了审计在国家治理中的监督职能；于是，我国开始逐步推进对县级、厅局级、省部级领导干部实施经济责任审计，让经济责任审计成为制约公共机构个人权力的有力工具，约束领导干部的权力。我国近几年的政治体制改革已经进入了攻坚阶段，官员腐败成为政治改革的关键问题之一，而官员腐败的核心问题是用人腐败。在这种情况下，经济责任审计成为查处官员腐败的重要工具，充分发挥其独特作用必将成为我国国家治理发挥重要作用的亮点。
目前，人们只看到了我国各级审计机关实施经济责任审计所取得的许多重要成果，而对审计机关在经济责任审计过程中存在的问题认识不足。实际上，由于我国特殊的政治制度和经济制度，经济责任审计对级别低的官员能够发挥有效作用，而对于级别较高的官员所发挥的作用比较有限，这种经济责任审计造成的不公平现象无法获得群众的理解和支持。审计机关应加强与本级经济责任审计工作领导小组（联席会议）成员单位的协调与沟通，以经济责任审计工作领导小组（联席会议）的名义形成审计成果转化制度，明确各个成员单位的分工和责任，在向被审计单位发出审计报告的同时，应向本级人民政府提交审计结果报告，同时抄报本级党委，抄送组织、纪检、监察机关及有关部门（不必抄送被审计领导干部本人），才能真正发挥经济责任审计的作用。
（四）强化对高层官员腐败的关注
在我国现行的政治制度中，由于党组织在经济控制权力方面的边界还不清晰，导致一些党的基层领导人对经济活动进行干预。在当前我国政府权力制衡存在缺陷的条件下，部分政府领导滥用权力必须受到制约，而不是让政府控制经济权力变得无序扩张。如果国家将经济责任审计扩展到党组织层面，那么审计机关也能够在高层官员的经济责任审计基础上获得突破，并且在廉政审计过程中适当增加侦查技巧，保持职业谨慎态度，去分析官员腐败的蛛丝马迹，然后深入挖掘高层腐败，这样不但能够扩大廉政审计的影响力，而且还将提高廉政审计的震慑力，进一步推动廉政审计的发展。同时，为了让廉政审计有法可依，国家相关部门需要尽快提出廉政审计的立法建议，制定颁布廉政审计的法律法规，为审计机关实施廉政审计提供法律依据，达到制约政府权力的目的，从而更好地维护社会主义市场经济的正常发展秩序。
（五）积极探索廉政审计与司法协作新机制
原中纪委书记吴官正在中纪委四次全会上所作的报告中指出，坚持依法执纪、依法办案是依法治国、依法执政的必然要求，要加强检察机关与其他执纪执法机关的协作配合。在我国，纪委负有协助同级党委组织协调反腐败工作的职责，要与司法、审计等职能部门协作反腐，同时，各部门发挥职能优势的前提是要有合理的分工。
审计机关的主要功能是发现国家相关工作人员的重大违法违纪的经济问题和贪腐、渎职等职务犯罪线索，而国家各级检察机关的主要功能是惩治国家工作人员贪污贿赂、渎职等职务犯罪。让审计机关和检察机关协作配合，前者可以有效发现犯罪线索，后者能够及时处理，从而实现审查监督和法律监督的有效衔接，充分整合资源，实现优势互补。为了更好地推进反腐败进程，我国需要建立一个以审计部门为主、纪检监察部门全程密切协作的审计查处机制，这有助于审计机关借助纪检监察、检察机关的力量，合理扩展审计查证所必需的手段和权限，也有助于落实审计问责制。通过纪检、监察、检察机关的配合和参与审计过程，能够及时地追究有关违纪违法责任人的责任并移交司法部门处理。
审计部门在反腐败斗争中的作用不断凸显，几年来的实践证明，经审计部门移送的案件线索，案件成案率比较高。国家审计在参与国家治理并走向善治的过程中，应当服从并服务于国家发展战略，在国家治理中发挥不可替代的作用。当然，国家审计并非万能，不能“包打天下”，不应超越本身的职能和基本性质以及法定的权限与业务边界去承担无法实施的任务和无法履行的责任。根据2007年7月最高人民检察院、审计署《关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》精神，各省、市已经形成了联席会议制度。
2012年1月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发通知，决定成立“中央经济责任审计工作部际联席会议”，由审计署牵头，中央纪委、中央组织部、监察部、人力资源和社会保障部、国务院国资委、审计署等六部委为成员单位，刘家义审计长为召集人。2012年10月25日，经中央机构编制委员会批准，中央机构编制委员会办公室批复同意“中央经济责任审计工作部际联席会议”的办公室主任为副部长级职务。协调配合领导小组原则上每半年召开一次联席例会，在特殊情况下，经一方提议，联席例会也可随时召开。会议的主要议程是相互通报各自的工作情况，研究在协作过程中出现和发现的重大问题，协调重大案件的查处，有助于形成反腐败工作的合力，有力地遏制腐败犯罪。
总之，官员廉洁是政府公信力的重要因素，反腐倡廉需要审计、纪检、监察、检察等部门的通力合作，建立联动机制，才能完善“惩防体系”。审计人员的最大愿望是“天下无贼”，就是希望经济运行平稳健康，财经秩序规范正常，会计信息真实可靠，经济管理健全有效，经济活动合规合法，财经领域净化有序。当审计监督没有存在的必要性时，才是审计人员的理想，这需要审计人员乃至全社会长期共同努力。廉政审计同违法违纪行为的斗争将更加艰巨、复杂和残酷，审计监督将更加重要和必要。
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