雍正陋规改革及其启示，本文主要内容关键词为：雍正论文,陋规论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文所指“陋规”，是指清代各级政府官员、幕友、吏役们通过收受贿赂、浮收征派等途径敛取的种种“法外”收入。这些收入虽然于理不合，但因相沿日久，遂演化为一套不成文的规制，泛滥于官场。
欲阐释雍正陋规改革，需先叙明清代陋规的流行状况。从行政层次看，有中央陋规和地方陋规之分；从陋规占有者身份看，有官员陋规、幕友陋规、吏役陋规之别；从行业分殊看，又有漕规、盐规、河规、关规诸名色……，如此等等，不一而足。
中央陋规又称为“京官陋规”，大体可分为两类：放差陋规、坐京陋规。放差陋规是指京官奉派出京办事时由沿途或办事地点官员馈赠的盘费，雅称“钦差程仪”。每逢钦差大臣莅临本土，地方官为了联络感情，无不趋迎馈送，而钦差大臣也往往来者不拒。雍正二年，光禄寺少卿罗其昌、于振奉旨赴河南主持乡试考试，返京时巡抚石文焯、布政使田文镜等分别向其馈赠盘费银各600两。由于这种行为习以为常，故地方官有时索性进行集体性馈赠。
坐京陋规则是京外官员以各种名目向中央政府官吏们进奉的钱物，大体分“部费”和“礼费”两类。部费是指地方官向中央申报某些待审批的项目、待报销的经费、待核准的政务时，奉送给主管部门的“辛苦”费。雍正初年，地方官奏报：浙江布政司每年向户部解送部费二万两，直隶布政司在人丁编审时交部费二千二百两，浙江按察司每年向刑部解送部费四千五百余两。
礼费是京外官员向京官们馈赠的礼物，主要有别敬、冰敬、碳敬等名目。清代地方官奉派进京或到中央述职，离京时，一般要向有关官员或“关系户”送礼，称别敬。冰敬是地方官向京官们孝敬的“消暑费”，炭敬是地方官向京官们奉赠的“御寒费”，二者分别在夏至前、冬至后不久派专人持问安函奉送。光绪时，吏部官员何刚清说，同、光以后，军机大臣每年收受地方督抚炭敬三百至八百两不等。
清代地方陋规的名目更为繁多，从州县到督抚各衙门，从盐政、漕运到河工、海关等各行业，因官阶大小、职权范围不同，各有自己的陋规输入途径。州县官官品卑微，以“礼”奉送者少，其获取陋规的主渠道是借公务之名向百姓征取各种费用。其大者一是在征收田赋时额外加征“耗羡”。所谓耗羡，是指税银或税粮在征解过程中出现的自然损耗，其中以因熔铸银锭而造成的“火耗”为大宗。为了弥补这些亏缺，州县官便在征说时于正额之外预先征收一定数量的损耗费。在当时情况下，加征一定数量的耗费应该说有一定的合理性，不合理的是州县官往往借此名目多收滥收。康雍年间，山西省正项钱粮加征火耗三、四钱以至四、五、六分不等，四川省每两加征三钱，而山东省每两竟加征八钱。二是征派公务费用。按清代财政制度，地方官并无专门公务费，诸如修缮城垣、衙署、监狱、仓库、道路以及考试、杂役等费，皆据需要征之于民。这为州县官肆意私派滥征开了方便之门。雍正时，陕甘总督岳钟琪说，陕西百姓头上有三十多项私派费，“各省莫不皆然”。此外，州县官还通过“勒折”、“放炮”等方式敛得钱财。勒折是指征水税时，在银与钱价格兑换上做手脚，多收钱文。“放炮”是指州县官在离任前夕，提前征收田赋，办法时减收税额，因而民间踊跃交纳，害得继任者替他赔补。
州县以上各地方官所得陋规主要来自下属上缴的“公务费”和方方面面的馈赠。州县官收取收纳各项陋规后，不能全部据为己有，其中一部分以“公务费”的名义随税因银税粮奉送给上司。雍正年间，山东各州县每年皆司钱粮一千两要另加解费银十余两、运费银五六两、饭银七两以及其他杂费若干两，归布政使、巡抚使用；雍正六年，河东总督田文镜奏报，山东粮道共收下属公费银19448.2两，而实际支出为12131.2两，余额入己私囊。地方官也收受下属或有业务关系衙门官员的馈赠。按照惯例，上官入京或升调，各属官理应奉送“程仪”；下属初次谒见上官，应恭奉送“贽见仪”；上官家有喜、丧事，下属要送“贺仪”或“奠仪”；上官下来例行检查，下属要奉送“过山礼”、“盘查规礼”、“出结规礼”等，每逢元旦、端午、中秋等节和上司的寿辰，下属还要向上司送“节寿礼”。
至于地方各行业衙门，也有自己独特的陋规输入渠道。盐政衙门有闸规、引规、场规、坝费、配费等名目；漕运衙门有漕粮规、运规、截贴规等名目；河道衙门有河工规、闸规；海关衙门有关规、验规、船只出入规；陆卡有卡规、站规。
在各级官员大吃陋规的同时，其身边的幕友、吏役也不甘寂寞。姑不言善于舞文弄墨的书吏，就是一个小小的门房看守，如果不和他搞好关系，便难得入衙办事。因此，这些守门人常常可以收到数目不菲的“小费”。
总之，在清代陋规已成为一种与国家正式财政收支制度并行的不成文的、隐性的、行而久远的收入分配制度。陋规体制的形成，固然与传统的“做官为财”思想有关，但主要是由清代不健全的财政体制造成。首先，清代官俸之薄，“亘古未有”，官员所得不足以维持基本的日常用度。雍正时，有人奏报，在京汉官，自一二品以至八九品，每年所得俸米，人口少者，或足四个月之用，人口多者，仅足两个月之用，生活无法自给。因此，收受贿赂、额外苛索势在必然。其次，清代中央政府对地方公务未做财经经费安排，地方政府要举办各项公务，皆需设法自筹，而自筹的基本途径不外是向百姓额外加征各种费用。由是可见，陋规实际上是对官员俸禄不足与地方无公费用度的一种财政补充。正是由于陋规在弥补财政缺陷上有一定的“合理性”，所以康熙以前清政府对陋规基本采取宽纵态度。至于节礼、馈赠，康熙帝也持默许态度。他曾说，“外面汉官有一定规礼，朕管不得。”康熙五十六年，有人奏报江西巡抚衙门陋规收入，其中有“每年盐商规礼银一万两”，康熙帝竟批：“此项该收”。
然而，陋规的收受并不会依从康熙帝的意愿保持在一定的限度内。因为收多收少全凭官员的自律，缺乏制度的制约，其发展的必然结果是滥收、多收，最终引发一系列弊政。首先，陋规的流行败坏了吏治官常。在你赠我馈中，整个官场编织成一幅幅关系网，盘根错节，牢不可破，腐败成风。其次，陋规的流行，使百姓不堪重负。陋规不拘何种渠道进入官员私囊，均是百姓的血汗钱。为了饱己私欲、巴结上司，官吏们横征暴敛，“私派倍于官征，杂项浮于正额”，民生岌岌可危。再次，陋规的流行侵蚀了国家的钱粮。为了筹得规费，官吏们不择手段，甚者不惜侵蚀挪用官库钱粮，导致国帑亏空。据报告，至康熙六十一年，各省亏空近千万两，户部共亏空金近五百两，银二百五十九万余两。
到康熙末年，陋规已发展到不得不加以整改的地步。因此，雍正帝登基伊始，便着手整改陋规。概括地讲，雍正陋规改革主要有如下几项举措：
其一，禁革部费。雍正元年正月，雍正帝降旨禁止收受部费，并下令组建“会考府”衙门专门负责清理户部部费。他说，各省奏销钱粮，积弊甚大。若无部费，虽册档分明，也以种种借口加以驳诘；一有部费，即使糜费钱粮百万，也一概予以奏销，“朕今不得不加整理。”
其二，禁革节礼。雍正帝认为，“节礼一事万万使不得”，“属员之贿赂断不可收受”，因此于雍正元年下令禁革一切节礼。从当时地方官的汇报看，一时取得良好的效果。如年希尧就任广东巡抚后，概行拒收下属例行节礼；广西巡抚孙毓上任伊始，也将衙门节礼“尽行不收”；广西布政使刘艇琛对各属所上节礼也“分毫不敢收受。”
其三，禁止捐俸助工。清代官员薪俸本来微薄，但有些官员为了博得好多官声，每每借兴建公务之名，率领属下捐俸兴办。此举不过是挪东补西，到头来各官捐出之俸还得分派百姓头上。因此，雍正帝下令：“凡遇有公事奏请捐助俸工之处，永远停止。”甘肃巡抚石文焯认为捐俸为万不得已之计，“势难停止”，雍正帝骂其“无耻之极！”
其四，实行耗羡归公，建立养廉银制度。耗羡归公是雍正帝推行的一大财政改革。雍正初，下令将耗羡收归公有，作为国家正税，上解官库，统一管理使用。耗羡归公后，清政府将这笔收入除了用于弥补亏空外，其余用于弥补公务费和官俸的不足。清政府利用耗羡建立起养廉银制度，自总督至州县各级官员，根据事务繁简，给予数额不等的养廉银，比正俸多数十至上百倍。养廉银制度的推行，一定程度改变了长期以来各级官府公私费用无所出的状况，地方经费因而“明确化、预算化”，也由此约束了收受贿赂、私征滥派，因为在建立养廉银制度时，清政府规定各级官吏除薪俸与养廉银外，原则上不得另有所取。
雍正陋规改革一定程度弥补了清代财政体制的缺陷，整饬了吏治官常，为专制机器的运行排除了故障。但这次改革毕竟只是局部的修修补补，不是全方位的配套改革，因此注定难以取得长久效果。其子乾隆帝即位后，随着时间的推移，陋规又日渐泛滥成灾。
透过清代陋规及雍正陋规改革这段历史，我们或可得到如下几点启示：
其一，谨防“潜规则”。所谓潜规则，是指在国家正式规章制度以外，一种被社会广泛认可的不成文的制度。这种制度虽然是隐性的，但在社会上的影响力甚至比正式国家政策还要灵。清代的陋规就是一种典型的潜规则，其存在不为国家律文认可，其影响却遍及官场各个角落，成为官吏心中奉行不二的“定理”，牵引着官僚机器的运转。最近中央电视台的“焦点访谈”披露某地上报的产值中差不多有三分之二是虚假的。记者问有关人员为什么要在数字里渗水？回答是：大家都作假。为什么大家都作假？因为数字代表政绩，官出数字，数字出官，这便是造假的动力。那么上级难道都是死官僚主义或者昏聩透顶吗？自然不是。他们心知有假，却有意装糊涂，因为下面的假数字也是他们的政绩，大有裨益于他们的前程。……你做假，我做假，他做假，大家都做假，彼此彼此，心照不宣，相安无事，皆大欢喜。这就成了某些地方官场的一条“潜规则”。如果不加以遏制，国家的律文就是一纸虚文。
其二，改革要配套。从根本上讲，清代陋规的存在，是由体制性弊病造成，不对其体制进行全面诊疗，只对枝节进行修补，终归是治标不治本。以财政而言，清代的赋税收入在财政管理上分为“起运”与“存留”两部分，起运部分归中央，存留部分归地方。照理清廷在起运与存留的比例上不应畸轻畸重，但事实上并没有这样做。清代地方存留少的可怜，各种行政事务和中央交办的事项均缺乏相应的财政经费安排，形成很大的缺口。如果不解决这一问题，各项私征滥派总难禁绝。雍正帝改革虽然一定程度上弥补了地方财政的缺口，但未对整个财政体制做手术，也就是说未从源头上消除滋生陋规的土壤，其改革成效必然不能持久。方今我们国家的改革已由浅水区走进深水区、由从体制外围转入体制内部，改革的目标已不是枝节的修补，而是主干的革新，不进行强有力的政治体制改革，不进行全方位配套改革，改革的步履恐难以大步前进。以反腐而言，我们的着力点应当在体制上寻找病因，光靠发动几次严打、杀掉几个巨贪，虽可震慑一时，终难以彻底解决问题。雍正帝改革就是前车之鉴！
其三，防止滥用“公权”。简单地说，清代陋规敛取过程不外官吏们利用手中的“公权”谋取私利的过程。从一定意义上讲，陋规的存在不在于个人私欲，也不是“法制不健全”，而在于“公权”存在的场合太多了，且缺乏高效监督机制。假如官员们“公权”的运用范围很小或者受到严格的监督，其收受陋规的可能性会大大减少。为此，就是要进行这样一种体制改革：减少“公权的数目”，缩小政府的规模，减少花公家钱、“玩”国有资产的机会，把更多的事交还给个人与市场去做。经济学家樊纲说：一个经济社会中，以私权谋私利不构成问题，“成问题的仅在于以公权谋私利；而从逻辑上说，以私权谋私利的事越多，以公权谋私利的事就会越少，那些少量存在的公权也越容易受到有效的监督。”
其四，要处理好税、费问题。雍正实行耗羡归公，其实质是化费为税，类似我们今天的费改税改革。如前所述，地方财政不足是乱征派的原因之一。雍正改革只是做了一定的弥补，并未在国家财政预算上对中央与地方作一合理的安排，因此“费”仍是地方财政的主要来源。当今乱摊派已成为农村一大社会问题，所谓“头税轻，二税重，摊派是个无底洞。”尽管国家三令五申，禁止乱摊派，但至今仍无法控制。究其原因，恐怕还在财政问题上。地方税收无法应付行政以及各种公务支出，必然会乱行摊派。要解决这一问题，除了精简“吃皇粮”的人外，进行财政改革也是必要的。