我国小煤矿“关而不死”现象的制度变迁分析，本文主要内容关键词为：不死论文,小煤矿论文,现象论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1671－0681（2009）03－0060－05
近年来，我国矿难频发，人民的生命财产安全受到极大威胁，煤矿安全生产工作一直是当今的热门话题。国家对此也采取了一系列的正式制度，整顿关闭小煤矿就是这些正式制度中的一种①。从1982年到2008年，小煤矿的发展走过了27年的历程，国家对小煤矿从鼓励发展到数量控制，从小煤矿问题出现到国家整顿、治理、关闭，经历了数次起伏。从本质上看，我国扶持规范、整顿关闭小煤矿的过程便是一次十分深刻的制度变迁过程。
一、制度变迁理论的一般模型和典型模型及比较
制度变迁理论是新制度经济学体系的核心部分。美国著名经济学家道格拉斯·C·诺斯认为，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为[1]。我国学者卢现祥亦对此作出了较为明确的定义：制度变迁就是制度的替代、转换与交易的过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程[2]。新制度经济学关于制度变迁理论的分析，既继承了西方正统经济理论的某些传统（以经济人为分析的出发点，采用成本－收益分析、边际分析等），又超越了正统经济理论的限制。新制度经济学建立了不少关于制度变迁的模型，这些模型从不同侧面揭示了制度变迁的过程及特征。卢现祥将制度变迁模型主要归纳为两类：一类是诺斯的制度变迁一般理论模型；另一类是我国经济学家林毅夫提出的典型制度变迁模型——强制性制度变迁和诱致性制度变迁[2]。
诺斯制度变迁一般理论模型的基本假定是：制度变迁的诱致因素在于制度变迁主体期望获得最大的潜在利润。由于这种潜在利润不能在既有的制度结构中获取，必须实行帕累托改进，进行制度的再安排（或制度创新）。这种新的制度安排的目的就在于使得显露在现存制度安排结构外面的利润内部化，以求达到帕累托最佳状态。我们可以简单地将诺斯的制度变迁过程归纳为如下脉络：相对价格发生改变（潜在利润出现）——出现制度非均衡——产生初级行动团体——次级行动团体提供必要的制度装置——制度均衡再现（外部利润内部化）。初级行动团体是一个决策单位，他们的决策支配了制度变迁或制度安排创新的进程，这一单位可能是单个人或由个人组成的团体。正是行动团体基于成本——收益的考虑，认识到存在潜在利润，只要他们能改变现有制度安排和制度结构，这些潜在利润就能变成现实增加的收入。初级行动团体的产生表明制度非均衡状态的出现。为了改善其成员的处境，该团体会采取相应的行动。当然，他们可以采取最直接的方式迅速贯彻对其有利的新的制度安排和制度结构，其前提是，他们拥有足够的权威和合法性的支持。否则，为了尽可能降低交易成本，他们就需要借助次级行动团体来创造所需的权威和合法性的支持来改变制度非均衡的持续性。次级行动团体也是一个决策单位，其用于帮助初级行动团体获取潜在利润来进行一些制度安排的变迁。次级行动团体多表现为具有一定政策影响力或决定能力的官僚机构或组织，他们可以将初级行动团体的动议解释得足够大众利益化，以获得足够的合法性支持，并随之提供必要的制度装置。当这些装置被应用于新的制度安排和制度结构时，行动团体（包括初级和次级行动团体）就可以利用它们来获得外在于现有制度安排和制度结构的收入，从而完成制度变迁过程。
我国经济学家林毅夫提出的另外一种典型的制度变迁模型是指：制度变迁过程既可以由政府引入法律、政策和命令强制进行，也可以由个人或自愿团体响应获利机会自发倡导、组织和实行，即国家在追求租金最大化目标下通过政策法令实施的强制性制度变迁和人们在制度非均衡时追求、潜在获利机会的诱致性制度变迁两种模型[2]。
诱致性制度变迁与强制性制度变迁有许多共同点，如两者都是对制度非均衡的反应；两者都得遵循成本——收益比较的基本原则等。但两种制度变迁模式又存在着一些差别。诱致性制度变迁是以个人或自愿团体为主体，自下而上进行的一种制度变迁类型。在这种制度变迁类型中，处于基层的行动团体因为发现潜在获利机会而先有制度需求，然后自下而上产生对制度的需求和认可，直至影响决策者安排更好的制度。所以诱致性制度变迁具有边际革命和增量调整性质，是一种渐进的、不断分摊交易成本的演进过程。强制性制度变迁是以政府（包括中央政府或地方政府）为主体，自上而下、具有激进性质的制度变迁类型。由于政府制度安排的力量大、强制性强，因此，制度出台的时间短、实施力度大、交易成本也就相对低。但是这种制度变迁方式不是相关制度变迁主体重复博弈形成的，“决策者或影响决策的利益集团会利用制度供给的机会为自身谋利”，“搭便车”行为也不可避免。另外，基于信息不对称的客观实际，政府的制度安排可能基于经验的多，而不是根据客观的制度需求，因此，制度安排不适于制度环境而出现低效率也时常可见。总之，这两类制度变迁模式都有自己的比较优势，它们之间是一种互补关系而不是替代关系。在现实社会生活中，诱致性制度变迁和强制性制度变迁是很难划分开的，它们互相联系、相互制约，共同推动社会的制度变迁。
二、我国扶持发展直至整顿关闭小煤矿的过程
国家对煤矿发展的政策并不是一开始就采取整顿关闭制度的，而是经历了从扶持发展——规范治理——整顿关闭的过程。为分析问题的方便，将此过程划分为两个阶段：扶持发展阶段（1982年～1998年）和整顿关闭阶段（1998年～2008年），因为从1988年起步到1998年的规范治理制度安排还是局限在扶持发展的制度框架范围内，规范治理制度安排主要是为了减少扶持发展的负外部性。
（一）扶持发展阶段（1982年～1998年）
20世纪80年代国家对小煤矿采取扶持发展的方针。80年代初从制度环境来说，中国走上了“以经济建设为中心”的道路，而能源问题成为制约中国经济发展的重要因素之一，仅靠国有统配煤矿和地方国有煤矿已经无法解决能源紧张问题。因此，从1982年开始，国家鼓励地方兴办小煤矿，“两条腿走路”成为当时解决能源问题的方针。1983年提出“国营、集体、个人一起上”的方针，提出对小煤矿要采取放宽、搞活的政策。小煤矿只需持“二证”（即《采矿许可证》和《营业执照》）就能生产，而持有“两证”的小煤矿均受到法律保护，甚至允许小煤矿可以“先上车、后买票”（即先开采生产、后办理手续）；国营矿区凡是大矿采不到的边角煤、采过的残留煤，可以给小矿开采；凡有资源又有运输条件的地区，应放手发展小煤矿。在这样的制度安排下，全国范围内兴起了办矿的热潮。1986年进一步提出“群众办矿、国家修路”的方针，于是群众办矿一哄而起，不可收拾。
由于经济发展需要和政策扶持，20世纪80年代我国的小煤矿从无到有、从有到多、从多到滥。小煤矿数量的增多虽然促进了地方经济发展，部分缓解了能源危机，但由于对小煤矿约束的制度供给不足，导致小煤矿无序开采，不仅破坏了国家煤炭资源，而且引起了多起安全事故。于是国家从扶持发展小煤矿开始逐步转向对小煤矿进行规范治理。国务院针对小煤矿非法开采先后于1988年和1991年发出了《国务院批转国家经委、计委关于立即整顿国营煤矿井田内各种小井的意见的通知》和《国务院关于清理整顿个体采煤的通知》。原劳动部在1990年颁发了《乡镇煤矿矿井安全生产条件合格证实施办法》，各级政府也对小煤矿作了多次治理。1993年国务院发出《关于制止小煤矿乱挖滥采确保煤矿安全生产意见的通知》，要求各地政府加强对小煤矿的管理。原煤炭工业部也要求各地煤炭管理机构搞好小煤矿清理整顿工作，对无证开采的小煤矿要一律取缔，尽快遏制小煤矿重特大事故上升的势头。1994—1996年国家先后制定了《矿山安全法》、《乡镇煤矿管理条例》、《小煤矿安全规程》以及《煤炭法》等法律法规，初步构建了市场经济条件下煤矿安全生产管理的制度框架。1998年7月国务院决定将原国有重点煤炭企业下放地方政府管理，这一决定刺激了国有地方煤矿和地方小煤矿数量的增长，1998年全国小煤矿产量5.36亿吨，占全国煤炭总产量的43.47％，全国小煤矿数量达到8万多处，这是小煤矿历史上数量最高的一年。
（二）整顿关闭阶段（1998年～2008年）
国家经过对小煤矿十年的规范治理，采取各种制度安排来约束小煤矿，但小煤矿乱挖滥采、破坏和浪费资源及伤亡事故频发、高发等问题仍然相当严重，井下井上重大事故连续发生。从1998年开始，国家实行“关井压产，总量控制”政策。当年国务院发出《关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》，对“两证”不全、非法开采、布局不合理以及高硫高灰煤矿未采取有效措施的煤矿都要予以关闭，目标在于1999年底前关闭非法和布局不合理煤矿2.5万处，压减产量2.5亿吨。1999年国家煤矿安全监察体制也进行了改革，1999年《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》，建立起了现行的煤炭工业安全监察的国家垂直管理体制。1998年的“关井压产”政策在1999年看到成果，1999年乡镇煤矿煤炭产量降低到3.17亿吨，但2000年又反弹到5.20亿吨。小煤矿安全生产形势依然严峻，2001年1月到4月，全国煤矿共发生重大、特大事故118起，死亡891人，在这些事故中，小煤矿占绝大多数。“关井压产”政策以失败告终。2001年6月国务院办公厅提出“四个一律关闭”的决定（国有煤矿矿办小井一律关闭；国有煤矿矿区范围内的小煤矿一律关闭；不具备基本安全生产条件的各类小煤矿一律关闭；“四证”不全以及生产高灰高硫煤矿一律关闭）。随着2002年至2004年我国经济增长速度呈加速上升的趋势，全国煤炭价格也节节攀升，煤炭开采业也成为最有利可图的行业，数目众多的小煤矿超负荷生产，2004年全国小煤矿以7.42亿吨的总产量创下历史最高纪录。小煤矿数量的急剧扩张及超负荷的生产，付出的是生命的沉重代价，耸人听闻的“矿难”频频出现，愈演愈烈。2004年煤矿事故死亡人数6027人，小煤矿死亡人数是国有重点煤矿的6倍②。2005年悲剧依然上演，而且更加惨痛。煤矿安全生产整治已上升为国家意志。2005年8月全国人大常委会提出了“争取用三年的时间，解决小煤矿问题”，要求整顿关闭年产煤不超过3万吨的小煤矿成了这一时期的主要制度安排。2006年3月，国家安全生产监督管理总局联合十一部委共同发出了《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的意见》，明确规定2007年末淘汰年生产能力3万吨以下的小煤矿。然而，在2009年1月15日召开的全国安全生产工作会议上，国家安监总局对2009年全国整顿关闭小煤矿的目标为：年内力争再压减小煤窑1000处以上，2010年把全国小煤窑数量控制在10000处以内[4]。这一目标充分证实了我国整顿关闭小煤矿这一制度安排没能按计划顺利实现，反而是“关而不死”、“死灰复燃”的现象比比皆是。[5]
三、我国整顿关闭小煤矿的制度变迁分析
1、制度变迁主体的利益博弈分析
我国从1982年开始对小煤矿采取的一系列制度安排实际上是一场深刻的制度变迁。在这一过程中主要涉及四个利益主体，即中央政府、地方政府、小煤矿主和小煤矿从业人员。从制度变迁的视角来分析，实际上就是中央政府、地方政府和小煤矿主三个利益主体能真正影响制度变迁的方向和过程，而小煤矿从业人员由于首要的是解决基本生存问题，处于相对弱势地位，缺乏话语权，对任何制度安排几乎没有选择的余地。在我国对小煤矿扶持发展的第一阶段，由于中央政府要迅速破解我国经济发展进程中的能源瓶颈问题，地方政府要想方设法发展地方经济，小煤矿主作为理性“经济人”追逐高额利润是其首要目标，三个制度变迁主体都有着“扶持发展小煤矿”的制度需求，中央政府也及时充当了制度供给者，三个制度变迁主体在利益关系上达成了高度一致，因此这一阶段小煤矿也如雨后春笋般出现，国家扶持发展的政策目标也初步实现。我国小煤矿数量在1998年达到历史顶峰就是明证。
在第二阶段的整顿关闭小煤矿这一制度安排中，由于中央政府的利益基点在于遏制小煤矿的乱采滥挖造成的资源和环境破坏，矿难频发导致的人民群众生命财产安全遭受巨大损失，以及防止民怨沸腾，动摇政治基础；对于地方政府而言，基于和中央政府的“委托－代理关系”[6]及“分灶吃饭”[7]的财政模式，选择性地执行中央整顿关闭政策，保护小煤矿以维护地方经济发展，增加地方财政收入创造更好政绩是其理性选择；作为理性的“经济人”，小煤矿主追逐高额的利润是其唯一目的，因此逃避整顿关闭政策始终是他们的策略选择。因此，中央政府与地方政府及小煤矿主之间对整顿关闭小煤矿这一制度安排存在持久的利益冲突和博弈。我国现阶段频频出现的“关而不死”、“官煤勾结”现象，正是制度变迁主体之间利益冲突和博弈的必然反应。从20世纪80年代煤矿开采放权以后，小煤矿就在全国范围内遍地开花。其后二十多年中，对于关闭小煤矿，中央政府和地方政府一直意见相左，双方的博弈以关闭和反关闭的形式表现出来。对于中央政府而言，小煤矿没有国有大中型煤矿位置重要，当矿难频发导致舆论沸腾或者因为增加供应压低市场价格时，中央往往会迫于舆论压力或者迁就国有大中型矿区的要求倾向于对小煤矿采取“一律关闭”的政策，以求一了百了。
但是，对地方政府来说，小煤矿意味着税收，意味着就业岗位，意味着经济发展和GDP指标，某些时候对地方政府的官员还意味着职位晋升和职位产权收益，关闭它们不亚于切骨去肉。而引起众怒的矿难发生的概率其实并不大，真的发生了并引起社会普遍关注的矿难更少，所以地方政府的机会主义色彩一直很浓，主观上并不愿意关闭小煤矿。虽然小煤矿主是这一制度安排的利益最大“受损者”，他们随时面临缴纳各种税费、罚款、赔偿金及向官员寻租的成本，但与其获得的巨大收益相比，策略性地选择逃避关闭或通过寻租，寻求地方政府的保护继续开矿无疑是上策。以利益为基础，制度变迁主体各自做出自己的策略选择。小煤矿主要生存、获取利润必然少不了地方官员的支持和庇护，地方政府（官员）为了政绩（或获得额外收益）也离不开小煤矿主，因而在关闭整顿小煤矿政策执行过程中，作为政策执行者的地方官员与作为政策目标群体的小煤矿主在利益博弈上具有高度一致性，因而形形色色的“官煤勾结”、“关而不死”现象就很容易理解。
2、制度变迁模型比较分析
纵观我国小煤矿的制度变迁过程，我们不难发现，在第一个阶段主要体现为诱致性制度变迁。部分胆大的或“先知先觉”的人在国家统配煤矿一统天下的缝隙中开始小规模经营煤炭开采，这时国家并无允许私人兴办煤矿的相关制度安排。由于煤炭市场供不应求，先行兴办煤矿的一部分人从市场中尝到了“甜头”。由于少部分人私自兴办小煤矿并将潜在的利润现实化后，越来越多的人都有兴办煤矿的需求，强烈要求国家出台相关政策，允许私人兴办煤矿。这时制度变迁的初级行动团体就形成了。初级行动团体的出现表明国家煤矿发展制度出现了非均衡。作为拥有合法性基础的官僚化组织——地方政府和中央政府也基于对当时的制度环境的理性分析，察觉到能源危机是制约经济发展的“瓶颈”，并充分感受到来自初级行动团体的强烈动议，他们作为小煤矿发展制度的次级行动团体，适时提供了制度装置——扶持发展小煤矿的一系列制度安排，帮助初级行动团体获得了在新的制度结构和制度安排中的收入，实现了诱致性制度变迁。这一制度变迁过程也是与诺斯制度变迁理论的一般模型相一致的。
由于煤炭开采业本身的高风险性和小煤矿主的逐利本性，违反安全生产规定乱采滥挖和超负荷生产的小煤矿比比皆是，导致重、特大煤矿安全事故频频发生，在国际国内造成了极坏的影响，甚至引发了国际社会对中国人权状况的担忧[8]。迅速改变我国煤矿尤其是小煤矿严峻的安全生产形势，就成了摆在中央政府面前的一项重大政治任务。中央政府作为制度供给的合法主体，自上而下强制性地推出了一系列规范小煤矿开采和安全生产管理的正式制度安排，从1998年开始，我国正式推出小煤矿的整顿关闭政策，到了2001年，中央政府直接推出“四个一律关闭”的极端制度安排，都直接体现了中央政府自上而下强制性制度变迁的路径。
由中央政府自上而下推出的小煤矿整顿关闭这种强制性制度变迁的模式，虽然有着交易成本低的优点，但其低效率也是显而易见的。2006年3月，国家安全生产监督管理总局等十一部委确定的2007年末淘汰年生产能力3万吨以下的小煤矿这一目标在后来证明这只是一厢情愿。原国家安全生产监督管理局主要领导又提出在2008年上半年要彻底将小煤矿关闭[9]。从2009年召开的全国安全生产工作会议上我们发现，到2010年也没有可能做到将小煤矿全部关闭。究其原因，这也是强制性制度变迁模型本身的缺陷所带来的。因为强制性制度变迁始终面临着有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识局限等问题的困扰。中央政府对小煤矿“四个一律关闭”的制度安排，更多的是在信息不对称情况下，基于政治考量、经验和高度集权的体制作出的，而不是基于制度需求本身以及制度变迁主体多重利益博弈并达成一致同意的原则上而作出的。在某种意义上讲，一致性同意原则是经济效益的基础。整顿关闭的制度安排尽管在强制运作，但它违背了地方政府及小煤矿主的利益，而这项制度安排的执行，又主要由地方政府完成，因此，这项制度安排的低效益就不难理解了。制度安排低效益的出现便充分说明了制度出现了非均衡状态，作为制度供给合法主体的中央政府就应该适时考虑制度创新，推动新一轮的制度变迁，以使制度重新回到均衡的稳定状态。
3、制度安排与制度环境协调性分析
制度安排一般在制度环境的框架下进行，制度环境决定着制度安排的性质、范围、进程等，但制度安排也反作用于制度环境。我国对小煤矿整顿关闭的制度安排也是在我国基本的制度环境框架中运行的，其运行的效率必然受制度环境的制约。当前我国与整顿关闭小煤矿相关的制度环境主要包括宏观和微观两个层面。从宏观层面来看，我国正处在由计划经济体制向市场经济体制的转轨期，并已初步建立起了社会主义的市场经济体系。市场作为资源配置的基础性手段，正在我国各个领域尤其是经济领域发挥着重要作用。由于经济的飞速发展及资源相对人口的高度稀缺性，我国的煤炭市场不仅价格一直处于节节攀升的趋势，而且还长时间处于供不应求的状态。因此小煤矿的存在正是市场作为资源配置手段的真实体现，它的存在完全是顺应了市场需求。中央政府“一刀切”的关闭政策显然与制度环境不相协调。从微观层面来看，中国经过近些年的分权化改革，中央政府与地方政府作为“政治企业家”的利益博弈正由隐蔽转向公开化。按照我国法律规定，煤矿资源属于国家所有，但是实际生活中，国家并不直接占有资源，一方面是国有企业代表国家占有资源，通过向国家缴纳税收和利润的方式体现煤矿产权所有者的利益；另一方面，代表国家占有资源的是委托－代理关系下的地方政府，地方政府允许国有企业、集体或者私人采矿，然后收取税款和管理费来获得利益，增加地方财政收入。特别是在1994年的分税制改革以后，地方政府这种对私人的授权冲动更加猛烈，对整顿关闭小煤矿的抵制也更为普遍而有力。因而，无论是从宏观层面还是微观层面，对小煤矿采取一律关闭的制度安排显然与现时的制度环境极不协调。“关而不死”现象的普遍存在正是制度变迁过程中再一次制度非均衡状态的真实反映。
四、结论
从以上分析得知，在制度变迁主体多重利益博弈没有达成一致性同意的基础上，中央政府作为制度这一“公共品”的供给主体，利用强制变迁的模式推出整顿关闭小煤矿这一与制度环境极不协调的制度安排，结果导致这一制度安排的无效率或低效率。
从比较静态和福利经济学的角度来看，一项新制度安排的评价标准有两个，即帕累托改进和卡尔多—希克斯改进。帕累托标准是指制度安排为其覆盖下的人们提供利益时，没有一个人会受到损失；卡尔多—希克斯标准是指，尽管新制度安排损害了其覆盖下的一部分人的利益，但另一部分人因此而获得的收益大于受害人的损失，总体上还是合算的。整顿关闭小煤矿这一单一制度安排既没有达到帕累托改进，也没有达到卡尔多—希克斯改进，因而必须进行制度创新。在我国现阶段的制度环境下，彻底关闭小煤矿而不进行制度创新几乎是无法完成的任务，完全寄希望于打击“官煤勾结”、斩断“利益链条”也难以实现。小煤矿的安全生产也不可能靠强行关闭来解决，这一制度设计只能让小煤矿陷入矿难频发的恶性循环之中。本文认为，应彻底摒弃“一刀切”式的制度安排，采用与当前我国制度环境相协调及充分考虑各制度变迁主体利益的制度设计来化解当前的难题。首先，引入利益补偿机制，通过对地方政府和小煤矿主的利益补偿，来协调平衡好中央、地方和小煤矿主三方的利益，减少政策执行过程中的阻力。其次，要通过降低煤炭相对价格，改变初级行动团体的预期收益，来促使制度由非均衡向均衡状态转变。一是要增加对小煤矿的安全生产投入，引入专业机构来加强对其安全生产工作的服务和指导，帮助其改善安全生产条件，在确保安全的情况下应鼓励其生产，对确实达不到安全生产条件的小煤矿方可予以彻底关闭。二是要进一步引导国有大中型煤矿整合周边的小煤矿，推动技术先进、安全管理水平高的大煤矿对小煤矿进行兼并、重组，鼓励煤矿开采的新建、改建和扩建项目在提高安全生产管理水平的基础上迅速上马，不断提高煤炭的年供应量，以缓解我国煤炭市场供不应求的局面，降低煤炭的单位价格，减少小煤矿主的逐利冲动。通过上述一系列的制度供给来改变制度变迁主体的预期收益，推动又一次的制度变迁过程，以达到制度均衡状态的再现。
收稿日期：2009－03－22
注释：
① 根据《国务院办公厅关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》（国办发明电［2001］25号）精神和2005年8月全国人大常委会“要求整顿关闭年产煤不超过3万吨的小煤矿”的规定，“小煤矿”是指国有煤矿矿办小井和年产煤不超过3万吨的所有乡镇煤矿。
② 这部分数据参考潘伟尔：“中国需要适当数量的小煤矿”．《中国能源》，2003年第8期，第10—17页；高扬文．“中国小煤矿问题的来龙去脉（上篇）”．《煤炭经济研究》，1999年，第6期，第4—7页；包艳．《行动与制度实践——东北F市小煤矿场域整顿关闭过程的经验研究》．上海大学博士学位论文2008.