组织与制度创新：中国农业第二次飞跃的关键，本文主要内容关键词为：中国农业论文,制度创新论文,关键论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
对农业、农村和农民当前存在的问题及其深层原因的准确判断，无疑是我们研究问题的出发点。我们认为当前农业、农村和农民存在的主要问题有三个方面：
（一）农业发展速度越来越低，一些大宗农产品处于徘徊和低水平的增长状态，主要农产品供求矛盾越来越突出
1994 年粮食总产量为4450亿公斤，仅比1984年增加不到400亿公斤， 而且出现人口年均增长率1.51 %高于粮食年均增长率1.34 %的严重局面。 人均粮食占有量1994年为368公斤，比1984年的397公斤还下降了25公斤。棉花总产量尚未达到历史最高水平。随着社会经济发展，人口每年净增1400 万， 到2000年预计将达到13亿人，2030年将达到16亿人，耕地却在不断减少。仅1994年就净减少40万公顷，目前人均耕地面积已下降到0.08公顷，预计到2000年将下降到0.06公顷左右，而且减少的耕地又多为高产田。与此同时，对农产品的需求却在不断增长。从1986年以来，我国城乡居民对粮食的需求主要表现在间接消费方面，由于居民收入的增加，对肉、奶、蛋的需求必然会大量增加，这就需要粮食转化为饲料，因此，可以说粮食问题在很大程度上是饲料问题。很明显，作为一个拥有世界人口近1／4的发展中大国，不可能主要依靠进口粮食来满足需求。
（二）城乡之间和地区之间的收入差距进一步拉大 有关资料表明，在1985年之前，农村居民收入和消费水平的增长超过了城镇居民，他们之间的收入和消费水平的比率分别由1978年的2.4∶1和2.9∶1，下降到1.7∶1和2.2∶1；1985年以后，农村居民收入增长低于城镇居民，收入水平的比率1993年上升到2.5∶1，超过了1978年的水平。在城乡居民收入差距拉大的同时，东部与中西部农民收入的地区差距也在拉大。统计资料表明，1978年，东部与中、西部农村居民收入的比值分别为1.25∶1和1.26∶1，与城镇居民的人均收入比值大致相似；1992年， 这两个指标分别提高到1.89∶1和1.62∶1。这还是三大区域的平均水平，若是依发达省份与一般省份的比较，差异会更大。
（三）农民收入增长处于停滞、徘徊状态和农民负担加重，极大地挫伤了农民的生产积极性
1984 年以前， 农村居民收入快速增长， 1984年至1988年，农村居民收入增长速度明显放慢，1989年至1991年，扣除物价指数，农民人均收入年平均增长仅为0.7%，各种提留、 集资和摊派等负担在许多地方明显加重。在农民收入下降方面，中、西部较之东部更为普遍。有关统计资料表明，在1985年至1990年间，东部九省市有三个省出现农民实际收入下降，占1／3；中、 西部21 个省区中有16个省区出现农民实际收入下降，占4／5，可见，农民收入的问题主要表现在中、西部地区。
造成上述问题的原因，从表层看是传统体制下以扭曲要素和产品价格为特征的宏观政策环境仍在起负作用，导致由现存的价格体系所形成的地区“经济上”的相对比较优势与“资源结构上”的相对比较优势相背离。比如，具有土地和矿产资源相对优势的中西部地区，其优势产品的价格受到抑制，东部发展越快，对这些产品的需求越大，东部拿到中、西部的暗税补贴就越多，从而致使东部的发展不能成为拉动中、西部发展的力量，中西部地区的农民也就难于分享全国经济增长的果实。
从深层根源来看是长期以来仍然没有解决影响我国农业快速发展的两大根本问题：一是从农业生产领域来看，极为分散的一家一户小块土地上的“小生产”如何适应社会化大生产？二是从农产品流通领域来看，分散的相互独立的个体农户如何走向社会主义大市场？众所周知，农业的第一次飞跃，废除了人民公社制度，实行家庭联产承包为主的责任制，为农户成为独立自主的商品生产者和经营者，从而直接参与市场竞争自负盈亏迈出了可喜的一步。但是，由个体农户的自然地位、经济地位和自身素质所决定，他们在一定程度上还是相对封闭的带有严重自给自足的自然经济色彩的农业生产单位。一方面他们难以掌握市场信息，在市场变换中处于不利地位，另一方面他们也难以对农业生产进行科学计划和管理，分散性和盲目性并存；同时一家一户独立经营造成农业固定资产的重复购置和低效率使用，加大了农产品生产成本，而且长期小块土地经营状况严重阻碍了农业的科学技术推广，特别是大中型农业机械的使用。加之分散的个体农户经营方式强化了农民的自利性一面，而弱化了他们对公共利益的关心和投入，形成了农业基础设施几乎无人问津的局面。
因此，在小块土地上仍以手工劳动为主的一家一户小生产，很难进一步提高农业劳动生产率、降低生产成本和流通费用，实现农业生产的不断增长和农民收入的持续提高。唯一的出路，就是在生产和流通两大领域进行组织和制度创新，实现农业的第二次飞跃。
二
我们从生产、流通以及跨生产和流通三个方面展开论述组织和制度创新。
（一）就农业生产领域而言 要使小生产面向社会化大生产实现规模经营，必须解决两大问题：一是土地问题，即采用什么样的土地制度使土地形成适度规模？二是组织载体问题，也就是以什么样的组织方式来经营适度集中了的规模土地？实际上这是一个问题的两个方面，它们紧密相联共为一体。
应该说，在我国农村一切经济和社会问题中，最复杂、最受关注的就是土地问题。从某种意义上讲，农民问题就是土地问题，而土地问题的核心是土地产权问题。新中国成立以后，党和政府一直十分重视探索我国土地制度的道路：在变革封建土地所有制的过程中，确立了个体农民土地所有制；合作化初期，在变个人占有为集体占有过程中，以土地入股取得土地分红报酬，使土地所有权与使用权发生了一定程度的分离；进入高级社后，又取消了土地分红，所有权没有了利益实现形式；与此同时，确立了土地集体所有制，农民对土地的个人所有权丧失了，而人民公社化后，政社合一，土地实际上在很大程度上视为国有。由于土地产权模糊，使得农民个人、集体都因此而失去了对土地产权的支配权，导致农业生产长期停滞不前。党的十一届三中全会以后，实行了土地家庭联产承包责任制，土地仍属集体所有，但归农民个人使用。这就使土地的所有权与使用权相分离，真正体现了所有者、经营者和劳动成果享有者的统一，从而调动了农民的积极性和创造性，极大地推动了农业生产的发展，成为农业第一次飞跃的突破口。但时至今日。我们仍然是用政策担保的方式来确定承包年限，十五年、三十年不变，以此为许诺，换得农民对土地的经营性投入。由于历史上政策多变，使得农民在对土地的投入问题上徘徊彷徨，出现了掠夺式的经营和对土地使用的一系列短期行为，加速了土地肥力递减过程。加之土地产权界定不明晰，实际出现了国家、集体和个人对土地投入全面减少。在这样的背景下，农民的心理很复杂：一方面，他们依恋土地，因为土地毕竟是他们营生的基地，退却的大后方，可谓一切希望所在，况且天天可以看得见摸得着，谁也不会偷走，正因如此，一般情况下他们是不愿彻底放弃土地的；另一方面他们又不愿投入太多的时间、精力和资金。“不可不种，不可多种”就是他们内心世界的真实表达。因此，为了进一步调动亿万农民群众的积极性和创造性，变革现行土地制度，推动农业生产和农民收入再上新台阶，已是大势所趋。
近些年来，理论界针对土地实现适度规模问题，主流看法是在现有条件不变的情况下通过市场机制实现土地规模的优化组合。企图在不明晰土地归属权的情况下，通过发展“土地使用权”市场来解决当前农用土地制度问题。我们认为这一思路是值得商榷的。
1.无论从我国近年来的实践，还是从国外农业发展的历史经验来看，地产市场在促进农业效率方面的作用主要是通过市场行为，规范与明确土地产权，从而促进对土地的长期投入。而土地市场交易本身能否促使农户土地趋于集中，却是不确定的。因为，土地市场既可使农户通过交易使自己的零散地块适度集中，也可使农户把自己的连片地块分割出售。本世纪初国外农学专家就已注意到：土地高度市场化的德国农场土地零碎分布的程度有时会更甚于俄国的村社份地制。我国历史上在土地买卖中，也同样造成了土地零碎分布状态。实际上，无论是欧洲19世纪许多国家出现的“土地合理化运动”，还是台湾60年代以来的“农地重划”，现代化农民农场的土地适度规模进程大都需要国家的制度性参与，而不是仅仅依靠土地自由买卖就能实现的。
2.就我国农业土地产权现状来讲，在最终土地产权不明确、而土地的稀缺性又使“土地使用权”存在明显增值预期的情况下，土地市场很可能会朝着与土地适度集中相反的方向运作。这是因为地权不明确会妨碍农民对土地的长期投资，而“地价增值预期”则使农户的行为偏好更多地趋向于占地增值，而更少考虑土地的农业使用效率。事实上，我国许多地方已出现大量的土地交易不经济现象。因为在“土地承包权几十年不变”但又允许“局部调整”和建立“使用权市场”的政策之下，农民从“允许调整”中看到土地归根到底不是自己的，又从“几十年不变”中引伸出自己的处置权，于是在“趁能卖时把土地卖了，将来终归还会调整给我新的份地的心理之下纷纷卖地赚钱，但绝少有农民愿意出钱买下未必能属于自己的土地。于是买主基本上都是非农业用途者。而地价暴涨的预期，一方面促使买者占有土地谋求增值，另一方面也使农民不愿多卖而只愿零碎分割出卖自己的土地。土地市场的运作结果便是使农用土地零碎化与土地浪费现象都有增无减。
由上分析我们认为仅仅指望“土地使用权”市场来解决农用土地适度规模经营和提高农业生产率是不可能的。新的土地制度应该是变原集体所有制为合作所有制。具体步骤如下：第一步，将村或队全部集体所有土地估价折成股；第二步，按村或队劳动力人头平分，使每位农民拥有土地股权（土地价值产权），并享有相应的收益权，当然，应该严格限制使之公平合理，因为农业生产合作社主要是在土地形成适度规模的基础上实现分工协作的联合劳动；第三步，明确农业生产合作社对土地拥有法人财产权，社员个人所拥有的土地股权可以通过土地市场自愿流转或继承。这里，对流转的范围也应加以限制，我们认为暂以自然村或镇为区域比较符合实际。至于每个农业生产合作社规模的大小以自然地理环境优劣和劳动生产率的高低为标准。这样构造的以土地合作所有制为基础的农业生产合作社就解决了原土地集体所有制中存在的三大问题：一是原集体土地所有权虚置所造成的产权主体不明确，没有人格化代表，无论集体和个人都不会成为耕地的自觉保护者，致使大量农用土地流失到非农产业；二是一家一户小块土地生产的高成本低效益导致人力和土地资源的浪费问题；三是实现了社员个人利益和社会利益的统一。这就为农业实现土地规模经营，广泛采用现代农业科学技术和使传统农业向现代农业转化铺平了道路。从此，农民就有了通过转让土地股权而实现转移到非农产业的现实可能性。我们说，这一变革的伟大意义还在于它不仅是所有制关系的变革，而且是生产经营方式和劳动组合方式的变革。
考虑到我国农业发展的历史，这里有三个问题不能回避：一是我们为什么要发展合作社？二是我国历史上合作化运动为什么不成功？三是新形式下如何发展农业生产合作社？针对第一个问题，我们从三个方面来简要说明：（1 ）合作社的产生和发展是人类社会生产力发展的必然。分工与专业化发展、商品货币经济发展、信用制度的发展、小生产问题、劳动问题、工农差别问题，以及生产力与生产关系的矛盾发展是合作社产生和发展的根源，也就是说合作社的产生和发展是客观必然，不依人们主观意志转移；（2 ）合作社本身的质的规定性决定了它是具有强大生命力的经济组织和社会团体的统一体。合作社本身是劳动群众自己为了生产和生活而组织起来的特殊组织。对内，它遵循合作社原则；对外，则遵循市场经济原则，实行自负盈亏。它特有的合作所有制以及分配制度使它成为现代企业制度中一种极富特色的组织载体；（3 ）我国国情和基本社会制度决定了选择合作社来发展和引导农民走社会主义道路是极其正确的。我国是人口众多，人均土地资源极其有限的发展中国家，要想实现共同致富，必须找到简便易行，既兼顾小生产者作为劳动者的个人利益，又能顺应分工协作的生产社会化发展的要求以克服小生产作为私有者生产经营的局限性和两极分化，合作社自然是最佳选择。第二个问题的回答是这样，历史上我国农业合作化运动失败的主要原因：一是没有把合作社的发展建立在商品货币经济发展的基础之上，而是把它建立在发展集中统一的计划经济体制之上，从而缺乏合作社发展的启动性因素；二是重生产合作轻流通合作，把生产和流通割裂开来；同时在农业生产合作社的发展上也没有真正按合作社的质的规定性来办合作社，而是用行政命令一刀切的办法拔苗助长；三是追求所有制上的“一大二公”、“纯而又纯”、“政社合一”，使合作社成了国家政权的附属物，没有把社员个人利益与合作社整体利益统一起来，泯灭了社员个人利益，最终导致合作社生命力的丧失，也就是说我们曾经搞过的并不是真正意义上的合作社。正是由于这样的历史失误，致使实践中一提合作社，人们就认为是历史上大集体，是“穷过渡”、“平均分配”和“一平二调”，而他们对那些真正体现他们利益并且能够使他们走上共同富裕道路的组织载体是极其欢迎的。第三个问题的回答，我们认为新的大背景下发展农业生产合作社应注意以下几个方面：一是应该吸取历史教训，真正按合作社原则来发展合作社，加强合作社法人治理结构的完善，充分体现民主管社的思想；二是把合作社的发展同社会主义市场经济体制的建立和完善统一起来，作为独立的法人主体面向市场竞争，把农业生产力的发展作为主要任务，加快培养现代管理人才，提高社员素质，搞好典型示范；三是积极推广和应用农业科学技术，注意农业生产的基础设施等农业公共产品的投入，牢固树立现代农业的思想。
（二）就流通领域而言 目前的问题表现在两个方面：一是农户作为独立的农产品生产经营者，却不拥有市场的公平交易权。我们一直以农户的高度分散经营，很难形成稳定的农产品供应为由，实行农产品流通的垄断性或垄断性经营，实际上是把农民排斥在农产品流通领域之外。但近些年的实践证明，这种体制不但没有解决农产品“买难”，“卖难”问题，反而增加了流通费用和交易费用，扩大了供求的振荡效应。另外，在农产品销价放开的同时，没有放开收购价，损害的是农民利益。于是他们采取少种或不种的方式进行自我保护，即使种了粮食和棉花也不愿意交售给政府的粮棉部门，而粮棉部门却以任务摊派的形式强制执行合同定购任务或用行政手段限制粮棉的市场收购和流通，这就更加挫伤了农民的生产积极性；二是作为政府控制的垄断性流通企业经营机制长期得不到转变，成了靠套取国家财政补贴度日的寻租者，政府对农业的多种支持和保护失效或低效的原因也就在此。比较典型的是，各级粮食局下都设有粮油集团公司、粮食公司、粮管所、粮店、粮站、粮油食品店、粮库、粮油储备库、粮油加工厂等多层次企业和经销点，它们产权形式单一，经营者缺乏资产经营风险意识和产权动力。政府特许的垄断经营权又进一步使经营和分配关系紊乱，从而造成政策性亏损和经营性亏损难以区分，亏了归财政，由政府负担，赚了归自己。更为不公的是，近几年来，国家除了常年掌握专项储备粮350亿公斤以外， 每年收购合同订购粮（含农业税征收）500亿公斤，议购粮约400亿公斤，掌握了粮食70%—80%的商品源，可是许多国营粮店基本上不卖平价粮。有些粮店和粮食加工企业承包给个人经营，甚至与个体粮贩联手倒卖，低价进，高价出，从中渔利，不仅没有平抑市场粮价而且对粮食价格上涨起着推波助澜的作用。再比如，在现行棉花经营体制下，国家委托棉麻公司或供销社从事棉花经营。棉麻公司或供销社一方面代表国家统一收购、统一经营，并负责把国家对棉花生产的优惠政策落实到户；另一方面，棉麻公司或供销社作为独立的市场主体，要追求自身利益的最大化。这就必然导致棉麻公司或供销社的利益与棉农的利益发生冲突，从而使国家扶持棉花生产的多项优惠政策和加价补贴措施在这种利益冲突中受到扭曲和弱化。
为此，我们的思路是创新流通领域的组织载体即让农民组织流通合作社来主导农产品流通。具体办法：一是有条件的农村地区可以根据自身情况重新组织流通合作社；二是考虑到现存的农村供销合作社的特殊性质——农民的合作组织——尽管它有几分几合的历史，我们认为从现有组织资源出发可以对它作彻底改革，真正办成名符其实的农民社员自己的组织，为农民社员服务；三是改造现有粮食部门，各级粮食局作为政府机构缩编为粮食储备局，专门负责国家和地方粮油储备管理，下辖各级粮油储备仓库，至于粮食收购、加工、储运和销售企业统统面向市场，积极开展多种经营，其产权划归各级国有资产管理部门，其中粮食收购单位由于其职能被农民流通合作社所替代，可以通过租赁等方式交给合作社经营。在整个农民流通组织载体创新过程中，国家应考虑到合作社组织的特殊性，从财政、税收、金融、法律等多方面给予强有力的扶持。
（三）就跨生产和流通两大领域而言 在农工商一体化多种组织形式并存的前提下，我们提倡大力创新和发展各种类型的专业合作社。因为它与“公司+农户”相比，产权关系更明晰。公司与农户是两个相互独立的利益主体，相互利益常常不一致，农户只简单地出卖农产品，而农产品加工销售的利润与农户无关。在专业合作社中，农户既是农副产品的生产者，又是农副产品加工销售企业的所有者，农副产品加工和销售的利润全部归农民社员所有。正是从这个意义上讲，我们应当积极鼓励引导农民组织和发展各种类型的专业合作社。实际上，许多发达市场经济国家中，农村专业合作社也常居于主体或主导地位，这在一定程度上反映了农村生产力发展的规律。通过发展各种类型的专业合作社，面向社会化大市场：一是可以减小市场风险，以工补农，增加农民收入，提高农业比较利益；二是可以提高农民的组织化程度和农产品商品率；三是为农村剩余劳动力的有效转移提供了一个能够发挥农民自己所长的可靠载体，进而加快实现小城镇建设和城乡一体化。当然，跨生产和流通、工业和农业、商业两大领域三大产业的一体化载体——各种类型的专业合作社，从现实发展的角度看，首先应该立足农副产品的加工业，尤其是饲养业和各种经济作物。这样就会充分发挥农村劳动力资源和农村产品资源丰富的优势，大力发展劳动密集型产业。
三
（一）农村整体发展思路问题 通过以上分析，我们认为新的农村现代化发展思路应该是：农业生产和流通合作社—农工商一体化—小城镇—城乡一体化和区域现代化。农业生产和流通合作社的发展是整个农村现代化的基础和新的出发点，因为没有农业生产特别是粮棉油的大发展，农工商一体化发展就成了无源之水，无本之末；而没有农工商一体化发展，农民就不可能真正富裕起来；小城镇的发展在农村现代化发展环节中作用极大，它是实现城乡一体化和区域现代化的基础和关键。这样的发展道路为“资金从哪里来和剩余劳动力向何处去”指明了方向，也正是基于这样的总体认识，我们说组织与制度创新是第二次飞跃的关键。
（二）统一市场问题 在农业生产和流通两大领域组织和制度创新的同时，必须加快建立和培育全国统一的大市场，市场体系和市场规则完备，才能保证市场主体竞争的真正公平，才会体现投入与产出的尽可能统一，才会实现“经济上”的相对比较优势同“资源结构上”的相对比较优势的统一，而商品和生产要素的自由流动最终会导致产业结构和产品结构的合理调整。
（三）农民自己的组织体系和农村立法问题 从中国的国情和基本的社会制度出发，我们认为农业、农村的腾飞归根结底需要依靠农民自己的聪明智慧和勤劳的双手，但是12亿人口中却唯独9 亿农民没有自己的组织系统。针对这一状况，一种是成立农协；一种是改“中华全国供销合作总社”为“中华全国合作总社”，从而使之能够代表各种类型的农民合作社组织，诸如农民消费合作社、住宅合作社、医疗保险合作社、信用合作社等，这样政府和农民就有了沟通的桥梁。再就是，加强农村各种法律、法规建设，我们觉得政府对农业的最大支持和保护就是立法。
（四）农村教育和文化问题 农村的现状是教育和文化工作从总体上看还很落后，农民知识水平还很低，这样的状况，再好的目标也难以实现。所以，一方面要加强九年制义务教育，另一方面要多办农学院，与此同时广泛开展成人教育，进行技术培训和职业培训，为农村培养大批农业科技人才，通过各种手段提高全体农民素质。
（五）组织和制度创新涉及到宏观和微观方方面面 本文仅就农业生产和流通两大领域谈了一点自己的认识。我们认为完美无缺的组织和制度是不存在的，同时组织和制度创新也不可能一蹴而就，更何况放之四海而皆准的一种模式不可能有，所以中国农业的第二次飞跃无疑将是一个漫长而艰难的过程，不认识到这一点，在实践中，我们就会重犯“左”的错误。
标签：农民论文; 农业论文; 农业合作社论文; 农业发展论文; 组织发展论文; 制度创新论文; 三农论文; 中国农业论文; 农民合作社论文; 农村论文; 种植业论文;