农村信用社改革的机理与方略：以山东为例，本文主要内容关键词为：山东论文,方略论文,为例论文,机理论文,农村信用社论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30年，我国农村改革取得了巨大成就。农村金融体制的变革一直在不断探索和进展之中，尤其是作为支农发展主力军的农村信用社(以下简称“农信社”)，为促进农村经济改革与发展提供了大量的资金支持。国发[2003]15号文件又揭开了农信社新一轮改革试点的序幕，迄今五年有余，取得的成绩毋庸置疑。此轮改革，国家对农信社采取了信贷资金支持与多项政策扶持的举措。本次农信社改革试点实施进程及其成效现状如何?改革成效现状与预期改革目标尚存那些差距?为此，近期针对山东省所辖农信社的改革状况进行了重点调研。
一、使用材料及指标说明
本文所需数据来源：《山东省统计年鉴》、《中国人民银行济南分行统计年报》及《山东省农村信用社联合社(以下简称“省联社”)统计年报》相关资料与整理。此次调研共发放问卷300余份，收回有效问卷266份，主要涉及山东省辖县联社(县一级法人社、农村合作银行)及其120余家乡镇农信社，同时，随机走访了多家相关县(区)联社。文中数据资料得到中国人民银行济南分行的扶持。
相关成效探析指标的选择：根据国发[2003]15号文件对此轮农信社改革试点的主要内容和预期目标要求，调研分别以产权制度(股权设置)、治理结构、信贷支农服务、财务状况、贷款质量、内控机制建设与行业管理体制等七方面作为切入点，预先设计了一套具有针对性的成效探析指标体系。其中，“产权制度”主要以股份合作制下县联社一级法人和农村合作银行两种组织形式的股权设置情况进行反映；“治理结构”主要以前者两种组织形式的“三会一层(股东大会、理事会、监事会及主任经营层面)”架构及其职能发挥情况进行反映；“信贷支农服务”主要采用农信社信贷资金投向与“三信”工程建设情况，如农业贷款余额、农户贷款余额、农户联保贷款、农户小额信用贷款余额及其增长率等指标进行统计反映；“财务状况”成效探析中主要采用了经营利润总额以及政策扶持因素的实现账面利润余额、专项票据利息收入、特种存款利息收入、税收优惠、利率上浮、保值贴补资金返还、股金分红补贴等指标进行统计反映；“贷款质量”成效探析中主要采用逾期贷款、呆滞、呆账贷款占比以及增降幅度等指标进行统计和反映；有关“治理结构”、“行业管理体制”、“内控机制建设”等“软指标”的成效探析主要采取发放调研问卷与走访座谈相结合的方式，选取具有代表性的农信社进行实证个案分析。
二、农村信用社改革试点运行成效的实证探析
山东省联社是经国务院批准的全国首批深化8省(市)改革试点省份之一，于2004年6月6日挂牌成立。现省辖农信社共设有14个市(地)级派出办事处、3个市联社、113个县级联社、19家农村合作银行(其中，三家合行已在审批作为农村商业银行改革试点单位)，营业网点6100多个，从业员工5.5万余人，是全省金融机构网点和从业员工数量最多、服务范围最广、资金实力较强的金融机构。截至2008年4月，全省农信社各项收入120.04亿元，实现账面盈余21.94亿元。各项存款余额4567.76亿元，各项贷款余额3496.63亿元；其中，农业贷款余额12248.90亿元，占各项贷款的64.32％，投放量占全省各金融机构的95％以上，累计发放农户贷款198.62亿元，实现贷款余额1563.97亿元。全省农信社五级分类不良贷款余额623.32亿元，较年初减少85.41亿元，不良贷款占比17.83％，较年初下降4.5个百分点。农业贷款余额、增加额等5项指标连续三年位居全国同行业第一位①。由此，农信社作为支农发展的“主力军”，在支持山东省现代农业和新农村建设中发挥了重要作用。
(一)农信社产权制度改革成效分析
以A市X1县联社为例，该县联社实行的是股份合作制下的县联社一级法人组织形式，于2005年6月2日召开了创立大会暨首届股东代表大会；2005年9月23日正式挂牌开业。自2004年11月起，开展股金规范和增资扩股工作，截至2007年3月末，股本金余额11900万元。股权设置分为资格股和投资股，后者在前者基础上转扩取得。具体股金设置及结构状况如表1所示。
由表1可见，该社改制后，县联社(农村合作银行)的股权结构进一步优化，产权关系逐步厘清。内部股权设置首次实现异化改革：由原来单一的“社员股即资格股”股金构成，成功分化出资格股与投资股的差异，由此形成了实行股份合作制下股权性质变化的新格局。股权结构变化具体表现为：自2002年底到2007年3月，按股金来源和归属划分，自然人股占比增加了12.64个百分点，相对应的法人股占比下降了12.64个百分点；其中，单个最大股占比由1.39％上升到1.93％，增加了0.54个百分点。按其股金性质划分：全社的原社员股即资格股占比由原来的100％下降至21.91％，投资股新增到78.09％，股金构成发生了较大变化。同时，调研数据显示：2002年底～2007年3月期间，该社资本金净额由-5762万元增至16745万元，增加了近3倍；其中，实收资本由4818万元增至11900万元，增加了近1.5倍。由此，此轮农信社产权制度改革，不仅由其股权属性决定了其原有产权关系质的变化，而且，通过增资扩股历史性地充实了资本实力，关键是促使了农信社的产权关系进一步逐渐明晰。但从本社的股权结构看，由于受此轮改革试点相关制度规定约束，尽管该社投资股占比较大，但不仅单股股金额度较小，且股东分布面广，相对过于分散，由此导致现有股东及其股权难以履行其应有的权利与义务，更缺乏对信用社经营管理的关注。
(二)农信社法人治理结构改革成效分析
此轮农信社改革对法人治理结构，特别是对“三会一层”的建设和职能完善尤为重视。此轮改制中，X1县联社按照省银监局及省联社颁发的相关文件及规章办法，依规实施，先后召开社员(股东)代表大会3次、理事会10次、监事会7次、主任办公会36次等。但现行产权制度下两种组织形式法人治理结构的改建及其职能发挥情况较改革之前运行效果如何?为此，课题组设计了如下问卷题目：您认为改制后，农信社“三会”职能与作用的发挥较之改制前有何变化?回答结果：“差别很大”的占72.2％；“略有差别”的有18.6％。这与2001年的一组调研资料形成鲜明对比：以山东省被调查的138个农信社为例，94.2％的农信社有“三会”组织，但仅有约占8.0%的人认为“三会”能够发挥其职能；42.3％的人认为“三会”的职能得到“一般发挥”；21.9％的人认为“很少发挥”；27.7%的人认为“没有发挥”[1]。对比分析可见，目前，农信社“三会”建制及其职能发挥较之改制前均得到了明显改善。
然而，针对上述情况，近期采用问卷及走访形式对现阶段农信社“三会一层”的产生及其运行情况进行了深入调研：(1)“改制后，县联社理事长是怎样产生的?”结果显示：“由理事会选举产生的占17.9％；上级主管部门提名，后经理事会形式上通过的占80％”。(2)“改制后，县联社监事长是怎样产生的?”结果显示：“由监事会选举产生的占5.7％；上级主管部门提名，后经监事会形式上通过的占92.8％”。(3)“改制后，县联社的主任是怎样产生的?”结果显示：“理事会聘任的占27.6％；上级主管部门提名，后经理事会形式上通过的占72.4％”。这与走访调研结果相符：即“现任县联社(合行)的理事长(多为地区交流干部)、主任、监事长大都是由省联社任命的(即使不是直接任命，也是先由上级主管部门提名，后经理事会或监事会形式上通过的)。”此外，改革期间县联社理事会中新增设的所谓“独立理事”的职责，实际沦为届时到会听从事后报告及相关文件所需备案而行使“举手、签字”的摆饰。农信社召开的几次所谓的股东代表大会、理事会、监事会并非就本社的重大经管事宜进行事前参议、协商与表决；实践中演变为传达上级会议精神、通报事后经管工作情况的茶宴会。由此，目前的这种内部治理制衡机制格局，在形式上较改革前“完善了”，而实际工作中尚未达到由其股权决定的相关权责利的合理配置及其职能的履行。
(三)信贷支农与“三信”工程建设情况分析
此轮农信社改革目标之一，即使其“服务水平不断提高，支农投入明显增加”。
1.农信社信贷支农情况分析
由表2资料显示：山东省辖农信社在2002～2007年末期间，总贷款余额年均递增达17.8％，而农业贷款余额年均递增达20.0％，后者比前者年均多2.2个百分点，可见，信贷支农投入总量增加明显。其中，具体分析如下：一是在支农信贷投向结构中，农业贷款余额占贷款总余额比重稳定在60％～65％之间；在农业贷款结构层，农户贷款占其比重稳定在70％左右，而农户联保贷款占农户贷款比重呈现驼峰状，农户小额贷款占农户贷款比重由2002年的6.76％减少到2007年的2.08％，呈逐年趋减。二是若以该期间的年度环比情况分析，农业贷款年度增长率由2002年末的31.7％下降到2007年末的17.5％，减少了14.2个百分点；农户贷款年度增长率减少了33.1个百分点。三是若将该期间的年度贷款新增量环比情况分析，新增农业贷款占新增贷款余额的年度增长率减少了22.0个百分点；新增农户贷款占新增农业贷款余额的年度增长率减少了26.3个百分点，减趋明显。变动情况如图1所示。
图1 山东省农村信用社(部分)涉农贷款占比分析
2.农信社“三信”工程建设情况分析
山东省辖农信社由2002～2007年末期间“三信”工程建设以及农户信贷服务面情况总体上成效显著。在此期间，“三信”工程建设中“信用户数、信用村数、信用乡镇数”2007年比2002年分别增加了4.0、4.6、5.6倍；三者分别占全省户、村、乡镇总数的比重，由2002年的5.4％、5.1％、3.0％增加到2007年的31.5％、39.9％和19.8％，增长明显。具体情况见表3。
该期间农信社对信用农户发行“贷记卡”数，2007年比2002年分别增加了2.8倍，农户发卡数占全省农户数的比重由2002年的4.5％到2007年的15.6％，增加了11.1个百分点；该期间，申请贷款农户数与得到贷款农户数两个指标，2007年比2002年分别增加了77.8％与75.6％，其中，得到贷款农户数占申请贷款农户数的比重稳定在92％左右。但是，从全省以及调查个案(相关县联社)情况而言，该比重开始趋减；另外，两者占全省的比重由2002年的9.1％、12.6％增加到2007年的23.5％、21.6％，分别增加了14.4和9个百分点；即两者纵向比均有一定增长，但横截面占比增幅不大且明显较小。
(四)农信社贷款质量成效分析
此轮农信社改革，要求妥善处理历史积累和包袱，为了帮助消化信用社历史包袱，国家给予了相关扶持政策，主要采取了两种资金支持方式：一是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50％，安排专项再贷款。二是人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50％，发行专项中央银行票据，用于置换其不良贷款，票据期限两年。目前，山东省辖农信社央行票据已经兑付完毕，部分信用社仍然使用着再贷款。省辖农信社不良贷款占比变动情况见表4。
由表4数据，2007年末与2002年末相比，全省辖农信社不良贷款占比整体上下降明显，其中，呆账贷款占比减少了24个百分点，然而，逾期贷款与呆滞贷款分别增加了10个百分点和16个百分点，两者均处于趋增态势。应当指出，上述分类及其结构是以传统的“一逾两呆”分类法分析的结果。近几年来银监部门对农信社先后要求实行“四级”到“五级”分类法的监测与管理，“四级”分类法与“一逾两呆”分类法对资产质量考核结果差距不大，若以“五级”分类法考核，农信社现存的资产质量及其构成状况则不甚乐观。
直接影响农信社资产质量改善的因素：“增股扩股”居首位；“央行票据置换”居第二位；“地方政府支持依法清收历年呆账、坏账(主要采取：可处置与不可处置土地、现金收购、贷款置换等多种方式)”居第三位；“农信社自身信贷管理制度更加严格”居第四位。应当指出，从近期基层调查以及部分县联社季度报表资料分析，当前农信社不良贷款占比仍显较大且存有反弹的迹象，应引起高度重视。
(五)农信社经营及其财务状况改善成效分析
改善农信社经营与财务状况是此轮改革的重要目标之一，为此，国家及地方政府采取了甄别于其他金融机构的多项扶持政策。诸如专项票据利息收入、特种存款利息收入、税收减免、贷款利息上浮、返还保值贴补利息、股金分红补贴以及地方政府给予的其他特殊政策所获的收益等，伴随着改革试点的进行，上述这些优惠政策先后落实到位且扶持政策成效显著，目前，农信社的经营与财务状况较改革前整体上明显好转。以X1和X2两个联社个案资料进行分析。
1.X1联社处于省辖县级经济发展中等水平区域。近几年，该社年度经营利润总额由2002年末的640余万元增加到2007年末的4600余万元，年均递增48％，2007年末实现账面利润余额1300余万元，年均递增20.5％，两者增速均呈迅猛态势。针对该社现存的这一经营结果，如果根据其来源构成，扣除上述由国家及地方政府给予的多项扶持政策因素后结果如何?据不完全测算，该社2005年、2006年、2007年末三年度内因各项政策扶持因素所得分别是900万元、1000万元、600余万元；若将其扣减后该社年度经营利润余额分别为1600、2710、4000余万元，实现账面利润余额分别为800余万元、2100余万元、700余万元，年度各项政策扶持因素所得占实现账面利润余额之比分别是53％、32％和49％左右。
2.X2联社处于省辖城郊经济发展中上等水平区域。该社2002～2004年度期间经营利润总额均为负数，从2005年末由负变正的3200余万元到2007年末的6000余万元，年均递增37％，2007年末实现账面利润余额1100余万元，两者增速也呈迅猛态势。同样若将其来源构成中扣除多项扶持政策因素(以2007年末为例，经测算，该社年度内各项政策扶持因素所得约680余万元)后，该社年度经营利润余额为5000余万元，而账面利润余额为400余万元，年度各项政策扶持因素所得占其实现账面利润余额比重为58.1％。这表明，通过此轮改革，该社的经营与财务状况较改革前整体上明显好转。
上述两个联社个案资料分析的情况与课题组实地走访座谈了解情况基本相符，如“请您据参与此轮农信社改革的自身体检，大体估算一下，近几年本社经营利润中直接由国家及地方政府给予的多项扶持政策所得与自身经营努力两方面各占的贡献度。”几位联社负责人认为：“政策性扶持因素”大约占比为60％～70％；“农信社自身经营努力”约占30％～40％。“此外，省辖内部分社如若扣除政策扶持因素后的账面利润可能实为负值，情况不怎么乐观。”与此同时，农信社各年度的经营费用也不断攀升，如X1联社2007年末比2002年末年均递增20.8％，X2联社年均递增达22.5％，这与两社年度实现账面利润的年均递增率几乎同速增长。
(六)农信社内控与“激励—约束”机制的改革成效分析
通过此轮改革，农信社“内控制度”建设得到了进一步完善与增强。依据央行、银监等部门的相关文件要求，近几年来，省联社先后制定且及时实施了若干具有针对性的相关内控制度，涵盖了人事综合、业务管理、财务会计、资产管理、稽核、监察保卫、电子化建设等多个领域。由此，使得辖内管理制度和岗位操作规程逐步规范，各项经营与管理决策的监督—约束机制进一步完善，风险识别与防范能力明显提高，案件、责任事故发生率得到一定控制，岗位责任落实到位，员工内控意识明显增强。以省辖部分县联社调查资料为例反映其内控制度建设以及实施成效，如表5所示。
从表中资料看出，近几年农信社内控制度建设及其制度执行成效较明显。无论不良贷款责任追究，还是案件治理、各检查中处理违规的人数均不少，亦即明确并严于制度执行这就是成效；另外，近几年省联社实施了公开招聘、择优聘用高校相关专业大学生，同时加大骨干员工岗位业务培训，按规定退养部分老职工等多项举措，由此优化并提炼了在岗职工的业务素质，为农信社应对市场经济竞争的挑战奠定了良好的人力资源基础。工作中，实行了岗位绩效薪酬制，由此达到激励与约束、责权利相结合的人事劳动制度，其中，实行年度考核以及末位淘汰制成效也较明显。
此外，在基层调研中发现，尽管农信社系统内控制度建设以及实施较改革前成效明显，但是，基于农信社历史体制变迁及其发展现况等因素，无论不良贷款责任追究，还是案件治理、各检查中处理违规的人数均不少且呈现有增无减的态势；现行内控制度建设以及实践中尚存一些新问题，如社内职工属于“股东+受聘职工”身份的定位，一线职工与管理(高管)者之间薪酬差异较大以及“三会一层”与“职工工会”的民主管理机制等问题均需认真调研，妥善解决。
(七)农信社行业管理体制的改革成效分析
山东省农信社系统根据国发[2003]15号文件精神，因省制宜组建了“省联社+省联社派出地区办事处+县(市、区)联社(或合行)”的行业管理体制，此种地区行业管理体制在全国实占多数。然而，有关山东省历经五年多的运行情况如何?为此，课题组做了以下问卷与走访调查：(1)“您认为改制后，上级联社对下级农信社的管理?”结果显示：选择“增强了”的占96.7％；选择“减弱了”的占1.2％。(2)“您认为改制后，下级联社较之改制前在经营管理决策权限上?”结果显示：选择“增强了”的占13.7％；选择“减弱了”的占52.7％；选择“没有变化”的占33.6％。实地走访座谈中发现，县(基层)联社的高管层普遍认为：目前，省级联社对下级联社的行政干预过多，远超出国家赋予其的“八字”(管理、指导、协调、服务)职责范围。此外，为了强化对县联社的管理，2006年全省133家县级联社共接受行业管理与银监部门的现场检查1005次、合计5675天，最多的联社27次、162天；再加上税务、审计等其他部门，县联社一年几乎三分之二的时间用于应付各类检查工作②，致使基层社不堪监核之负。
不过，从省联社层面调查所示，基于我国农信社历史沿革过程，产权制度改革尚处于过渡期、法人治理机制不尽完善、历史包袱剥离不够到位，尤其是内控制度建设尚需进一步强化等，为此，现行的省辖社及其各地办事处受托对基层社履行行业“自主、自律”的管理体制，尽管在改革试点过程中适度从严管理，但实践中对基层社尚未形成较严格的自律约束机制，有些社经营风险以及违规的事件仍屡见不鲜，这表明该种体制在现阶段运行有其一定的必要性。
三、结论与启示
综上所述，此轮农信社改革实践中，在改革股权性质及其构成设置、重构法人治理结构、增加支农投入及“三信工程”建设、改善经营与财务状况、提升资产质量、新建行业管理体制、改进内控与激励—约束机制等诸多方面都取得了毋庸置疑的成效。但是，实践运行中出现的一些新情况、新问题亦不容忽视：
一是股权设置仍存“禁锢”，股权分散面较大，产权制度设计中过渡形式的股份合作制尚需进一步完善；由此相连的法人治理结构建设形式重于实质，特别是在股权权属已明确的基础上，由其涉及到的经营决策、管理、监督、资产处理以及收入分配等权力的配置与运作尚未落实到位。
二是改革期间支农信贷累计投量增大，但当前新增农业贷款余额占比以及新增农户贷款占新增农业贷款余额的年度增长率存有趋减态势；全省“三信”工程建设较改革前成效显著，但是，横向占比显得较小，这与山东农业大省称谓不尽相称，从中表明“三农”信贷有效供给仍存不足，尚欠有效制度予以激励与约束。
三是农信社经营与财务改善以及资产质量提升的现状堪称喜忧参半。基于此轮改革，国家对农信社采取了信贷资金与多项优惠政策扶持，目前，多数政策已一次性落实到位结项，仅有个别的还在续行。据此，农信社经营与财务状况能否可持续?另外，农信社原有的历史包袱剥离尚不够到位，现有的不良贷款占比仍显较大且存有反弹的迹象，这些问题应引起高度重视。
四是新建的行业管理体制实践中既有过渡时期的必要性，也确实存在诸多不适之处；内控与激励—约束机制建设现状与同行业相比仍存较大差距，即“软件”层面建设及其综合市场竞争力相对显弱。
基于此，针对新时期现代农业与新农村建设对农村金融机构信贷服务需求特点，农信社应抓住有利时机，在巩固现有改革成果的基础上，正确处理深化改革与全面提升支农服务水平的关系。在深化改革方面，仍以产权制度改革为核心，以股权属性及构成改革为重点，着力解决股东分散、股金不稳定的问题，因地因社适时将“资格股”、“投资股”对应改造成为股份制下的“优先股”和“普通股”，择机推进股份制改造。与此同时，对应各类产权制度及其组织形式进一步完善其法人治理结构，采取有效措施，建立与各地经济发展需求与自身管理水平相适应的形式灵活、股权相连、结构规范、治理有效的法人治理模式，苦练“内功”，全面提升农信社市场竞争能力与支农服务水平。
农信社一直作为支农发展的主力军，改制后尽管涉农贷款总量逐年递增，但亦出现了信贷投向多元和一定程度的离农倾向。由此，应坚持“固农为本、拓展非农”的市场定位，同时基于其信贷资金投向多元及其项目性质的不同，国家应采取有区别的分类扶持政策，即将涉农信贷中有关对农户生产性贷款、农业专业合作经济组织及龙头企业贷款等进行科学的类别划分，建立规范的涉农贷款分类管理细则，从政策层面制定有区别的信贷政策和考核制度，以此保障和激发农信社支农发展的积极性；对于非涉农商业性信贷项目，可根据一般银行业通行标准执行。强化和鼓励农信社在抵押担保、产品工具、服务方式等领域的创新，以满足多元化、多层次的农村金融服务需求。
进一步构建多方参与的监督机制。由于农信社基层法人多、机构分散、点多面广，现阶段按照“法人”和“属地”原则实施监管，在机构设置、人员配备和技术手段等方面还存在诸多不适，有限的监管资源难以有效覆盖所有的法人机构。基于此，应抓住监管重点，优化资源配备，发挥多方合力。一是在农信社县级法人单位内部，通过强化股权改革与管理，建立相对集中的股权结构，产生真正代表股东利益的“三会一层”，实现法人单位自我监督和自我约束良好机制。二是进一步发挥省联社的稽核检查功能，采取“有保有压”、有针对性的辖内稽核检查制度，关键要抓住重点岗位、人员和业务的监管，强化系统内行业自律约束职能。三是加强银监部门对农信社外部监管，工作重点应做好合规性监管，突出做好对农信社法人单位资产、负债、权益几个重要风险点的监控力度，加强风险识别与处置制度建设，切实树立和提高外部监管的严肃性和权威性，促其成为内核自律、外监合规，经营有特色的现代农村金融企业。
注释：
①《山东省农村信用社统计年报》，2008年5月。
②中国人民银行济南分行：《农村信用社相关统计资料》，2007年。
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