中国少数民族地区跨世纪扶贫战略研究，本文主要内容关键词为：中国论文,跨世纪论文,战略研究论文,少数民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
少数民族地区的扶贫工作是否成功，直接关系到我国整个扶贫工作的成败，从而也影响到我国跨世纪发展战略部署。我们应从战略的高度对少数民族地区的扶贫工作做出科学、合理的安排和部署，采取强有力的政策措施，以配合全国的扶贫工作和社会主义现代化建设。
一、少数民族地区扶贫的经验教训
党中央和国务院一直很关心我国少数民族地区的扶贫工作，少数民族地区的各级政府及部门做了许多有益的扶贫工作，取得了卓有成效的成绩，积累了丰富的经验，但也有许多教训。对成功的少数民族地区扶贫例子的剖析表明，它们之所以成功，是因为做到了以下几点：
第一，扶贫必须到户。凡是比较成功的扶贫例子，大多采用的是扶贫到户的落实模式，即扶贫资金到户、扶贫责任到户、扶贫受益到户。不论是湖南吉首市的“公式+农户”模式、贵州省贞丰县的“项目+农户”模式和内蒙古巴林右旗的“家庭小草原库伦”模式，还是河北易县的“扶贫经济合作社”模式和海南“民族地区民房改造”模式，等等，这些成功的扶贫模式都是将户作为扶贫对象。之所以扶贫到户的扶贫效果好，是因为户也是广大少数民族地区的基本利益单位，只要每户的经济条件改善了，那么作为每户成员的贫困个体自然就解困了；只要能使每户受益，就能调动每个贫困人口参与和配合扶贫的积极性；扶贫到户在短期内能使有限的资金产生最大和最直接的效果；扶贫到户，还能增强和挖掘户在少数民族贫困地区的发展潜力。
第二，扶贫组织必须坚强有力。成功的扶贫事例表明，要使扶贫工作有效开展，还需要坚强有力的组织确保解决好三个问题：如何将有限的扶贫资金和政策真正落实到户，从而产生最大效益？如何调动贫困户的自我扶贫和发展积极性？如何保持协调贫困户之间的关系以及与外界的联系？一般来说，贫困户和贫困人口不但缺乏致富资金，更缺乏致富门路、致富思路、致富方法和致富信息，需要一定的外界力量特别是组织给予帮助和引导。中央政府非常重视少数民族地区的扶贫工作，从行政组织上给予了很大的支持，积极鼓励沿海各省与中西部贫困省特别是少数民族地区开展对口帮扶。各少数民族地区的政府也加大了扶贫的组织力度：选派机关干部直接到贫困农村开展结对帮扶，建立领导干部扶贫任期目标责任制，帮助少数民族贫困户和贫困村广开发展之路，取得了非常好的效果。
第三，制度需创新。少数民族扶贫工作在制度创新方面也进行了一些相当有效和成功的实践。从民政救济到以工代赈，再到扶贫到户，是一个制度不断创新的过程，每一次的制度创新都给我国的扶贫工作注入了新的活力，大大地提高了扶贫力度。迄今为止，我国少数民族地区的扶贫工作在这样两方面做了比较成功的制度创新：一是改变了资金和措施的落实制度，过去中央和省、自治区的大多数扶贫资金划拨给贫困地区行政组织（主要是县、旗政府），而不是贫困村和贫困户，从而难以监督扶贫资金的直接兑现情况，而后来改成了扶贫资金直接到户、到村的资金落实制度，有效地发挥了资金的真正扶贫效果。二是引进市场机制，创建了有偿扶贫制度。以往我们只着重于给予贫困地区和人口以无偿的援助，当然这样的援助确实解决了许多贫困问题，但是由于这样的援助毕竟有限，难以胜任既定的少数民族扶贫工作任务，同时它的一个最明显的缺点就是难以有效地提高扶贫对象的责任心和主动性。有偿扶贫制度的最大优点就是能增强扶贫对象的责任心和主动性。它主要体现在“公司+农户”和“项目+农户”等扶贫模式之中，在这样的扶贫实践中贫困农户都要与一定的公司、企业或组织签订互惠互利、承担一定责任风险的合同。实践表明，这样的做法效果确实不错，广西民委与香港乐施会在广西巴马自治县文钱村开展的扶贫就是这样的一个成功典范。
第四，开发要优先。少数民族扶贫工作已经开始从纯粹的“输血”转向“输血”和“造血”并存的状态，并且在“造血”方面取得了许多成功的经验。这种“造血”就是开发扶贫。这几年少数民族地区的开发扶贫工作主要表现在这样几方面：一是技术引进和培训，比如在宁夏西海固地区推广地膜玉米，又如广西民委和香港乐施会给文钱村培训技术骨干。二是开发性移民，宁夏吊庄移民就是一个曲型的开发移民例子。三是根据当地的自然资源、人力资源和生产条件，引进开发性项目，这些项目都是农户自愿参加并能给农户带来持续发展的机会的，如河北易县的小额贷款项目（GB模式）和内蒙锡盟实施的“流动畜群”项目。
当然，少数民族地区扶贫的成功经验还很多，但这四个方面最具有典型性和继续推广意义。除了经验以外，少数民族地区的扶贫工作也有一些教训值得我们很好吸取。一是一些少数民族地区的扶贫工作追求短期效应，盲目模仿发达地区的做法，不顾条件地兴办乡镇企业，结果是企业没办好，不但花光了扶贫资金，而且还背上了沉重的债务。二是经济发展扶贫与社会发展扶贫存在着一定程度的脱节，即扶贫工作偏重经济发展，忽视社会发展。三是扶贫工作缺乏大的发展思路，比如缺乏将少数民族地区的扶贫与区域发展结合起来的思路，缺乏将扶贫与城乡一体化特别是城市化进程结合起来的思路，等等。
二、少数民族地区跨世纪贫困状况评估
准确的评估是制定下一步扶贫工作战略以及有效对策的基础，也是决定如何推广现有扶贫工作经验的前提。
在进行评估前我们需要对贫困作一点理论解释，以便明确我们对贫困的理解，把握评估的尺度。国内外对贫困的理解是有差别的，有的将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”（世界银行《1990年世界发展报告》）；有的将贫困理解成“没有足够的收入可以使之有起码的生活水平”（美国劳埃德·雷诺兹的《微观经济学》）；有的认为“物质上的、社会上的和情感上的匮乏”就是贫困（美国奥本海默的《贫困真相》）；还有的是这样给贫困下定义的：“贫困是经济、社会、文化落后的总称，是由低收入造成的缺乏生活必需的基本物质和服务以及没有发展的机会和手段这样一种生活状况”（童星和林闽钢的《我国农村贫困标准线研究》），等等。这样不同的界定说明了贫困内涵具有一定的模糊性，为了更确切地把握它，理论界还从外延上对贫困进行分类。当然目前也有不同的分类，既有二分法，又有三分法。最有影响的二分法就是将贫困划分为绝对贫困和相对贫困，“贫困可以分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困标准意欲明确维持生存所必需、基本的物质条件；相对贫困则意欲明确相对中等社会生活水平而言的贫困。”（美国纳格尔的《政策研究百科全书》）三分法的有将贫困划分为生存贫困、生活贫困和相对贫困，有将贫困划分为绝对性贫困、基本性贫困和相对性贫困，还有将其划分为绝对贫困、基本贫困和相对贫困（张秉铎和唐钧的《城市居民最低生活保障线制度研究》）。三分法基本上是二分法基础上衍生出来的。
从以上简单的回顾中我们可以看到，贫困既有其确定的一面，那就是生活困难，特别是难以维持最低生活水平的一种现象，又有不确定的一面，这是由不同时期和不同国家的经济发展水平、社会发展水平和文化条件所决定的。我们这里在确定贫困时既要采用其确定的含义，又要根据我国未来发展的情况适当地放宽对其的界定。我们认为，贫困是指缺乏基本物质保障的生活状态。如果从二分法的角度来看，这里的贫困主要是指绝对贫困，不包括相对贫困；如果从三分法的角度，这里的贫困指生存贫困和生活贫困（或是绝对贫困和基本贫困），而不包括相对贫困。在划分上，我们这里更倾向于三分法。目前我国少数民族地区的贫困基本上都属于生存贫困和生活贫困，甚至绝大多数还停留在生存贫困状态。中央所确定的我国农村（包括少数民族地区）贫困标准基本上也就属于生存贫困范畴，因为十五大再次重申了2000年我国的扶贫工作目标就是解决温饱问题。正是从这个意义上看，我国目前农村贫困人口（包括少数民族贫困人口）已经从改革初期的2.5亿减少到5800万。 这里也正是从这个意义上讨论和评估少数民族地区的跨世纪贫困状态。
我国少数民族地区目前的贫困状况是：贫困人口数量大，贫困发生率高，区域分布广，社会和文化条件差异大，生存环境恶劣，脱贫回旋余地小。
——据不完全统计，目前我国少数民族地区贫困人口高达3000万左右，占我国5800万农村贫困人口的51%以上，也就是说我国农村贫困人口有一半以上分布在少数民族地区，而1996年少数民族地区总人口仅占全国总人口的13.58%。而这3000万左右的贫困人口又主要集中在257个少数民族贫困县，占少数民族地区总人口的18.5%，县均集中了11.67万贫困人口。相比较而言，汉族地区贫困人口只有2800万左右，集中分布在《国家八七扶贫攻坚计划》所确定的592个国家级贫困县中的335个县，县均8.3万贫困人口，只占汉族地区总人口的2.7%。这说明了我国少数民族地区的贫困发生率是相当高的。
——与此同时，与汉族地区的贫困人口相比，少数民族地区的贫困人口所面临的宏观社会经济环境也差些。虽然我国257 个国家级少数民族贫困县分布在我国19个省区，包括了分布在浙江省、广东省、辽宁省等沿海发达的省份，但是却有83.6%（215 个）的少数民族贫困县集中分布在我国中西部地区，主要是西部地区，即内蒙古（31）、新疆（25）、宁夏（8）、广西（28）、西藏（5）、云南（51）、贵州（34）、青海（12）、四川（21）和甘肃（12）等10省区。这10个省区是我国社会、经济、文化等方面都比较落后甚至是最落后的省区，不但落后于沿海发达省份，而且还落后于中部地区绝大多数省份。
——少数民族地区贫困人口所生活的中观、微观自然环境和社会条件是最差的，其恶劣程度可想而知。尽管我国农村目前剩下的5800万尚未摆脱贫困的人口，都生活在相当差的中观、微观自然环境和社会条件中，比如大多是国家级贫困县，耕地少，工业和交通不发达等，但是相比较而言，少数民族地区贫困人口的中观、微观自然环境和社会条件则更差。目前绝大多数贫困人口分布在自然环境恶劣、社会发育落后、基础设施差的边远地区。
——少数民族地区因病、因灾返贫的现象比较普遍，返贫率非常高。拿宁夏宁南山区来看，“1993年底贫困人口为139.8万人，1994 年脱贫10.98万人，1995年脱贫6.4万人，返贫10.4万人。”也就是说1994年和1995年两年真正达到脱贫的只有7万人，返贫率高达59.8%， 即有一半以上的人脱贫后有可能重新陷入贫困。其他少数民族地区的情况也是如此。
少数民族地区的上述贫困现状决定了少数民族地区扶贫的艰巨性。我们认为，到2000年基本解决少数民族地区的温饱问题，存在相当的难度，可能性很小。到2005年才有望解决这个问题。
当然，以上我们是将解决温饱问题与脱贫等同起来看待的，实际上脱贫内涵远不限于或等同于温饱问题的解决。那么下世纪少数民族地区的贫困问题将会是怎么样呢？我们认为，到2005年少数民族地区解决了温饱问题，也就是说，到那时少数民族地区终于结束了生存贫困问题，与此同时，生活贫困现象得到大大缓解，但是并没有结束。在我们看来，解决温饱问题，也就是使贫困人口吃饱肚子、穿暖身子，但并不意味着解决营养不良、穿得不象样、基本生活必需品短缺、环境卫生差等等生活贫困问题。所以，下个世纪少数民族的贫困问题表现为：虽能吃饱饭，但不能保证必要的营养；虽有衣服穿，但不能保证体面；基本生活必需品短缺；环境卫生条件差等等。这些问题预计要持续到下世纪二十年代才能得到解决。
三、少数民族地区跨世纪扶贫的战略选择
制定少数民族地区的跨世纪扶贫战略，首先要从指导思想上明确这样几点：第一，扶贫不等同于发展，扶贫仅仅属于发展的一个低层次、很狭窄的方面，不能将它们混同起来看待，因此就不能完全按照全国的经济发展速度和做法特别是发达地区的发展速度和做法来要求扶贫，避免提出不切实际的战略目标，比如不能提出高于全国平均发展水平的速度来要求少数民族地区未来的发展速度，也不能完全按全国正在实施的两个转变来要求其发展，至少少数民族地区的经济增长方式的转变难以跟上全国的速度。第二，扶贫不纯是一个经济概念，更是一个社会和政治概念，需要从经济与社会协调的角度来理解和把握，只有经济扶贫而没有社会扶贫，就会使经济扶贫的效果大打折扣，比如经济扶贫得不到有力的人力资本支持，结果就不能促进经济的持续发展，比如经济扶贫不能确保“扶真贫、真扶贫”。第三，与第二点相联系的是扶贫是一个系统的、复杂的经济、社会和政治工程，既不能完全照搬市场经济的做法，也不能完全依赖简单的行政运行机制，在新情况下需要根据贫困地区的现状进行机制和制度创新。
基于以上的思想认识，结合过去的扶贫经验教训，并针对少数民族地区的贫困状况，我们认为跨世纪少数民族地区的扶贫应该选择分两步走的战略：
第一步战略是着眼于改善少数民族地区贫困人口的生态环境条件，增强农业基础，解决温饱问题。因为目前大多数少数民族贫困人口之所以贫困，之所以没有解决温饱问题，主要是因为生态环境太恶劣，他们大多居住在偏僻的高寒山区、大石山区等等，不但农业资源稀缺，而且自然灾害频繁。要解决他们的温饱问题，关键在于改善这种恶劣的自然环境条件，加快农业基础设施建设， 提高他们的抗灾能力。 从目前到2005年期间主要实现这一步战略。
第二步战略是，通过扶贫机制和制度的创新，向他们提供更多的社会服务，加快少数民族贫困地区的开发和发展，增强他们的自我发展能力，尽可能地为他们创造更多的发展机会。这一步战略是针对2006年以后的扶贫情况提出来的，当然有一些工作也需要从现在开始，比如现在的扶贫工作也需要在扶贫机制和制度创新上做更多的工作，从而能为实施第二步战略打下坚实的基础。所谓扶贫机制和制度创新，主要体现在政府、社会和市场三个层面，做到使扶贫工作制度化、社会化和市场化。所谓扶贫工作制度化，就是通过制定一系列扶贫法规，从制度上明确规定扶贫是政府的一项重要职责，并监督和约束政府实施这一职责。所谓社会化，就是指从制度上强化社会的自救能力，包括创建各种扶贫中间组织和社会贫困援助机制。与此同时，结合我国市场经济建设的大背景，在扶贫实践中引进市场机制，将市场机制与社会公益发展机制结合起来，提高扶贫资源的配置和传递效率，增强市场运作在扶贫中的作用。
从第二部分的分析中我们看到了少数民族地区的贫困主要是生存贫困，而造成生存贫困的原因虽然很多，但最主要的原因是生存环境恶劣。正是出于这样的考虑，我们将今后10年内少数民族地区的扶贫战略定位在改善生存环境层面上。这里的生存环境既包括自然环境，又包括社会和人文环境。将改善生存环境与改善农牧业生产条件、增加就业和收入机会、提高社会服务水平以及增强贫困人口的生存和发展能力结合起来，最终为以后的经济腾飞和社会繁荣奠定综合性基础。
四、少数民族地区跨世纪扶贫的政策性建议
为了保证少数民族跨世纪扶贫战略的贯彻和实现，国家必须采取切实可行的对策行动，形成一个有效的政策支持系统，建立一套强有力的保证和监督机制。
针对第一步跨世纪扶贫战略，我们认为需要制定这样两方面的专门扶贫配套政策：
第一，实施农业基础设施和生态环境工程。在加强和完善扶贫户工作的同时，国家需要将更多的扶贫资金投入到改善少数民族贫困地区的农业基础设施上，要集中在耕地改造建设、道路建设、水利设施建设，水土流失治理等方面。
第二，实施移民工程。在一些少数民族人口居住的地方，几乎没有扶贫的余地，因此他们脱贫的唯一出路就是离开那里，到自然环境好些的地方定居生活。国家和各级政府可以设立专款，用于移民工程。
为了保证第一步战略的有效实施，并为实现第二步战略奠定基础，我们认为还需要采取如下七方面的扶贫政策措施：
第一，加快扶贫法制建设，使扶贫行动法制化。
虽然国家已经将少数民族地区的扶贫作为工作重点来抓，也加强了扶贫工作的力度，但是要使扶贫工作正常化，并持久地进行下去，需要以法律的方式明确扶贫是各级政府的一项重大职责，对政府的扶贫工作的具体运行进行规范，强化对政府扶贫行为的制约。具体地说，首先是加快制定和实施《国家扶贫法》；其次是《国家行政法》增补扶贫是政府行政的一项重要职责以及相应的违法惩罚这样的条款；最后就是《国家预算法》要纳入国家扶贫资金的比例条款。
第二，建立扶持少数民族地区发展资金和扶持少数民族地区贫困人口脱贫资金的分流制度。
尽管这几年国家投入了不少扶贫资金，仅中央财政支出的转向扶贫开发的资金就有发展资金、贴息贷款、以工代赈资金、支边贷款和县办企业贷款等等，但是在实际运行过程中这些资金往往被贫困县首先用于全县的整体经济发展上。当然，全县经济发展也会有助于贫困人口的脱贫，而且远期来看扶贫也应该包括促进贫困县整体经济发展，但是这样却使真正亟需得到救助的贫困人口难以很快地脱贫。所以，有必要将扶持贫困县整体经济发展的资金与扶持贫困人口的脱贫资金进行分离，使扶持贫困人口的脱贫资金能直接落实到贫困户和贫困人口那里，防止被挪为它用，并在近期内要增加脱贫资金，以显示中央加大扶贫力度的决心和行动，与此同时要求扶持贫困县的整体经济发展资金应优先配合脱贫资金的使用。
第三，建立扶持少数民族地区贫困人口脱贫资金的分类资助制度。
目前扶持少数民族地区脱贫的资金主要来源于中央财政和省级财政的转移和支付，资助的范围比较宽，但是从资助的效果和效益上看并不很理想。这里存在资助政策不分类的问题，凡是需要资助的，都给予同样的政策待遇。因此需要根据资助的用途对脱贫资金进行分类，并对不同类型的资助给予不同的政策待遇。大而分之，目前脱贫资金主要用于两类资助：一是救济型资助，主要解决吃饭问题。目前大多以返销粮和其他实物的形式给予，建议今后改变这种资助形式，建立少数民族地区农村社会最低生活保障线制度，定期无偿援助贫困人口。二是发展型资助，目前主要采用贴息性贷款的方式给予，表面上贴息性贷款体现了国家对贫困人口的援助，但是没有真正通过贷款发挥贫困人口的发展积极性，建议改为商业性贷款。在保证给予首批贷款的前提下引进市场的运作方式，在政策上规定凡是不能按期还贷者，就得不到继续贷款的机会，以此督促贫困户更好更积极地使用好贷款，来发展家庭经济，实现持久的脱贫和发展目标。在这里不妨借鉴孟加拉国的小组贷款计划和印度尼西亚农村普通信贷的经验，设立户组脱贫贷款基金，即银行将十多户组成一组，设立小额贷款基金，按市场利率给予贷款，并规定凡是该组的任何一位成员不按期还贷，就会影响其他成员的继续贷款。这种方式通过户与户之间的相互制约和督促，来提高信贷的使用效果和还贷能力。
第四，鼓励和指导少数民族地区贫困人口组建自我脱贫救援组织。
目前完全依赖政府，难以完全脱贫，需要贫困地区的贫困人口调动本社区的民间组织自救能力，以增加贫困人口的生存和发展机会。因此，各级政府要充分调动少数民族贫困地区的传统组织资源，使其转化为或鼓励其发展为经济救助和发展组织。
第五，加大对少数民族地区扶贫的对口援助力度，并将其与市场机制结合起来。
中央应该在以行政的手段继续强化沿海发达地区对少数民族地区的扶贫对口援助的同时，让大部分对口援助采取市场经济的互惠互利原则运行。无偿的对口援助规模和范围不宜过大，主要限制于教育、卫生和生态环境领域，在发展经济方面必须贯彻市场的互惠互利原则。无偿的对口援助对少数民族地区的扶贫工作的积极作用并不明显，更多的是消极性影响，因为受援助的对象没有从援助中感受到压力和约束，所以对援助资金并不珍惜，降低了援助资金的使用效率。与此同时对援助者也没有更多的利益刺激，一方面看不到明显的援助扶贫效果，另一方面也得不到实惠。少数民族地区自然资源非常丰富，有偿的对口援助一方面调动少数民族地区对资源开发和利用的积极性，另一方面使沿海发达地区从援助中获得了其经济发展所亟需的资源。所以有偿的对口援助就能使援助者和被援助者携手发展、共同致富。
第六，建立长期的脱贫致富培训制度，实施智力接力工程。
以往的扶贫实践表明，少数民族地区的扶贫进度如何，与当地是否存在技术和管理能人也有很大的关系，凡是有技术和管理能人的地方，脱贫进度就快得多，效果明显好些。所以，我们认为这一经验颇有推广价值，建议以县为单位，每年从每个贫困村选派两名有一定文化知识的中青年，集中进行半年的技能和管理培训，或将他们送到沿海地区的发达农村接受半年的锻炼和学习，使他们成为各村脱贫致富的带头人、示范者和组织者。
第七，加快发展卫生和文化教育事业，提高贫困人口的身体和智力素质。
少数民族贫困地区的卫生条件普遍存在着脏、乱、差的问题，缺医少药的现象非常严重。为此，政府需要从这样四方面发展少数民族贫困地区的卫生事业：一是着力于卫生条件的改善，比如改善农村生活饮水、推广卫生厕所、改造农村猪牛等牲畜圈栏结构；二是通过宣传、培训等方式改变贫困人口不卫生的生活方式；三是加强医疗站和卫生院的建设，加快医生的培养，增加药品的供应；四是推进医疗保险工作，建立合作医疗制度。
如果说加快卫生事业的发展，旨在提高贫困人口的脱贫体力，那么大力发展教育，则是在于提高贫困人口的智力水平，增强贫困人口的自我脱贫能力。当前少数民族贫困地区的教育与其卫生事业一样落后，不但表现在受教育年限短少，而且还反映在教育的内容肤浅和不实用。为此，政府要做到：加大对教育设施建设的投入，做到村村有小学；改善老师的生活待遇，加快老师的培养；推进九年制义务教育；结合扶贫致富目标，增加技能教育内容。
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