我国省际经济合作决策制度研究，本文主要内容关键词为：经济合作论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832.0 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2009）04-0107-07
一、问题提出的背景
省际经济合作是新中国成立以来一贯执行的区域经济发展政策。建国初期，经过“二五”、“四五”计划的经济协作区建设，我国形成了纵向区际产业关联的封闭型经济[1]。改革开放后，依循“先富带动后富”的地缘发展政策，跨区际要素流动（如民工潮）增加，但在财政分权影响下，地方政府强化区域利益意识，地区封锁依旧严重。法国Poncet采用“边界效应”指标研究表明，中国1997年跨省贸易壁垒相当于被征收高达46％的“关税”，几近欧盟成员国之间的壁垒[2]。为促进市场一体化和地区间平衡发展，中央政府从两个向度进行制度安排：一是正面引导区域合作，譬如国务院1986年3月发布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》；二是反向破除地区封锁，譬如国务院1990年发布的《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》。这些制度在单一制国家构架下能否真正发挥效应，取决于央地政府之间、地方政府之间的府际关系如何构建。在法治语境下，府际关系表现正式化的制度安排。正如弗里德曼所言，只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济未来作出最有用的贡献[3]。
二、省际经济合作决策的理论基础
省际经济合作是围绕跨省际经济事务进行的府际合作，是基于跨地区公共产品发生的横向府际关系。在单一制国家里，横向府际合作打破了科层制的权力传递路径，对既定的宪政架构形成冲击。宪政分权、地方自治以及区际贸易等理论解释了这种现象，并且隐含有决策理论的因子。笔者认为，解释省际经济合作决策可以从三个视角展开：分权、跨区域公共产品、博弈。
（一）分权理论为省级政府管理创新提供合理性依据
社会学家安东尼·吉登斯认为，权力是解释国家乃至人类社会的最重要因素。在他看来，资源是权力实施的媒介[4]。在市场经济体制下，分权首先表现为政府与市场资源配置的职能分工，其次是政府之间的权力配置，这是政治体系对非物质资源的管理功能[5]。弗朗西斯克·契伦伯格将中央—地方关系抽象出两种模式：一是反映传统自由主义观点的自治模型，地方政府高度自治；二是出于功能化的整合模型，国家拥有至高统治权，根据需要向地方授权[6]。这种分类大体可以对应两大政体的权力构架，但在新公共运动中，模糊国家与社会职能的治理（Governance）理论正催生着分权的新形式。在内容上，纵向分权涉及政治、经济和行政管理三个方面：政治性分权旨在培养基层民主制度，经济性分权是财政责任向地方移转，行政性分权是行政分散、授权和转移。纵向分权与地方性法规、地方自治权以及决策权向地方转移密切相关[7]。
我国在两千多年历史上缺少省制一级的自治权，围绕着地方自治长期以来一直存在着封建制与郡县制孰优孰劣的争议。新中国成立以来，我国在宪政上赋予少数民族地区、特别行政区以及基层群众性组织“自治”属性，对大多数省以下政府不冠之以“地方自治”名义。事实上，我国长期以来为省级政府自我管理提供了丰富的制度资源：一是省际行政区划界定了政府管理的地理界域；二是省级政府拥有相当范围资源（如自然资源、企业、道路）的产权；三是省级政府拥有一套落实中央政策的政权体系；四是省级预算形成相对独立与中央的财政来源。这些因素加上1994年以来的分税制以及大量尚未纳入预算监督的非税收入，促使省级政府逐渐成为寻求独立利益、创新权力边界的“经济人”。杨瑞龙将其解释为：利益独立化的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介，通过各种途径从事自发的制度创新，构成中间扩散型的制度变迁[8]。利益驱动与制度创新的有机组合，理应归因于分权理论下地方政府自主权的运用与扩散。
（二）跨区域公共产品理论为省际合作提供现实依据
在西方经济学上，公共产品理论一直是解释政府干预的切入点。有观点按照属地化原则将公共产品分为国际性、全国性、地区性和社区性四类[9]，这与主权和政权的效力范围相一致，是省际分权中事权划分的基础。我国目前缺乏具有立法意义上的跨区域公共政策资源[10]，但是省际政府跨行政区划的产品提供已成为现实并具有一定的非正式制度安排。一方面，毗邻省际资源（如跨省河流、森林、矿藏）的开发利用需要省际政策和治理机制；另一方面，省际交换比较优势形成的省际贸易要求省际利益调和与平衡。缘此，跨区域公共产品不是需要与否的问题，而是如何提供的问题。经济学家奥茨基于消费偏好在地方政府间存在差异建立起“分权化理论”，总结出公众通过“退出”、“用脚投票”方式选择符合自身偏好的地方公共服务的“退出一意愿表达”模式[11]。这种公众跨区域选择公共服务的方式，在我国长期存在并愈加强烈，譬如外地人在京沪置产、投资者选择低税率区投资。在囿于行政区划的制度壁垒影响到政府以及公众利益时，跨区域公共产品就成为省际政府必须联合提供的服务。
（三）博弈理论为省际决策提供可能的合作形式
博弈论是研究理性人之间冲突与合作的学科。在经济学分析中，博弈论突破了决策与价格参数之间的关系，将个体效用函数建立在个体与他人策略选择基础上，有利于呈现现实世界的机理[12]。跨区域是一个多种利益组合的组织，每一利益集团都有各自的偏好和价值取向，因此，跨区域发展需要府际博弈，寻求折衷的目标方案。不过，这种博弈通常要符合宪政秩序。有学者指出，博弈论主要依赖“强理性”，新制度经济学几乎完全依赖“弱理性”[13]。温特也从社会互动角度指出博弈论只注重利益层面的权衡和战略性行动选择[14]。新制度经济学代表人物道格拉斯·诺斯就把制度视为一种博弈规则，制度变迁就是游戏规则的变迁[15]。倘使有清晰的产权边界与利益协调制度，博弈的频率与功效就会降低。
前已提及，我国宪法与分税制政策初步界定了央地之间的事权与财权，但是，省际、省以下地方府际权限却没有定义，这种制度的模糊性在府际利益驱动下，会生成府际博弈并创新横向府际互动的新形势。实践中，省际政府通过契约、协定、联席会议、非正式会晤等方式实现横向联合，譬如黑龙江省粮食局与浙江、上海、北京、江苏等10多个省市签约建立粮食产销合作关系。显然，府际博弈促成的横向合作将契约理论融入战略选择中，是政府利用契约形态对公益管理事务进行的制度安排。在英国，政府契约囿于宪法秩序和合同私法理念而处于合法性危机中[16]。在我国，政府契约因缺乏严谨的权利义务逻辑结构和权威性的执法机构，被一些学者归入“软法”之列[17]。面对府际合作博弈带来的问题，立法机关与学界需要创新思路与制度，将“软法”尽可能“刚性化”。
三、省际经济合作决策的制度安排
我国的改革是政府导向的渐进型体制转型，各种正式与非正式制度相互交织，构成“文本”制度与“运行中”制度相互竞争的“双轨”互动体系：一方面，立法机关依循立法权限制定各类正式的文本规范，确定价值取向和行为模式，彰显法治的完备性和权威性；另一方面，遵守与执行文本规范的政府、公众在处理具体问题时，常常从成本一效益角度出发选择可“变通”的规范，譬如地方性文件、公共关系。这样，大量非正式制度取代文本规范并将之普及化，凸显出社会转型期制度领域的“诱变”特征。在此意义上，青木昌彦将制度的内生性和客观性统一起来，认为制度是共有理念的自我维系系统，表现为明确、条文化的符号形式只有为博弈参与人相信并接受时才能成为制度[18]。这也说明了文本制度与动态制度的区别与效应。
我国省际经济合作决策制度同样体现了“双轨”互动的特点，主要表现在：
（一）决策制度是由立法、政策、规划、契约、公共关系等多种形式构建的规则体系
目前，省际经济合作决策制度的主要形式有三个方面[19]：一是国家立法、政策与规划对区域经济联合发展的导向。二是省际政府创造确立的类型化区域合作规则体系，包括：（1）泛珠三角“9＋2”政府制定的体系化合作规则，现有近100个合作文件，涉及基础设施、产业投资、农业、信息化、环保等广泛领域，构建了定期决策的联席会议和论坛；（2）环渤海经济圈、长三角、东三省、黄河协作带、长江经济带等涉及的框架性合作规范，规范内容不及前述（1）类具体详尽；（3）专项事务合作规范，是采用政府文件方式“就事论事”的合作形式，包括强制性和契约性两种，前者是国家赋予省政府的责任，譬如支援汶川灾区的“一省帮一重灾县”制度，后者是省际自愿形成的专项事务合作规则，譬如晋、陕、蒙、豫四省签订的《双边旅游合作协议》、苏、鲁、豫、皖四省签订的《药品监督稽查联防协作区协议》。三是地方政府之间、政企之间安排跨区域公共产品的其他非正式制度。前述制度多数是府际事务的契约型安排，不足以构成《立法法》中的权威效力位阶，也无法成为司法审查的直接依据，其制度意义更多在于事先引导而非事后补救。
（二）决策制度是涵盖变化中的决策体制各要素的规则体系
决策体制是决策主体及其职权划分的统一体，核心是决策权配置。决策体制与一定的宪政结构相匹配，基本形态是集权制和分权制。在市场经济条件下，各国趋向于构建政府分权、公众参与的多元社会治理体制，我国省际经济合作在遵循政权体系的权力安排下，已经出现突破权力边界的创新决策内容。
1.宪政结构内外的决策主体安排
我国《宪法》和人大、政府组织法框定了纵向政府“条条”决策的权力分配和制约机制，譬如国务院对地方政府统一领导的体制、特殊社会经济事务的垂直领导体制（如海关、国税、煤监、人民银行等），1994年分税制方案和2008年2月中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》将中央政府职能确定在“维护国家法制统一、政令统一和市场统一”上。这些规定与做法有益于夯实中央集权的政治与经济基础。但是，跨省事务安排在中央集权与地方分权的“适度”问题上还缺乏可操作、易接受、见成效的制度安排。
在针对省级政府的“块块”管理体制里，中央政府主要通过编制立法和政策影响省级政府系统内部的权力配置，省级政府则通过预算管理来制约权力实施。事实上，受传统权力分配格局与政府权力频繁整合的影响，省级事务决策主体存在交叉与模糊现象：其一，党政决策交叉。地方党委与政府、人大如何配合决策，是一个进行时中的争议。一些地方实行党委书记兼任人大常委会主任的尝试，不能体现相互监督制约关系[20]。其二，立法与行政决策交叉。同为信用管理立法，《辽宁省企业信用信息征集发布使用办法》（2008）由省人民政府常务会议通过，《广东省企业信用信息公开条例》（2007）则由省人大常委会通过。这种决策交叉同样涉及省政府各职能部门之间。其三，集体决策与首长负责制交叉。各省政府决策重大事项通常采取全体会议、常务会议等集体决策形式，而一些立法与政策性授权又强化首长负责制，譬如菜篮子工程、安全生产、食品质量管理等事务。决策主体的交叉与模糊容易导致决策失范，产生寻租、政绩工程等败德行为。
此外，公众长期以来被排除在公共决策之外，包括企业、协会、公民及利益关联方在内的地方利益集团尚缺乏足够的决策参与空间。在云南怒江大坝兴建过程中，电力部门与政府处于强势地位，外迁少数民族不愿改变生活习惯而陆续回迁，但无法参与项目决策；相反，下游（萨尔温江）的泰国、缅甸群众提出抗议，认为大坝兴建会破坏全流域生态系统，影响下游人民生计。近年来，环境评价、价格调整、税收立法等关系公众利益的决策开始依法引进公众参与制度，2006年中共中央发布的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》也明确提出“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理格局目标。
2.静态与动态交织互动的决策权安排
前述决策主体的制度安排是内含决策权分配与制约关系的。但是，权力（利）的行使远非计算机式的完全程式处理。社会经济生活瞬息万变，如何提供满足现实需求的制度产品，立法与政策制定者需要树立时空观念。
承接前述分析，我国省际合作决策权在制度上呈现下列特点：（1）宪法性分权形成不同属性省级政府的权力差异，譬如省、自治区与直辖市之间、大陆省级政府与港澳特别行政区政府之间的权力差异，以及经济特区、计划单列市等副省级城市对省级政府权力的制约。（2）“先富带动后富”的政策性分权造成省际政府实质上的权力差距。据官方统计，诸如广州、深圳、东莞等10多个城市的GDP已经高达3000多亿元，远超青海、甘肃等省份，“富可敌省”的佛山市高调提出争取“较大的市”资格，试图通过“强市扩权”获得立法权[21]，省际差距可见一斑。（3）模糊边界的权力创新与超越。市场化过程中的分权是政府体制改革的“试错法”思路，地方政府的权力创新既可以是对制度空白的填补，也可以是对现行规则的变通，也不排除寻租中的权力滥用，这些越界行权在某种程度上是地方与中央政府间的“博弈”，中央政府是否认可，取决于权力创新对宪政秩序发展方向的正负效应。英国分权改革的实效提供了一个可资借鉴的标准，即分权不能从根本上改变政治权力和管理权力的框架[22]。
3.双向推进的决策过程安排
如前所言，政府主导公共决策是传统集权决策体制的特征。随着分权化的推进，政府、企业与个人均纳入公共政策的博弈过程。政府不再是‘完全的公益代表，企业与个人也并非纯粹的私利主体。丹尼尔·贝尔在分析资本主义文化矛盾时提出群体社会（community society）概念，认为社会权利请求已经不再奠定在个人属性基础上[23]。哈贝马斯解释19世纪末新干预政策时指出社会国家化与国家社会化的同步发展，私人机构在很大程度上具有半公共性[24]。二者的现象解读揭示了公共决策发展的双向性：一是政府内部的自我完善，一是政府外部的社会推动，两者相互交融，促进了社会治理的网络化与扁平化。
对于政府，依托分权体制下的可控资源可以创新府际与政企、官民间的博弈模式，其中，吸收公众参与决策或者实行政府过程的透明化监督，有利于降低合作交易成本并彰显其民主政治的价值。目前，省际合作决策依旧是政府主导的政策过程，但是已经萌生出公众参与的利益诉求和对话机制，譬如泛珠三角合作提出的“政府引导，市场主导”原则、官企合办的各类论坛、“精英参与”的专家智囊团等。
四、省际经济合作决策的典型案例评析
总体而言，省际经济合作还是一种欠成熟的府际关系，规范的非正式性和机构的非权威性直接影响着合作效果。在此，笔者选择几例合作决策范例，分析其创新或不足之处，以期对相关制度完善提供一些方向和思路。
（一）毗邻省区粮食收购价格协调会：一种过渡期的制度选择
1998年5月，国务院先后发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》以及《关于进一步做好粮食购销和价格管理工作的补充通知》，规定国有粮食收储企业只能在本县行政区域收购粮食，不得到外地直接收购粮食。于是，地区之间、粮食企业之间相互攀比，造成粮价秩序混乱。2000年6月，原国家计委发布《省际间粮食收购价格衔接办法》，规定各省制定粮食收购价必须事先参加价格衔接区域内各省政府轮流负责召集主办的价格协调会，价格协调会议纪要由各省人民政府代表签署，报国家计委备案。违反规定的，国家计委给予制裁。2004年5月，国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，全面放开粮食收购市场。《意见》指出，粮食收购价格主要由市场供求形成；当供求发生重大变化时，为保证市场供应、保护农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。
本案涉及的毗邻省际价格协调会是在粮价、粮市实行国家计划控制下的强制型府际合作形式。在粮食政策形成“市场壁垒”时，各省政府依照“经济人理性”确定收购政策。在价格机制作用下，财力富裕省份必会突破政策边界进入财力贫瘠省份，粮农也会选择优势价格跨省售粮，这种符合供求规律的省际贸易却触动旧体制下的府际利益，原国家计委通过价格协调会进行府际利益平衡明显具有维系体制内秩序的意图。当粮价放开、粮食跨省购销成为体制内改革方向时，价格收购决策权让渡给市场，价格协调会因不合时宜而成为多余。这说明，省际合作应当遵循体制与政策目标。
（二）东北三省政府立法协作：一种突破宪政框架的制度创新
2006年1月，针对东北三省共同面临的老工业基地改造政策环境，辽宁省法制办牵头，东北三省法制办在沈阳召开政府立法工作协作会，在以下方面达成共识[25]：一是整合三省立法优势，实现立法资源共享，降低立法成本，提高立法效率和质量；二是在促进非公有制经济发展、应对突发事件、国家机构和编制管理、规范行政执法等领域和项目实行立法分工与协作，三省分头承担部分立法项目和论证项目，比如，辽宁省完成《企业信用信息管理办法》、《辽宁省个人信用管理办法》等立法项目，论证《突发公共事件应急条例》；三是立法协作采取紧密型、半紧密型和分散型三种方式，重点立法项目采取紧密型协作，三省成立联合工作组；四是三省政府法制办分工负责、互相配合，每个项目都成立专门立法小组，定期召开会议，定期通报信息；五是三省政府法制办制定《东北三省政府立法协作框架协议》，确定下列立法协作原则[26]：打破地区封锁、维护国家法制统一原则；突出东北三省地方特色；分工协作，共享立法成果。该《框架协议》是全国首次地区性立法协作的尝试。
东三省政府立法协作是一种典型的省际决策合作，它突破了宪法框定的省级政府在“管辖范围内”的立法权限制，将权限在技术上向省外拓展：一是互相借鉴立法成果，避免资源浪费，这种合作本质上是法律资源的移植，并未从根本上改变立法与行政管辖权；二是对跨省际事务通过联合工作组共同决策，这种合作本质上是省政府间的权力交换与整合，是对宪法权力安排的再调整，因此具有重要的理论与实践意义。
（三）北京938路支5线廊坊遇阻事件：一种省际合作冲突的协调方案
2001年夏，河北省廊坊市开发区管委会向北京938路公交车所属的北京八方达公司提出合作，要求开通廊坊至北京的公共汽车。同年9月，始发北京站、穿行廊坊东方大学城的938路支5线开通，票价10元。与之竞争的对手是2000年9月成立的廊坊运输公司大学城分公司（下称分公司），分公司长途大巴走京津塘高速公路，票价12元。两公司在价格和速度上各占优势，数年来相安无事。2008年1月，北京市政府对公交车实行刷卡打折惠民政策，938路支5线学生卡2.9元就能到廊坊。由于价格悬殊，938路支5线客流量猛增，分公司客源锐减。2008年4月3日，分公司部分承包人开始阻拦938路支5线进入廊坊，要求北京公交从廊坊区域内撤回北京区域经营。4月10日，交通运输部、国家发改委、北京市交委、河北省交通厅以及廊坊市政府负责人在廊坊召开协调会议，决定938路支5线不从廊坊撤出，分公司承包人的经营困境由当地政府解决。随后，廊坊市政府为分公司特批50辆出租车，鼓励大巴承包人转行做的哥。转行前，相关部门给大巴车减免费用，帮助承包人逐步退市。
938路支5线廊坊遇阻事件是利害关系人采用消极方式解决省际利益冲突的典型案例。在环渤海经济圈日益追求合作利益的大背景下，拦截公交造成的“进入壁垒”有悖于来往京廊的乘客福利，但是也折射出省际合作决策中的制度缺失：一是跨省公交运营的决策权如何配置？本案中，938路进入廊坊是政企合作的结果，此决策权安排直至2004年才由河北省交通厅否定，却也未明确善后方案，由此可见，省际合作意识与机制尚未形成。二是跨省公交损益如何在政府间分担？本案纷争始于北京市对公交消费的财政补贴，其受益范围延伸至廊坊而产生正外部性，两省却对损益填补未做安排；同样，分公司承包人转行的利益补偿也是廊坊政府单方面承担。有观点指出，省际利益补偿机制是现阶段最难解决的问题[27]。三是省际冲突如何解决？在民民、官民间冲突救济机制日益完善后，府际冲突解决逐步成为一个迫切需要更新观念和创新制度的问题。本案延续惯用的处理思路，由中央斡旋省际冲突，确保处理结果的权威性和效益性，但是，这种事后补救是非正式的个案干预，缺乏系统、过程和危机管理的制度设计。
五、省际经济合作决策制度的完善
针对我国省际经济合作决策中存在的问题和障碍，在坚持科学、系统、民主、规范决策的基础上，笔者对相关制度的完善提出以下方面思路：
（一）完善国土综合规划，为省际合作提供区位政策参照
国土综合规划是一国最高层次的空间规划，各国依照国土资源和宪政结构，实行强调控、弱调控和多元调控三种模式[28]。我国从1985年开始编制全国国土规划，但实施效果不好。2007年，国务院发布《关于编制全国主体功能区规划的意见》，指出主体功能区规划是“战略性、基础性和约束性”规划，是其他各项规划在空间开发和布局的基本依据。笔者认为，主体功能区规划编制应当充分考虑省际合作现状与既往空间开发政策，实现新旧方案有效对接，促进地区间的利益协调。
（二）深化政府产权管理，规范府际交易关系
前已述及，地方政府依法享有特定地域的资源配置权，是省际开展合作的物质基础。长期以来，国有产权的抽象概括掩盖了政府之间因预算级次不同而造成的产权分级归属事实，譬如北京市政府投资形成的资产与海淀区政府投资形成的资产在性质上同为国有，但分属两级预算主体拥有，非经法定条件和程序，上级不得擅自占用、划拨下级资产。为此，有学者提出实行中央和地方分别所有制度，将中央所有权赋予从中央到地方的每一财政主体[29]。这一理解有利于强化地方政府的产权意识，并为公众参与地方事务管理提供便利。同样，府际产权交易也需要依托清晰的产权界定。近年来，我国在有关自然资源开发、国有资产管理、财政转移支付等立法中，散见有不少府际交易规则。实践中，许多省际经济合作不仅是政策对接或者企业跨省协作，还有政府间直接的财产流转关系，譬如财物捐赠、项目合作等。对于府际间财产流转问题，有必要通过单独立法来明确交易的范围、条件、程序、权责等内容，使府际交易规范化、透明化。
（三）整合政府职能，组建正式性区域管理机构
区域性管理机构是统领全国跨区域事务的综合性政府部门，是制定或者执行跨区域政策的核心机构。机构的综合性要求打破部门界限，整合部门职能。日本2001年成立的国土交通省就是由中央国土厅、建设省、运输省和北海道开发厅合并而成。我国也设有处理区域性专项问题的机构，如流域管理委员会、国务院西部地区开发领导小组办公室（简称西部办），但是缺乏统筹全国区域政策的机构，相关职能分别由国家发改委、国土资源部、建设部等部门行使，呈现碎片化管理态势。随着主体功能区规划与省际合作的推进，我国需要在中央层面组建区域管理机构或者相关协调组织，目前有如下几种方案：（1）在全国人大之下设立区域委员会，统一行使区域发展决策职能，制定区域性立法，审查重大省际合作事务，调处省际纠纷；（2）在国务院部委改革中整合一个区域发展部门，负责制定、执行区域政策，重要区域事务须经人大或其常委会审批；（3）不设立新机构，创新全国人大或者国务院对区域合作政策、文件或者项目的审查制度；（4）在中央设立府际冲突议事协调机构，譬如矛盾协调会、省部联席会议；（5）探索府际诉讼制度，将府际纠纷纳入司法审判轨道。创新机构涉及政府职能的再调整，难度很大，但符合社会发展要求。
（四）加强政府信息公开，促进公众参与社会治理
省际经济合作在政策面上是政府间合作，在操作面上主要是企业间合作。合作政策是否合法有效，需要包括企业在内的社会公众给予评价和反馈，这是因为省政府不仅是中央政府在地方的利益代表，更是省域内民众的代议机关。在“委托—代理”的代议政治中，参与公共决策是民众的权利和责任。2008年5月起实施的《政府信息公开条例》，要求政府主动或者经申请后向公众披露政府决策的主要工作内容，如预决算报告、区域规划、重大项目、公共安全执法监督。此类公开一般属于事后的总结性汇报，还不能体现公众过程参与的要求，导致一些决策失败，引发公众消极参与（如上访、群体性骚乱）。2008年2月，中共中央发布《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出要“提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”，拓展了公众参与空间。天津、重庆、黑龙江、甘肃、广西等省级政府在“重大决策程序”立法中，已经明确规定了公众参与、专家论证和政府机关决定相结合的决策原则，赋予公众通过民意测验、接受调查、座谈会、听证会、信息公开等方式参与决策制定和执行活动。2006年6月，广州市政府专门制定《广州市规章制定公众参与办法》，将公众参与纳入规章立项、起草、审查、实施等环节，实现公众参与过程化。网络时代便捷的沟通渠道，也将助于公众参与意识和成效的提高。
收稿日期：2009-01-06