关于京津冀都市圈一体化进程中的制度创新思考，本文主要内容关键词为：制度创新论文,进程论文,京津冀论文,都市论文,圈一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F291 ［文献标识码］A［文章编号］1005－278X（2009）03－0003－04
《国民经济和社会发展第十一个五年规划》提出，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移，实现区域协调发展。可以说，这为京津冀一体化指明了方向。但是，在我国现阶段要真正打破地区割据，加快一体化进程，必须要构建一整套促进一体化的新体制和新机制来保证生产要素的自由流动和产业的自主转移，形成区域间相互促进、优势互补的互动机制和合理的区域发展新格局。
一、京津冀都市圈一体化制度创新的关键是体制机制创新
当前我国现行的党政官员政绩评价机制，是以一级行政区内的GDP和财政收入作为主要标准的，因此，从某种意义上说，区域间实现一体化的障碍，主要在于跨区域产业转移和城市功能疏散的阻力很大。因此，京津冀一体化的关键是建立行之有效的政府间区域协调机制。在这方面，京津冀已采取相应行动，如2004年2月，在国家发改委的协调下，京津冀有关部门在廊坊市举行会议，达成了“廊坊共识”；北京市在其2005年国民经济和社会发展计划中提出要创新京津冀地区的区域合作机制，推动区域合作的发展；在京津塘科技新干线论坛上，北京和天津通过磋商，宣布了8条战略合作措施；河北省委、省政府在北京方面提出“2＋7”城市框架（北京、天津加廊坊、保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口、承德）的基础上，增加了省会石家庄，并要求相关城市主动融入首都经济圈，等等。
然而，从我国区域发展演进看，由于企业间的合作必将超出地域限制，致使政府经济协作部门“牵线搭桥”的作用下降，加之区域协作组织缺乏协调区域产业规划和政策的能力，必然使区域之间的经济协作因为没有“显而易见的利益”和“最容易办到的事情”而凝聚力下降，再加上政府机构改革对经济协作部门的反复冲击，必然导致所建立的区域协调机制难以长期坚持下去。可见，要使京津冀区域合作不流于形式，不重蹈华北地区经济技术协作会和环京经济协作区的覆辙，必须进行一系列体制机制创新，构建一套完整的一体化运行体制框架，如京津冀都市圈发展规划机制、利益协调机制、产业协调机制、宏观调控机制和政府协调机制等，从而为京津冀都市圈的形成与发展提供强有力的制度保障。
二、实现京津冀都市圈一体化的政绩评价机制及其创新
如前所述，改革创新我国当前区域政绩评价机制，构建区域一体化的政绩评价新机制是改变现阶段区域之间重积聚、轻扩散的区域经济发展方式的重要途径。
目前在我国，GDP总量及其增长速度、财政收入及其增长速度是评价一个区域党政官员政绩的主要指标。虽然我们也出台了一些绿色GDP指标，如万元产值能源消耗，但长期以来以追求GDP作为发展目标的惯性思维模式依然盛行，这就使一些大城市重积聚、轻扩散，担心一旦把不适合在本地发展的，如重化工业和劳动密集型工业转移出去，就会影响任期内的政绩。要改变这种不正确的政绩观，关键就是要对党政官员政绩评价机制进行创新。
所谓绿色GDP，目前公认的含义是指从GDP中扣除表现为市场价格的资源成本和不表现为市场价格的环境损失代价后的余额。因此，绿色GDP的内容可具体表述为以下三种：一是将GDP中应该扣除而未扣除的部分扣除，这可称为GDP的精确化。二是从GDP中扣除的既有人类劳动的产物（如资源产品），也有非人类劳动的产物（如自然环境），而这些都是社会生产和扩大再生产的前提条件，从这个意义上讲，有可持续发展的含义。三是所要扣除的不表现为市场价格的那部分，如水资源、大气资源等，是人类的共同财富，因此，它也是一个反映国与国之间、区域与区域之间平等的概念。由于绿色GDP所要扣除的成本中有不表现为市场价格的环境损失代价，因此，在具体操作时困难较大。但是，一些国家如挪威、芬兰、墨西哥以及法国、美国、印尼、泰国、巴布亚新几内亚等先后实施的绿色GDP的核算方法以及联合国1993年会同世界银行和国际货币基金组织出版的《综合环境与经济核算手册》中提出的绿色GDP核算模型和体系以及自然资源环境具有国际可比性的统计标准和估价方法等，这些都为我国逐步用绿色GDP取代GDP作为党政领导政绩评价指标奠定了基础。国家环保总局和国家统计局在10个试点省市进行了建立适合本地区的资源环境经济核算体系框架工作。京津冀作为我国经济增长第三极的核心区域，应以此为契机，在学习借鉴先进国家（地区）有益经验做法的基础上，加快构建可用于党政官员政绩评价的绿色GDP核算体系，一方面使以牺牲资源存量和生态环境为代价的经济增长方式无“利”可图，使“保护好生态环境就是最大的政绩”的思想真正得以落实；另一方面，通过构建实施绿色GDP核算体系，也可以保证河北等一些经济不发达县市在接受北京、天津等发达地区的产业转移时，优化产业结构，提升产业质量，避免原封不动地引进一些污染企业。
三、实现京津冀都市圈一体化的财税体制创新
（一）通过增值税体制的创新，鼓励京津冀的大中城市调整和优化工业结构
我国现行的增值税体制主要是在生产领域征税，这一体制有利于抑制企业盲目投资，从而抑制通货膨胀，有利于增加政府财政收入，但同时也加剧了地方政府争相上工业项目的盲目性。而且，生产型增值税也不利于我国企业应对全球化的竞争，因为美国等国家对其产品并不征收增值税，虽然进口产品在进口环节按照法定税率征收了增值税，但由于国内产品还存在一定程度的重复征税因素，难以实现公平竞争。而我国基本税率为17％的生产型增值税换算成国外消费型增值税，则税率高达23％，高于西方国家20％以下的平均水平。2004年2月国家税务总局在东北三省实施了增值税由生产型向消费型转型的试点，如果京津冀各省市以此为契机，加快增值税体制的创新，将大大促进京津冀地区的工业结构调整和优化速度。
（二）通过财政转移支付体制的创新，保护北京、天津调整和优化城市结构的积极性
我国从1995年开始建立中央对省级政府的转移支付体制，到2003年形成了由中央对地方转移支付、税收返还和体制补助这三大部分构成的按财政口径计算的转移支付体制。而国际上除了单一纵向型财政转移支付体制外，还有以纵向为主、地区间横向转移支付为辅的复合转移支付体制。例如，美国每个州都拿出一部分钱来维持首都华盛顿的运营。我国也应积极探讨建立复合型财政转移支付体制。再如，北京为了履行首都功能，不仅不能成为经济中心，还要把重化工业迁移出去，那么替代北京成为经济中心的天津应该通过横向转移支付体制向北京提供一定的补贴。同样，北京、天津应该按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，通过横向转移支付体制向张家口、承德等市提供比较稳定的补贴，促使它们保护好京津的水源地。通过建立复合型财政转移支付体制来健全京津冀区域环境和资源补偿机制，这将促进京津冀区域污染治理和生态环境保护问题得到根本解决。
四、实现京津冀都市圈一体化的区域利益分配机制创新
通过区域利益分配机制的创新，建立突破行政区划限制的京津冀利益分配机制，有利于鼓励北京、天津等大中城市向周边地区扩散不适合在本地发展的产业，加快产业转移与合作步伐。
（一）构建京津冀都市圈GDP增减机制
如在北京制造业向河北转移后，在计算承接地与北京的GDP时，可否在一定年限里，从这些转移过去的企业所创造的GDP中拿出一定比例算到北京的账上，以补偿（鼓励）转移地损失。再如，要把天津港、曹妃甸港、秦皇岛港和黄骅港从隶属于某个城市的狭隘观念中解放出来，整合港口资源，积极推进港口与腹地一体化，除了制订它们之间分工协作的规划并建立协调机构外，在GDP计算方式上也要有所创新。
（二）构建京津冀都市圈财政收入补偿机制
例如，首钢集团把200万吨钢铁项目落户到唐山市的迁安县级市，投产后可为迁安市每年增加税收7亿多，从财政收入上来讲，等于再造了一个迁安。因此，可否通过构建区域财政补偿机制，即唐山市在一定年限里，从这个钢铁项目创造的财政收入中拿出一定比例划转给北京，或者在一定年限里，对迁移来的钢铁企业上缴首钢集团总部的利润实行一定比例的税收减免，以鼓励和吸引更多的京津企业转移到河北，打造京津冀具有国际竞争力的产业集群（产业带），实现依靠产业链接形成的经济圈。使“显而易见的利益”不会因为“显而易见的吃亏”而变成“不容易办到的事情”，京津冀区域经济合作的基础才能更加稳固。
五、实现京津冀都市圈一体化的实现机制创新
区域经济实践表明，行为主体之间的博弈会产生风险，其风险来自两个不对称，一是信息不对称，二是利益不对称。因此，要实现区域一体化必须具备两个前提条件，一是要有利益驱动，二是要有对不合作行为的约束。所以，区域一体化实现机制的设计可具体概括为信息沟通机制、利益协调（补偿）机制、激励和约束机制等。
（一）良好的信息沟通机制
在现实生活中，由于资源禀赋等的差异，各地区之间客观上存在着通过相互依托、互利合作来实现利益最大化的需要。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动完全是可能的。信息经济学认为，达到帕累托效率最优状态的条件是完全信息。区域经济主体的行为决策是否有利于双方（多方）合作的展开，同样依赖于区域之间信息的对称性。为了使区域间的资源配置达到最优状态，首先要克服区域间信息不对称的缺陷。因此，这就要求各区域之间的经济政策和相关措施尽可能公开透明，最大限度地增加区域经济合作中的可预测性，减少由于相互信息封锁而导致的区域合作风险。因此，京津冀一体化的实现，首先要建立各个经济区域之间经济政策及其变化的政策信息沟通机制。信息公开，特别是地方性局部区域政策信息的公开是实现区域一体化的基础性措施。
（二）促进京津冀都市圈一体化的激励机制
区域经济一体化是宏观经济问题，目前我国没有中央宏观区域政策规范，区域一体化不可能持续、有效地推进。为此，中央政府要强化对区域一体化，特别是京津冀一体化的支持力度，要用政策手段对区域一体化给予鼓励和支持，比如，对京津冀一体化项目的投资给予工具性政策倾斜，对跨区域企业给予工具性政策优惠，对跨区域产业给予目标性政策扶持，对跨区域合作开发给予制度性政策肯定，等等。这一切将成为区域一体化的原动力。同时，对积极推进区域一体化部门和领导的政绩评价也应通过量化指标予以认可，以鼓励和推动区域一体化进程。
（三）京津冀都市圈一体化的约束机制
为防止区域一体化发展中的机会主义行为，保障区域一体化健康发展，需要建立一种区域一体化约束机制。在我国，经济区域缺乏一致性的规则，各地区在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策都存在着很大差异，这个问题不解决，区域之间各级政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，在区域一体化进程中，区域政府间针对区域整体发展所达成的共识，必须以制度性的一体化规则来保证。这种区域一体化约束规则的形成是地方政府间相互博弈的产物，体现了参与者的相同意愿，应对违反“游戏规则”者与采取机会主义者予以充分的惩罚，以使违规者望而生畏。
［收稿日期］2009年2月