国有资产管理体制改革的几点思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有资产管理论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告明确地提出了以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，全面建设小康社会的奋斗目标。为实现这一战略目标，很重要的一项工作就是深化经济体制改革，而“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务”。因此，“继续探索有效的国有资产经营体制和方式，”成为当前一项紧迫而重大的理论与现实问题。
一
国有资产管理体制改革，是经济体制改革的重要组成部分，在整个社会主义市场经济体制的建立中，具有十分重要的地位。改革开放以来，国有企业改革经历了从“计划调整”到制度创新，“从体制外改革”转向“体制本身”改革的不同阶段。当前，已经进入到转换国有企业经营机制，建立现代企业制度的攻坚阶段。党的十四届四中全会提出的建立现代企业制度的基本要求是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，而真正做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，就必须对我国传统的国有资产管理体制进行整体性改革。仅靠就企业改企业是建立不起现代企业制度的。如果国有资产整体产权关系理不顺，所谓产权清晰就无从说起。如果政企不分开，企业的法人地位就无法得到确立。如果说国有出资人关系不到位，法人治理结构也只能是句空话。国有资产管理体制涉及到国家行政机构和财产制度的整体性变革，其关系繁杂，难度较大。理论界和决策层虽已作过较多的探讨和试验，但就整体性讲，现在仍未形成广泛认可和定论模式。所以，当前深化国有企业改革，迫切要求在国有资产管理体制改革上取得实质性的突破。
国有资产是指所有权属于国家的经济财富和物质财富。《中华人民共和国国有资产法（草案）》中所下的定义：“本法所称的国有资产，是指国家以各种形式投资及收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律认定的各种类型的财产或财产权利。”
国有资产分为三大部分，即经营性资产、非经营性资产和资源性资产。国有企业所拥有的那部分属于经营性资产。建国以来，我国国有资产管理体制主要采用了两种模式：
一是“一体两翼”模式。所谓“一体两翼”就是对国有资产的管理，以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为“两翼”隶属于财政部门。此种模式主要是计划经济框架的模式。
二是“三层次”模式。“三层次”模式基本是由政府、国有资产管理委员会、控股公司和大企业集团分三个层次对国有资产管理，是伴随着国有企业改革，特别是进入制度创新阶段而形成的一种国有资产管理模式。各省、市根据本地经济改革的状况，采用了不同的做法。
概括的讲，以上两种模式“一体两翼”属于“行业管理”，而“三层次”属于“授权经营”。“授权经营”相对“行业管理”是一个进步，向市场经济前进了一步。但是，我们也必须认清，“授权经营”在实践过程中还存在许多问题，“三层次”模式还是改革进程中的探索和过渡。
（1）产权关系没有从根本上理顺。
社会主义国家的国有资产，从根本上来讲，应该属于全体人民所有。我们现行的体制是由国家作为全体人民的代表出任这部分资产的主体。在实践中国有资产所有者的各项权能又由不同的部门分割行使。例如，投资权由计委系统行使，生产资料的支配权由经委系统行使，企业主要干部的任命权由组织部门行使，收益权由财税部门行使，等等。这种代表、分割的结果造成产权关系的模糊不清。国产资产的真正所有者广大人民群众，只是名义上的所有者，权责利的无关使他们不可能也无法去关心资产的增值，这也是我国国有企业一直缺少活力的根源。
（2）无法实现真正的政企分开。
国家政府行使国有资产产权，这就不可能彻底实现政企分开。政府作为所有者，必然通过国有企业来实现双重目标，也避免不了有时会用政治、社会目标来取代经济目标。由于政府直接介入市场活动，造成国有企业市场经营行为的扭曲，靠行政权力获得垄断利益，又得承担政策性亏损。产权交易中的特权身份，对国有资产“合法”和非法的侵吞，客观上提供了便利条件，造成了国有资产大量的流失。
（3）“授权经营”的产权主体层次化， 没能有效解决所有者“缺位”或“虚位”。
“授权经营”是把归国家所有的权力分割下放。但在实践过程中，往往造成产权主体多元化，都是所有者，又都不是所有者。无法确认由谁来真正的行使权能，谁负责任。尽管组建了资产管理委员会，但政府部门间的多头管理，权能的争夺，使其不能有效的行使职能。资产管理机构既然不能真正的行使国有资产所有者的权力，客观上反而在政府与企业之间又增加了一层隔离带，这就使本来国有企业所有者“缺位”和“虚位”的现象更难到位。
由于历史的原因，在计划经济基础上形成的国有资产管理体制，面对市场经济产生了强大的“排斥力”；国有经济作为国民经济发展的“主导者”，而在市场经济改革的过程中却成为“被动者”；我国的经济体制改革的进程是由“体制外”到“体制内”，这就造成了国有资产管理体制的改革，相对市场经济发展是“滞后的”；在建立市场经济体制过程中，国有资产管理体制的建立也是最为“缓慢的”。以上这些奇特的现象，增加了国有资产管理体制改革从理论到实践的复杂性和难度。
二
建立健全适应市场经济发展的国有资产管理体制，是一个繁杂的系统工程。党的十五大报告提出了，要建立有效的国有资产管理、监督、营运机制。十五届四中全会又进一步指出了，国有资产实行“国家所有，分级管理、授权经营、分工监督”的十六字方针，十六大报告中又进一步指出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人的职责，享有所有权益、权利、义务和责任相统一，管理资产和管理人、管事相结合的国有资产管理体制。”为我们探索有效的国有资产经营体制和方式制定了基本原则。
现阶段的国有资产改革中应着重注意这样几个问题：
（一）国有资产管理资本化
“资产”与“资本”不单单是个名称的改变，从性质、管理、营运到最终目标等都存在着差别。长期以来，由于我们对社会主义认识的偏见，“资本”这一概念是同资本主义等同的，被排斥在社会主义经济之外，这就导致了对国有资产的管理只看到实物形态，而不敢承认它的价值形态，不敢在资产运动的各环节中进行价值形态管理，因为价值化管理就是资本化管理。从而忽视了价值规律和市场机制的作用。
“资产”转化为“资本”，资本的属性在其运动中会自然的显露出来。（1）资本有着明确的所有者权益本性。 资本的性质决定投资者有着鲜明的权益关系，而这种关系是不会被放弃和取缔。通过投资，资本成为企业的财产范畴，而投资者对资本的所有权也就自然转化为对企业的所有权。（2）资本的运动属性决定资本作为企业法人的基本财产， 只能以投资方式形成。一旦投入，企业将长期使用，无偿的调拨，自由的出入都是不可以的。（3）资本是分配利润的依据。 资本的投入者可以是一个或者几个，但必须是按投资比例进行收益分配，任何人包括政府都无权无偿的占有利润。
资本运动中产生的功能，将决定企业的制度和经营机制。（1 ）资本制度是建立现代企业的基础性制度。现代企业制度，是法人企业制度，没有资本，企业就不能作为法人设立，也就失去了存在的依据。资本的结构决定了企业组织性质。现存的企业独资制、有限责任制、股份有限制等等，都是由企业资本的来源、性质、结构和投资者的权益——责任关系决定的。（2）资本关系决定企业运行的基本机制。现代企业的运营原则是：“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”。这里的“自”都是针对资本而言的，“经营”、“约束”是资本的运营过程；“盈亏”、“发展”是资本的价值损失和增价。也就是说，企业营运的基本机制，是靠资本自身的价值规律作用实现的。（3 ）资本运动决定了企业经营的基本目的，就是为了最大化的增值。资本对于企业的投入，就是要求企业必须以争取利润的增长为基本经营目标。
由此可见，国有资产资本化，以价值形态管理国有资产，这对国有资产管理体制的改革，对于国有企业的改革，都会产生重大的突破。
（二）实现投资主体的转换
社会主义国家的国有资产，从本质上讲归广大人民群众所有，但没有具体体现在人格化上。经济体制改革一个最根本的任务，就是使他们成为真正的资产所有者，成为投资的主体。
实现投资主体的转换，是解决国有企业“产权虚位”的最有效办法之一。运用股份制方式，把国有资产在国家所有制不变的基础上，增加资本人格化方面的改革，把国有资产隐含的股权游离出来，划分到职工名下，使广大职工成为产权的最直接的、真正的所有者，形成企业长期稳定发展的重要主体。产权同每个职工的直接利益挂起钩，职工就会从追求个人直接利益基点出发，爱护、关心国有资产，追求国有资本的利润最大化。在实现职工个人利益的同时，确保国有资产的增值，来实现企业和国家的利益。
长期以来，一直困扰国有企业的最大问题就是“低效益”，“低效益”产生的主要原因就是企业缺少活力，企业中人的积极性没有得到充分的发挥和调动起来，广大职工的主人翁地位没有得到落实。虽然我国的宪法中也明确规定了人民是国家的主人，但在企业的产权现实中，理论和实践是相背离的，主人翁拥有的只是名誉上属于他们的公有财产，更不可能从资产的增值中得到利益。财产的多少都不会影响个人利益，又怎会去关心它，又怎能有积极性去主动创造更多的价值。调动职工积极性最有效的办法，就是把本应属于他们的那部分财产，以股份制的形式退还给他们。让新型的有产者从自身的资产利益出发，在市场竞争中，为追求利润最大化的目标，释放出被计划经济压抑的潜能，形成发展生产力的强大动力。
职工持股符合共同富裕的社会主义性质，更能体现江泽民同志提出的“三个代表”重要思想。有利于深化企业内部的改革，建立健全企业监督制衡机制。
有的学者曾提出重建“公民产权”问题。如果社会主义社会成员都拥有产权，通过“公民产权”联合形成的合作制企业、股份制企业，把广大劳动者利益和社会利益协调起来，以“公民产权”为细胞去构建一个共同富裕的社会主义社会。
在过去的政治经济学教科书中我们常讲，社会主义生产方式的特点是劳动者和生产资料的直接结合，从而才能彻底解放生产力，实现资源的最佳配置，产生最大的效益。我们讲了几十年，也实践了几十年。直到国有企业改革，企业实行股份制改造，通过产权改革，实现投资主体多元化，劳动者成为社会主义经济的真实主体。我们似乎看到了，也找到了社会主义劳动者和生产资料真正直接结合的形式。
（三）积极探索国有经济的退出方式，彻底改变社会主义经济中国有资产“一股独大”
以公有制为主体、多种所有制共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。就公有制而言，公有经济除了国有经济这种形式以外，还有大量多种形式的其他公有制经济形式。对于社会主义初级阶段基本经济制度的确立，对于社会主义公有制多种形式实现的再认识，从理论上为产权的改革向纵深发展，指明了方向。国家已经对国有经济从一些部门中退出，国有资产以国有股形式进行减持作出了明确的规定。目前，需要解决的是如何寻求更有效的退出方式，建立更畅通的市场化产权流动的渠道。
总结几年来产权改革的实践，基本做法是：（1 ）短期通过债权转股的方式。（2）长期可以通过国有股减持、 规范兼并破产实现资产并购、重组、变现部分国有资产等多种方式。
以上方式的实现，在市场经济状态下，必须具备一个发达的产权置换市场。从世界各国的作法看，都是把证券市场作为产权置换的主渠道、主市场。对于中国特色的社会主义经济，要实现庞大的国有经济的一部分退出，实现从战略上调整国有经济的布局，没有一个具有相当规模、发达的资本市场是难以实现的。中国的证券市场，不论是发展的历史，现有的规模，还是成熟的程度，还属于年轻的市场，要完成这一改制中的历史重任，是很难胜任的。因此，大力培育、发展、壮大中国的资本市场，已经是刻不容缓的紧迫任务。对于中国经济体制的改革，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
在国有经济退出过程中，吸引和利用外资参与部分国企的资产重组，参与国有股减持，这也是产权置换的重要途径。国家已经对过去垄断的行业，如电信、航空等部门对外资开放，最近中国证监会、央行等部门又作出了外资参与国有股减持的有关规定和QFII的规定。应该在认真总结经验的基础上，加大力度，扩展领域，加快速度。
（四）“分级管理”向“分级所有”的过渡
现存的国有资产管理体制中的弊端，“主体虚位”、“产权不清”，很重要的一个原因是从产权人到营运者中间管理层次过多，多头管理往往造成无人管理，对国有资产管理体制中间环节过多的改革，最有效的办法就是减少层次，变“分级管理”为“分级所有”。
国家作为一个管理机器，从来就是一个组织层次分工严密的社会系统。而每一个组成部分，最终都代表国家的利益。因此，国有资产主体是国家，并不意味国有资产产权关系是封闭的，产权结构是单一的。国家中的每一个系统同样需要以一定的国有资产作为物质基础构建。所以，主体国家化与产权所有的层次化是统一的和必然的。
从国际惯例看，任何一个市场经济国家，只要政府是分级设置的，那么各级政府办的企业必然是分级所有的。而我国目前所实现的“授权经营”、“分级管理”的国有资产管理体制，客观上已经就存在了名义上的统一所有，实际上的分级所有。由“分级管理”向“分级所有”的过渡。是市场经济的选择，是国有资产管理体制深化改革的必然结果。
经济体制决定资产管理体制。因此，国有资产管理的改革，不可能是孤立的自身改革，外部的环境和条件，整个国家经济体制的改革，都会对其产生影响和制约。国有企业与国有资产的改革是相辅相成的，国有资产的管理体制也会伴随着经济体制改革的深入而逐渐深化，我国市场经济逐渐的成熟过程，也是我国国有资产管理体制逐渐完成的过程。
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