“以县为主”农村义务教育管理体制下的教师专业管理，本文主要内容关键词为：管理体制论文,农村义务教育论文,教师论文,专业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“以县为主”农村义务教育管理体制下教师专业管理面临的困境
上世纪80年代中期，为适应当时农村改革的形势，我国县以下的农村地区建立了“乡教办”一级教育管理机构。之后，随着农村税费等一系列改革的不断深化，我国农村的政治、经济及教育环境都发生了深刻变化。1994年，我国财政体制进行了“分税制”的重大改革，在这一过程中，财权层层上收，事权则层层下放（中央财政从占全国财政收入总额不足30％上升到54％，宏观调控能力得到大力加强，而乡镇一级的财政收入则大大缩减）。在这种情况下，“以乡镇为主”的农村义务教育管理体制已经无法保证农村义务教育的正常发展。为此，国务院于2001年5月专门召开全国基础教育工作会议，并印发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2002年4月，国务院办公厅印发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，着重强调农村义务教育必须实现两个根本性转变，即农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主。2003年9月，国务院召开全国农村教育工作会议，并印发《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，进一步强调要坚持和完善“以县为主”农村义务教育管理体制。
从2002年至今，贯彻和落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，成为社会普遍关注的热点问题，成为农村教育改革的重要突破口，成为农村乃至中国基础教育能否持续健康和协调发展的关键所在。
“以县为主”农村义务教育管理体制在许多方面打破了过去“以乡镇为主”的教育管理和教育发展的瓶颈，有效推进了新时期农村义务教育的发展。但是，在“以县为主”的农村义务教育管理体制下，我们也面临诸多困难和问题。其中，农村教师队伍的建设和管理，尤其是农村教师的专业发展如何通过“以县为主”的教育管理体制得以有效推进便是一个突出问题。过去，乡镇教育机构管理当地中小学的职能较为全面，实行“以县为主”的农村义务教育管理体制后，中小学校的管理职责上移到县教育主管部门，而县教育主管部门的管理资源十分有限且管理方式行政化，这使得许多需要直接对口进行细致、专业性管理的事务陷入了粗口径管理的困境，如对教师发展的专业管理和灵活指导极可能湮没在政府部门强调规章制度的条块化管理之中（如县教育主管部门的人事科负责教师任用、调转、考核的制度管理，县职改部门负责职称评定的制度管理，教师进修学校负责教师培训的制度管理等等）。
出现这种情况的主要原因有：（1）县级教育主管部门主要履行行政管理职能。大多数行政管理人员不会经常下学校，与一线教师接触不多，对教育教学缺乏实践认知，很难对教师管理施行具体的专业管理；（2）县级教育主管部门管理力量不足。面对几百所甚至上千所中小学校，特别是在交通不便、学校布局分散的山区，县教育主管部门根本无力管理到每一所学校。因此，对教师的管理必须借助有形的制度管理模式。然而，教师的生存和发展境况是整体而非局部的，教师的需要也是琐碎而非确定的，县教育主管部门的粗放型管理方式难以满足对教师进行专业管理的需要。
二、对三种教师专业管理模式的探讨
在“以县为主”农村义务教育管理体制下必须审慎思考下如何实现对教师的“专业管理”，改变当前条块化、粗放型的管理方式，使当前更多具有行政意味的“教师管理”向更多反映教育教学规律的“教师专业管理”的思想和行动转变。目前，已有一些农村地区认识到教师管理的重要性，如有的地方依靠县教育主管部门内的县教研室、进修学校开展教师管理工作；有的地方设立了教育人才管理中心，履行组织、指导、协调全县教育系统人才流动、服务工作，从而使教师资格制度和教职工聘用制度等职能得以落实。然而这些部门或机构尚未形成教师专业管理的意识。尽管如此，我们还是欣喜地看到，一些农村地区正在用实际的变革行动积极建构和探索我们所倡导的“教师专业管理”理念。本文将介绍三种教师专业管理模式，从中可以看到改革传统教师专业管理 的努力，也可以看到变革过程中遇到的阻力和困惑。
1.“中心校”模式
“中心校”模式是自“以县为主”农村义务教育管理体制确立以来较广泛采用的一种模式，最早在安徽开始施行。2002年，经过摸索和反复论证，开始了设立乡镇中心学校的历程。中心学校受县（市）教育局委托，在辖区内行使部分行政管理职能和教育教学的研究、管理和指导职能。
对于学校管理工作而言，中心校的管理职责主要是：负责所辖中小学及其他教育教学机构的教学管理工作，提高教育质量；做好所辖学校年度教育经费编制及学校的财务收支管理工作；负责所辖学校教育统计、教育资产管理和教育教学资料的管理；协助县教育局做好所辖学校校长和教师队伍建设，做好校长竞争上岗、教职工聘任等工作，及时办理教职工晋级、晋职、评优、培训、考核、定期交流等具体工作。由此可以看出，过去由乡镇一级教育管理部门负责的教师管理工作转由县教育主管部门委托下的中心校全权负责。
事实证明，中心校在协助县一级教育主管部门履行管理职能、加强农村中小学教师队伍建设中起到了积极作用。而且中心校在实际运转过程中，也确实有利于全县统筹做好教师队伍发展规划，有利于教师队伍的逐步优化。“中心校”模式还为真正实行教师资格制度和聘用制度创造了条件，使统一配置教师资源成为可能。
但“中心校”模式在实际运作过程中也面临一些困难和阻力。首先，根据安徽省现有乡镇的规模，中心学校一般要管理10－0所学校，并要代行县教育局部分管理职能，目前既无编制也无专项办公经费，直接管理每一所学校显然力不从心。尤其是在教师继续教育和教师培训方面，县财政无法保证国家要求的从公用经费中拿出5％用于这方面的开销。其次，中心学校管理难以到位。乡镇行政区划调整后，面积增大，人口增多，形成学校多、分布广的特点。在山区乡镇，一些学校距中心学校有几十公里的路程，且不通车，经常性的教学检查难以开展，客观上加大了中心学校的管理难度。受教师编制的制约，中心学校领导班子除日常行政事务外，还要承担一定的教学任务，很难充分管理全乡镇的教育教学工作，对教师的具体事务管理和专业发展更难做到细致化。再次，中心校的性质尚不明晰。目前的中心校不是行政主体，虽然它行使着部分行政管理权力，但并没有在政策法律程序上得到认可。从实际工作情况来看，如果仅仅赋予中心校教学研究和教育管理职能，而不给实际的行政权力，让其长期、有效地组织和引导当地学校的教育教学以及履行对教师各项事务的管理工作也不大可能。
2.“学区制”模式
河北承德市率先打破县乡村分级办学模式和资金使用模式，用两年多时间进行了“学区制”模式的探索。“学区制”模式所遵循的理念是：农村义务教育要实现优质均衡发展的跨越，就必须遵循教育自身的规律，打破乡村行政区划限制，实现规模化办学。为此，2004年承德市委、市政府在围场县开始了彻底打破乡村区划、建立县域内教育学区的试点，按照交通相对便利、区域位置相对集中、教育资源相对均衡的原则，以人口出生率为依据，将全县划分为12个学区进行建设。之后，全市开始推广围场县学区建设的做法，并提出用3年至5年时间在全市建设72个学区的规划，目前全市已建成41个学区。
承德市的“学区制”模式对县域内义务教育优质均衡发展起到了巨大的推动作用。在新建的学区内，原有的师资力量、教学设备等被重新整合利用。在教师管理方面，则通过均衡配置的方式定期组织教师交流学习、推进教师培训，使教师管理的专业性在区域性的综合管理中得以体现。目前，安徽阜阳也在积极探索“学区制”模式，具体做法是将乡镇所辖学校按地域分为若干学区，以学区为单位组织教师的专业学习和业余文化活动。安徽阜阳的“学区制”实践进一步拓展了思路，集中发挥了“中心校”和“学区制”两种模式的优势，一方面让中心校辅助学区管理，另一方面又借学区学校的发展推进中心校的建设，形成了教师专业管理的良好局面。
目前，“学区制”模式在教师管理方面面临的问题和困难主要集中在：（1）缺少专门部门或人员对各学区教师进行综合调配和管理；（2）主要精力和财力均投入到硬件建设当中，对于教师和教学的“软管理”尚显乏力。
3.“伙伴校”模式
“伙伴校”又称“学校发展共同体”，它是由成都市青羊区首先提出和实施的一种以教师发展带动学校发展的管理模式。自2006年开始，成都市青羊区共有52所学校，其中有40多所小学，组成了7个共同体，以此搭建起学习和发展的平台。“伙伴校”模式以学校共同发展为愿景、以获得共同进步为目标，由不同发展水平的学校结成的组织机构。共同体内部学校地位平等，成员间相互学习、资源共享，在共同进步的同时，实现每所学校最大限度的发展。在共同体的运作问题上实行各片召集人联络制。召集人承担联络组织任务，根据教育局各项工作的具体安排或共同体内部商定的工作计划，组织各学校相关干部、教师开展活动，并对教育局负责；教育局机关各科室和教师学习与资源中心作为共同体活动的协调部门，协助各个共同体进行相关工作的管理和组织，保障工作的有效开展。
经过两年多的实践，“伙伴校”模式取得了较大成效。尤其是“伙伴校”以学科带头人带动共同体发展的方式有效推进了教师队伍的专业化水平。共同体十分重视教师的主体参与，通过积极组织和开展各项活动，有机组织学校间的党、团、队工作，促进了教师的交流学习以及教研组之间、年级组之间的交流。同时建立起共享资源库和学校间的共享关系，依靠联席会议制度，保证活动的时效性和畅通性。“伙伴校”模式有效利用行政力量推动了教师间的合作与共同发展。
当然，“伙伴校”模式在实施过程中也面临着一些困难。如经费的长期保障、名优教师的引进、培养、教师专业化的有效加强等等。
综上所述，无论是“中心校”、“学区制”，还是“伙伴校”，三种模式均将教师专业管理的职责转移到学校，这不仅在一定程度上减轻了县教育主管部门的工作压力，而且在很大程度上缓解了县教育部门职能条块化、“多头”管理教师队伍的实际矛盾。更为重要的是，以“中心校”、“学区制”、“伙伴校”模式推行的教师管理，能够在一定程度上体现教师管理的“专业性”。在三种管理模式中，“中心校”模式和“学区制”模式更多地要求学校在体制上做出某些方面的职能调整和拓展；“伙伴校”模式则更多地是在学校现有体制不变的情况下创新、丰富教师管理的工作方式。相比较而言，“伙伴校”模式更为接近我们所倡导的“教师专业管理”的理念。教师专业管理的落脚点是让教师在职前、职后的教育生活中获得专业性的支持和帮助，最终能够在教师队伍内部形成良性的专业自治。同时，三种管理模式均在实践探索中触及到一个十分重要的教师专业管理理念，即促进教师间的合作式发展。
对于教师管理而言，合作式发展已不仅仅是一种教师专业化的途径，它还是一种高效的教师专业管理手段，能够在一定程度上降低管理成本，甚至可以带来事半功倍的管理绩效。通过在校内和校际教师间形成合作关系，教育（智力）资源能够实现交换和均衡配置，教育组织也能够因此形成内在的凝聚力；更为重要的是，通过合作式发展可以推进教师自我管理，激发其上进心和创造力。
此外，三种管理模式均注重挖掘教育、教学、教师的自身规律，有效借助外部行政力量推动教育、学校以及教师的发展，这使其教师管理具有了一些“专业”的味道。如“中心校”模式，其所依傍的中学或小学本身就是功能俱全的学校实体，有自己的教育需要、发展设想以及对困境的感知，因此在对下属校的管理上势必会具有特定的教育眼光和专业思路。“学区制”模式使教师管理进入规范化轨道，集中学区内优势资源定期组织教师交流学习、推进教师培训，使教师获得专业成长。“伙伴校”模式更是直接发动了教师队伍自身的能量，通过教师间的定期交流和学习推进教育资源的均衡发展和学校间的共享。行政管理力量主动介入教师的专业成长和发展，不仅增加了教师管理的专业特质，而且让教师管理具备了内在的活力和凝聚力，一改过去教师与各级管理之间“管”与“被管”的紧张关系，逐渐形成教师积极依靠“教师专业管理”获得自身发展的良好局面。
三、对教师专业管理的进一步思考
当前，全国各地正在逐步调适和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，克服了许多困难，接下来的任务就是深入、细致地推进各项工作。随着教师聘任制的广泛采用以及教师培训如火如荼地开展，教师管理如何走向专业化已开始引起研究者的关注。这里主要考虑以下三方面问题：
1.“专业管理”的蕴涵需要厘清
管理工作本身应讲究专业性。当各级行政力量介入教师管理，尤其是县教育主管部门全面接管了教师评聘、考评、流动、培训等各项工作事务时，就需要特别关注管理本身是否具有专业性。管理者除需具备基本的教育知识和教育管理能力，还需要具有专业精神和专业态度。面对需更多专业发展的教师群体，各级各类的管理者组织也需要必要的培训和教育。
管理工作应指向促进教师的专业发展。教师管理工作不同于针对其他人员、岗位的管理工作，教师队伍的管理必须落脚到如何富有成效地推进教师的专业发展。教师专业发展既包括教师的学科专业性发展，也包括教师的教育专业性发展。国家对教师任职既有规定的学历标准、学科素养要求，也有必要的教育知识、教育能力和职业道德的要求，需要通过专门的培养培训和终身学习。这一专业发展需要要求义务教育阶段的教师管理工作应将重心放在如何提高教师教育的治理工作上。
2.管理机制呼唤创新
当前，教师专业管理迫切需要机制创新。在“以县为主”农村义务教育管理体制确立初期，需要理顺农村教师管理体制，建立开放的教师专业发展合作机制。因此，我们可以汲取上述三种管理模式的成功经验，搭建从事专业管理的平台（诸如中心校、学区等等），平衡行政部门和专业机构两大力量，建立教师合作的研究共同体，加强校际间的合作，营建学校内的良好文化氛围。
3.基础性政策亟待完善
目前国家高度重视农村地区教师队伍建设问题，但还缺乏系统的农村教师专业管理的政策文件，在教师管理政策方面尚有不完善之处。各地教育行政部门在农村教师管理中虽不乏创新，但总体讲面对农村教师队伍管理过程中出现的新情况、新问题，仍缺乏相匹配的管理制度，“无章可依”的情况还很普遍。“以县为主”农村义务教育管理体制确立和推行以来，各地涌现出不少创新教师管理的方式方法，但普遍存在的问题是，许多好的方式方法难以善始善终。这反映出教师管理工作缺乏基础性的政策支持，更缺少对各种创新性政策执行情况的监管。
富兰（Fullan）指出，影响教师成功发展有四个因素：（1）把教师发展重新定义为一种学习过程；（2）学校领导的作用；（3）学校的组织文化；（4）地方或地区层次的外界机构的作用。[1]这四个因素也渗透在我们的教师专业管理中。可以这么认为，只有“专业”的教师管理才会全面考虑教师发展的所有支持性条件，让各个因素共同产生作用，而非其中某一个因素，或仅仅关注地方或地区层次的外界机构的作用，或仅仅依靠教师的自觉意识。教师专业管理既是一种负责任的教育发展理念，也是教师成长和发展的实际需要。可以相信，“以县为主”的农村义务教育管理体制改革将成为形成、确立、发展教师专业管理思想的新的现实契机和实践沃土。
本文的撰写得到了安徽省阜阳市教育局、成都市青阳区教育局的支持，谨表谢忱！