走向城乡一体化：建国60年城乡体制的变革，本文主要内容关键词为：城乡论文,体制论文,走向论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我从小生活和学习都在城市中，对农村情况是不了解的。我第一次下农村是在1955年4—5月，当时我是北京大学经济系四年级的学生，全班去北京市海淀区肖家河参加农业合作化实习。学生被分配到各个自然村，分散住在农民家中。主要任务是进行农民家访，宣讲党的农业合作化政策，并向农民解释合作化的意义。在农村中看到的是土地改革以后农民生活安定，一心投入生产的情况。
接着到了1958年，北京大学的一部分教职员作为下放干部，下放到门头沟区（当时称京西矿区），经济系、法律系、生物系的教职员的下放地点是西斋堂村。这正是大跃进的年代，我们每天清早就上工地，修引水渠，从1月份干到4月份，天天如此。5月份起，转到农田里干活。到了8月份，全国掀起了人民公社化的高潮，西斋堂村也不例外。村里办起了公共食堂，我被调到公共食堂担任会计。冬天，我又被调到新组成的公社文艺宣传队任编剧，创作了不少小品、快板，宣传人民公社的好处，到各乡巡回演出。1959年1月回到北京大学。今天回想起来，这一年下放农村，虽然对农村的情况有些了解，但所了解的只是浮面的东西。比如说，就在1958年，由于户口制度分为城市户口和农村户口，城乡之间的人口流动受到严格限制，城乡二元结构制度化了。这将对今后中国农村居民和农业发展存在什么样的影响，当时我是完全不了解的。
从1964年10月起到1966年6月初，北京大学师生分两批到农村参加社会主义教育运动，两批我都参加了。第一批是在湖北荆州江陵滩桥公社，第二批是在北京朝阳区高碑店公社。紧接着，发生了“文化大革命”，在这期间，我也在海淀区六郎庄、玉泉山等农村参加劳动。到了1969年，北京大学教职员下放到江西南昌县鲤鱼洲农场劳动。我是第一批下放的，在鄱阳湖边的茅屋内一住就是两年。在这段时间内，我到过附近的农村，也看到时常有逃荒的农民到北大农场来讨饭。我见到的逃荒的农民都衣不蔽体。鄱阳湖边，冬天很冷，而这些农民却穿着单衣，光着脚穿着草鞋。我想，鄱阳湖畔本是鱼米之乡啊，建国已经20年了，农民为什么还如此穷困呢？这是一个沉思的年代，眼见耳闻，使我不禁想到，是不是我们的经济体制存在问题，否则怎么解释这些现象呢？在大学里书本上所学到的经济学理论为什么解释不了眼前看到的这一切呢？我的经济观点的转变，正是从这时开始的。
从江西回到北京是1971年秋天。此后几年，我大部分时间仍在北京市郊区各县和河北省的农村，参加劳动，参加“开门办学”，所看到的仍然是农民缺衣少食的穷苦生活。我对时局感到困惑：经济已衰落，失业激增，农民逃荒，社会矛盾正在激化，预感到不久可能发生社会大动荡。1976年春季，我和北京大学一些师生在北京市大兴县农场“开门办学”，到1976年10月粉碎了“四人帮”，下乡办学的北京大学师生全部返校。接着不久，邓小平同志复出，主持工作，改革的呼声日益高涨。1978年12月中共十一届三中全会召开了，从此中国转入了改革开放新阶段，我也就从这时起，把研究中国经济体制改革作为自己的主要研究课题。
20世纪80年代内，我的大部分时间用于国有企业体制的改革方面。这段时间内，我虽然到过一些省市进行调研，但对于农村问题，我没有进行深入研究，因为我认为国有企业体制改革问题是当时最需要解决的。我还认为，农村家庭承包制既已推广，乡镇企业也已兴起，这一基本格局短期内不可能有大的变动，所以对农业和农村问题，可以稍后再来考察。
到了20世纪90年代，农村家庭承包制之下，大量农民工外出，引发了一系列新问题。例如，农村青壮年劳动力外出之后，土地有撂荒现象；农民工进城后，家属也进城了，于是又出现子女无法在城市就学问题，而且每逢春节，火车为什么这样拥挤，同农民工回乡探亲有很大关系。由此激起了我对城乡二元体制和城乡一体化的思考。再说，“农民工”这个称呼是不合理的：工人就是工人，农民就是农民，从未听说过什么“农民工”。从清朝末年到民国时期，中国第一批近代工厂先后在上海、天津、广州等地出现，最早的产业工人来自何处？不正是来自大城市周边的农村么？他们在乡下是农民，以种地为生，一进城做工，就成为工人了，他们工作安定下来，可以把妻子儿女接进城去。为什么现在有了“农民工”呢？这是城乡二元体制的产物：“身份”是农民，职业是工人，“农民工”享受不了城市居民的待遇。上述这些问题在20世纪90年代都明显地暴露出来了。
2003年，我担任了中央智力支边协调小组毕节试验区专家顾问组组长，以后几年，我每年都要带一些专家到毕节进行考察，帮助当地脱贫。在扶贫过程中，我发现最重要的问题依然是体制改革、机制转换，即把以前的“输血机制”改变为“造血机制”。如果不从体制、机制上着力，不把城乡二元体制改革作为今后改革的重点，农民始终难以摆脱困境；如果不推进城乡一体化，农民就无法与城市居民一样享受改革和发展的成果。基于这种认识，我个人的研究重心就转移到农村问题上来。
回顾从1949年到现在，有关城乡体制的变革过程，可以划分为三个阶段：
第一阶段：从1949年到1978年。这是城乡二元体制逐渐形成和日益巩固的阶段。城乡二元结构的制度化，从1950年土地改革以后就已开始，这是同建立社会主义计划体制相配合的。到1958年，随着人民公社制度的确立和户籍制度的城乡分割，城乡二元体制终于形成。城乡之间生产要素的流动受到极大限制，城市化进展得十分缓慢。在权利方面，农民实际上处于“二等公民”的位置。
第二阶段：从1979年到2002年。这是城乡二元体制虽然略有松动但基本上依然存在的阶段。改革开放之初，农村推行了家庭承包制，调动了农民承包经营的积极性。但这只不过是城乡二元体制略有松动而已。城乡二元体制的极端形式——人民公社制度——虽然退出了历史舞台，但农民依然受到社会流动的限制。农民仍然难以享受改革和发展的成果。
第三阶段：2003年以后。这是着手改革城乡二元体制并逐步推进城乡一体化的阶段。在科学发展观的指引下，农村的土地流转启动了，农业的规模经营有了很大的发展，城市化的速度也加快了。在统筹城乡发展和改革这个新课题上，理论上有创新，实践上有突破。城乡一体化已成为新一轮改革的重点。①
2008年，正值纪念中国改革开放三十周年之际，我写了《论城乡二元体制改革》一文（《北京大学学报》（哲学社会科学版），2008年3月），对实现城乡一体化问题进行探讨。在这篇论文里，有这样几段话扼要地反映了我的基本观点：
“城乡二元结构自古就有。从宋朝算起，至今已有一千年以上的历史。但当时尽管有城乡二元结构，却没有城乡二元体制。城乡二元体制是20世纪50年代后期才建立的。”（第5页）
“从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了。从这时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制。”（第5页）
“计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱支撑着整个计划经济体制的存在和运转。”（第5页）
“从社会协调的角度来看，必须做到统筹发展，包括城乡发展的统筹、区域发展、经济和社会的统筹、国内发展和对外开放的统筹、人与自然和谐发展的统筹。所有这些都同城市二元体制的改革有关。”（第6页）
“由于城乡二元体制的改革将导致农民收入的增加和农民生活方式的变化，以及由于社会最低生活保障的基本建立而导致社会低收入家庭后顾之忧的逐渐消除，必定引起内需的大突破。全世界最大的待开发的市场在哪里？就在中国的农村。”（第11页）
这篇论文发表之后，在2008年春和2009年春的一年时间内，我又先后在广东、湖南、贵州、重庆、河北、吉林、内蒙、天津八个省（市、区）继续围绕这个问题进行更广泛的调研。下面就是在调研八个省（市、区）的基础上写成的。
一、进一步解放思想，朝着城乡一体化的目标前进
改革开放三十年成就举世瞩目，逐步破除了传统计划经济体制，改革了传统的国有企业体制，初步建立了社会主义市场经济体制，经济社会发展迅速，综合国力大大提高，广大农村也发生了深刻变化。这是一个巨大的飞跃。但在从计划经济体制转向社会主义市场经济体制的过程中，还有一个大的问题尚未解决，就是对于几十年来形成的城乡二元体制的改革相对滞后，甚至可以说这三十年来，基本上没有触动城乡二元体制，因为农村家庭承包制是在维持城乡二元体制的前提下推行的。结果，导致城乡发展不协调，城乡差距呈扩大趋势。城乡二元体制改革的滞后，增加了全面建设小康社会、实现共同富裕、构建和谐社会的难度，为此必须加大城乡统筹的力度。② 统筹城乡发展最重要的任务就是改革城乡二元体制，这是中国下一轮改革发展的重点，也是一场伟大的社会变革，为此需要付出巨大的努力和艰辛。
曾经流行于学术界部分人士中间的一种看法是：改革开放三十年了，农业方面已经取得了不少成绩，使我国早已脱离了凭票证供应生活必需品的年代；目前，农村的改革不妨暂且搁置一下，发展更加重要。比如说，对农民，财政上多给一些，少取一些；金融上，放宽一些，多贷一些；让农村的生产生活条件再改善一些，这样反而更加有利于农民生活水平的提高。这种看法如果出现在80年代后期，那是可以理解的，而且就当时的情况而言，这种看法有一定道理，因为农村土地承包刚推广，不能急于再改革。但从20世纪80年代后期到现在已经20年了。再不着手破除城乡二元体制，不仅阻碍农业的发展和农民收入的提高，而且还会使城乡收入差距继续扩大，使工农收入差距继续扩大，使广大“农民工”不得不徘徊在城乡之间③，这就违背了“以人为本”的原则，不符合构建和谐社会的理念。让农民充分享受改革开放的成果，不是靠增加政府投入或放宽信贷就能解决的。只有不失时机地进行城乡二元体制改革，让农民和城市居民享有同等的权利，拥有同等的机会，才是下一阶段改革的重点。
中国的改革开放从来都是以思想解放领路。回顾三十年前，1978年5月起，不正是历时半年之久的“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论为中共十一届三中全会的召开做了思想上的准备么？也就是说，中国特色社会主义道路和市场经济体制的成功探索，首先是从一场思想解放运动开始的。当前，打破城乡分割分治的二元体制，形成城乡发展一体化新格局，也必须进一步解放思想、实事求是。学术界必须开展前瞻性理论研究和理论创新，在理论上率先突破，摆脱一切束缚城乡二元体制问题解决的思想桎梏，在全社会营造改革城乡二元体制的氛围；必须在政策、法律、制度、文化等诸多方面进行有利于推进城乡一体化的变革，尽快扭转城乡差距扩大趋势；必须勇于探索实践，统筹城乡试验区要大胆改革试验，开辟一条新路。
具体地说，在城乡二元体制改革过程中，有必要就以下三个问题消除误解：
第一，城乡二元体制改革将大大促进社会的稳定，而不会导致社会的不稳定。
关于这一点，一种误解是：农民已经习惯于一家一户的承包经营了，他们之中不少人不愿意离开本乡本土。即使离开本地到城市中打工，但叶落要归根，在外面挣些钱是要带回家来盖新房、娶妻生子的。他们习惯了农村的生活，何必改革城乡二元体制，反而使他们心里不踏实呢？何况农民一旦大批进入城内，生活方式一变更，城市生活设施建设又跟不上，反而会引起他们不满，有些人又想回到乡下去，社会不就不稳了吗？有这种看法，多半是不了解实际情况。要知道，在城乡二元体制改革过程中，农民是不是迁进城市，要根据本人意愿而定；外出打工的农民是不是愿意回乡，也由本人决定。体制的改革只是提供了更多的机会供农民选择，而不是排除农民的选择。从社会稳定还是不稳定的角度来看，关键在于农民（不管是进城的还是留在农村的）的利益是不是增加了。如果农民的近期利益和长期利益都能通过城乡二元体制改革而增加，那么社会将迈向稳定而不会导致动荡。
第二，城乡二元体制改革将推动城市经济的改革和发展，而不会因加重城市的负担而阻碍城市经济的发展，也不会阻碍城市经济改革的深化。
在这方面，一种误解是：城市经济的改革和发展毕竟是最重要的，而在现阶段着手城乡二元体制改革，很可能会加重城市的负担，这样，不仅城市经济的改革和发展受阻，而且农村经济的改革和发展也会相应地受连累。不如目前暂时把城乡二元体制的改革搁置一下，一心加快城市经济的改革和发展，等到城市的经济实力增强了，城市就有较多的力量来帮助农村的发展。西方发达国家一般是在工业化后期政府才把农村发展放在重要位置上的，中国目前仍处于工业化中期，何必这样急于去做本来可以推迟一些才做的事情呢？其实，这种看法并不正确。问题在于：在西方发达国家工业化初期，城乡二元结构是存在的，但在那里并没有形成城乡二元体制，因此也就不需要进行城乡二元体制改革。它们之所以在工业化后期着力于发展农村经济，是适应稳定社会的需要。中国的情况与它们不同。在城乡二元体制下，中国的工业化在长时期内是以牺牲农民利益为代价的。如今已到了城市回馈农村的时候了。提高农民收入，让农民充分享受改革发展的成果将大大促进内需的增长，这对于城市经济的进一步发展是绝对有利的。因此，城乡二元体制的改革只会推动城市经济的改革与发展，而不会变成城市经济改革与发展的阻力。
第三，城乡二元体制改革不是要消灭农村和农民，也不是要把农村变成城镇，把农民改变为职工，而主要是使农村和城市的差别大大缩小，使农民充分享有改革开放的成果，在社会方面享受同样的待遇。
关于这个问题，一种误解是：城市就是城市，农村就是农村；工人就是工人，农民就是农民，进行城乡二元改革以后，农村就会逐渐不存在了，农民也就逐渐消失了，这样，岂不是用消灭农村和农民的方法来强制性缩小城乡差别吗？这对中国经济是祸还是福，还不得而知！需要指出的是：城市和农村的差别不会因城乡二元体制的破除而消失，工人与农民在职业或社会劳动分工方面的区别也不会因城乡二元体制的改革而消失，这些差别的消失也许要经过许多年的生产力发展才会出现。改革城乡二元体制所需要消除的，是对城乡之间生产要素流动的人为障碍，以及两种户籍之下工人和农民的不平等待遇，从而就能导致城乡之间的差距缩小。这一切是可以做到的，而且对国民经济发展只会产生积极的结果。
二、农村产权制度改革势在必行，尤其是宅基地管理制度更需要改革
当前，要发展农村经济，增加农民收入，面临的问题之一是农村金融服务严重滞后，而农村金融发展之所以迟缓，则又归因于城乡二元体制的存在，归因于现行农村产权制度的制约。
农民目前同产权无缘。对承包的土地，没有产权；对宅基地，没有产权；甚至对宅基地上的住房，尽管住房是自己花钱盖的，但由于对宅基地没有产权，所以农民对宅基地上的住房也没有产权，连房产证都没有，这确实是不合理的。由于宅基地及其上面建造的住房没有产权，只有使用权，所以他们既无法出售，也不能抵押，从而制约了农民土地权益的实现。这不仅不利于农民致富和农村经济发展，而且不利于农村劳动力转移，严重阻碍城镇化进程。
现阶段我国法律对农民的土地（包括承包的土地和宅基地）的权利保护实际上是不明晰、不到位的，这个问题急需解决。④ 对于城市化，世界上已经有正反两方面的经验和教训。西欧一些国家在工业化、城市化过程中，城市内没有出现“贫民窟”现象，主要原因就在于农村土地和农民住房可以根据农民意愿进行流转和抵押，农民通过土地和农村住房的流转或抵押，可以得到一笔资金，这有助于他们进城务工、创业、定居，并成为城市居民。
宅基地和宅基地上建成的农民住房，理应是农民的重要财产，应当鼓励支持各地探索宅基地和农民住宅流转和抵押的办法，保护和实现农民对宅基地和农民住宅的应有权益。农村宅基地和农民住房的实际使用已经使农民对宅基地和农民住房的使用权变成了事实上的长期权利。针对这一客观事实，在法律上应予以确认，赋予农民对宅基地和农民住房的产权，这对保障农民土地权益、搞活农村经济和金融具有特殊重要意义。而且，如何处理宅基地问题必须充分尊重农民的权利和他们的意愿，不能使农民的利益受到损害。⑤ 今后法制建设的方向就是赋予农民与城市居民同等的产权落实和产权保护。为了实现城乡一体化，建议适时修订《物权法》、《土地管理法》等法律和相关法规，通过宅基地和农民住房的产权制度的改革可以大大激活农村经济和农村金融。当前应积极探索宅基地及其上面农民建造的住宅抵押的有效途径，总结一些地方将宅基地及其上面建造的住宅抵押给信用社或其他农村金融机构进行融资等做法，大力开展农村宅基地及其上面建造的住宅抵押试点。再就是要积极实现宅基地及其上面建造的住宅的可转让性，至少可以让统筹城乡发展改革试验区的经验逐步推广。
在推行宅基地管理制度改革时，一些人在思想上仍有所顾虑。主要有四种顾虑：
第一，认为宅基地对农民来说，是庭园经济，宅基地周边的土地是精耕细作的菜园、果园，生产率很高，农民的现金收入不少是来自庭园经济的，如果农民把它置换出去了，不仅是较大的损失，而且还断了外出农民的退路，因为万一农民在外面经营得不好，收入不多，连退路都没有了，岂不是会引发新的问题？
其实，这种顾虑是可以打消的。绝大多数农民并不是先置换自己的宅基地再外出工作，而往往是先外出工作，等到在外面有了一定的安排，经济上比较有基础了，再回乡把家属接走，再处理自己的宅基地。对他们而言，是否置换宅基地，是近期利益和长期利益反复比较而做出的选择。农民在这方面的行为是理性的。当然，在这个过程中也不能否认偶然事件的出现，例如家中主要劳动力在外面工作时遇到了重大工伤事故，该怎么办？这就告诉人们，要有保险意识；有了保险，损失会减轻些，也不至于陷入绝境。
第二，认为宅基地的置换可能只适合城市郊区的农民，而不适合偏远地区的农民，更不适合山区的农民。再以宅基地及其上面的房屋来说，可能只有城市郊区的才能抵押出去，偏远地区的，尤其是山区的宅基地怎么抵押？谁愿意接受？加之，那里的农民住房多数是简陋的、破旧的，没有人愿意要，抵押岂不就成了一句空话？
应当承认，这种情况是存在的。但不能因为有这种情况，宅基地的置换工作就应停顿下来。如果停顿下来，等山区农民富裕了，山区农民住房都换成了新楼，再着手宅基地置换工作，那要等到何年何月？其实，当初实行农村家庭承包的时候，也并不是一下子就铺开的，一切由农民自行作出选择，有些地方先推广，有些地方后推广，还有些地方选择了家庭承包以外的其他经营方式。宅基地的置换或抵押，也是这样。条件合适的先推行，条件不合适的，可以推迟，等条件成熟时再推行也不算晚。不要把早推行、晚推行看成是“觉悟”高低的反映，实事求是原则是最重要的。不实事求是，反而会误事。
第三，认为宅基地的置换可能只适合就近进城务工或创业的农民，而不适合远赴千里以外去务工或创业的农民，对这些远赴千里以外的农民来说，宅基地置换给谁？比如说，不少农民长期在珠三角各县市工作，老家在贵州西部农村，宅基地置换给谁？
这种顾虑是有道理的，但可以设法解决，关键在于寻找出解决问题的办法。宅基地置换工作应当有一个程序，按程序去做，问题可以得到解决。如果农民在本县（市）城镇安家，问题比较简单。如果农民在省内的另一个县（市）安家，省内也可以统筹解决。如果农民到跨省的某个县（市）安家，那么应当按如下程序去做，还是可以解决的：首先，准备到外省去安家而需要置换宅基地的农民提出申请，先经本地县（市）政府同意，然后向准备迁往的外省的县（市）政府提出申请，经同意后，于是，该农民将宅基地交给本地县（市）政府处理，得到一笔相应的补偿费，由该县（市）政府有关部门转到所要迁往的外省的县（市）政府的有关部门。这样，对三方都是合理的：对农民来说，达到了转移的目的，并在所迁往的县（市）生活和住房有了着落；对农民原籍所在的县（市）来说，由于得到了农民所交出的宅基地，可以用它们置换为相应的城市建设用地，因此尽管付出一笔补偿费，也是合理的；而对于农民所要迁往的外省的县（市）来说，得到了一笔补偿费，用来安置迁入的农民，在经济上没有损失。可见，只要合理统筹，问题仍是可以解决的。
第四，认为宅基地的抵押存在着两种风险，一是农民为此承受的风险，二是金融机构为此承受的风险。
如何防范这两种风险，是在宅基地管理制度改革中不得不面临的问题。假定还没有找到合适的防范这两种风险的可靠的措施，还是以谨慎为宜。
应当承认，这两种风险确实是存在的，因此必须有可靠的防范措施，但这并不等于说由于担心出现风险就放弃了宅基地抵押的做法，而是要事先找出可以防范风险以及化解措施的措施。当初，全国人大常委会制定《中华人民共和国担保法》时就考虑到宅基地是农民生活必需的，所以排除了宅基地以及承包土地抵押的做法。⑥ 但根据实践的经验，关键仍在于有没有妥善的防风险措施。
如何防范农民因宅基地抵押而出现的风险？一方面，接受农民宅基地抵押的金融机构必须是符合条件并经过审查批准的有资格从事农民宅基地和农民住房抵押业务的金融机构，以免农民上当受骗；另一方面，当农民把宅基地和自己的住房抵押出去后，可以贷得一笔款项，用于生产经营，亏蚀了怎么办？农民岂不是从此失去了宅基地和住房？因此，大力开展农村保险业务是可以减少风险的途径之一。例如，农民用这笔贷款自主创业办了养殖场，开了作坊或外出务工，遇到洪水、火灾、地震、瘟疫等，或者发生了车祸、工伤，如果已经上了保险，就可以得到赔偿，从而减少损失。
从事宅基地抵押业务的金融机构如何防范风险？这里的风险主要是指还贷率低而金融机构又难以处理作为抵押品的宅基地和农民住房，因而陷入资金困境。为了防范和减少这种风险，可以采取以下措施：即使农民以宅基地和住房作为抵押，金融机构仍应对抵押人的信用状况和还债能力进行调查；如果采取农民信用互保方式来发放农民宅基地和住房的抵押贷款，那就更好了。总之，风险总会存在，但可以尽量减少它。
此外，据我们在一些地方的调查，有些农户在农村的住房不止一套。在这种情况下，多余一套的住房为什么不能抵押出去？再说，在有的村里，农民的住房有时是三层楼或四层楼，在这种情况下，农民的住房可以抵押一半。即使将来还不起贷款，自己还留下一半住房，可以居住。这有什么不妥？
三、农业适度规模经营呼唤完善农村土地承包制，加快实现农民承包地的流转
随着新时期农村形势的发展，现行的农村家庭承包制已有一些不适应的地方。问题主要是把土地等生产要素分散在一家一户，制约了土地规模经营和土地使用效率，影响对土地加大投入的积极性，进而影响农业生产率的提高和农民收入的上升。加之，在农民有可能进城务工的情况下，不少农村青壮年劳动力外出务工，家庭承包的耕地或者撂荒，生产资料闲置，或者只剩下老弱劳动力耕种，使土地使用效率大大降低。这在耕地流转有限的广大农村形成了极不合理的状况。因此，农业适度规模经营是发展现代农业、提高农业生产力的内在要求。没有规模经营，不能有效地利用土地资源，农业生产效率就很难提高。当前土地承包办法急需根据情况的变化调整完善，急需合理科学地配置土地资源，鼓励各地探索土地承包权的多种有效流转方式。⑦
这里，先对转包、出租和土地入股三种主要的土地流转形式作进一步分析。这是因为这三种土地流转形式较为普遍，它们都适用于一定地区，也都具有一些特点。
以转包形式进行承包地流转的方式在一些粮食产区是适用的。在一些粮食产区，外出务工的农民把所承包的土地转包给本地或外地的种植能手。一个种植粮能手如果包下了十几户农民的承包地以后，只雇几个工人，采取机械化生产，就能取得高产并有利润可得。这对种粮能手和外出务工农民都有利。在湖南调查所得到的资料表明：单个农民承包十几亩稻田，收入很低，只够糊口。如果种植能手通过转包形式，承包了200亩以上的稻田，采用机械化作业，雇几个工人，一年生产两季，收获40万斤稻谷，除了柴油、农机折旧和维修、化肥、农药等开支，再加上雇工工资和承包者自己的相当于工资的收入而外，还可以有较多的盈余。而把土地转包出去的农民，进城后的务工或经商收入，也超过了自己种地的收入。
以出租形式流转承包地的方式在一些地方也比较流行。承包地或者出租给种植能手，或者出租给果品或蔬菜企业，或者出租给养殖场种饲料，租金数额通过协商解决。原来的土地承包者有些外出安心务工，有些并不外出，而在土地租出后给租方做工，按月取得工资收入。在广东徐闻县调查的资料表现，当地的菠萝种植园正是在广大农民出租土地的基础上发展起来的。
在目前农村的土地流转中，有四分之三的耕地是以转包和出租形式流转的。⑧
以入股形式进行承包地流转的方式（即农民把承包地作为股份加入农民专业合作社）在一些已经组成农民专业合作社的地区，可能更有推广的价值。农民入股后受聘为农业工人，每月有工资收入，年终还有股利收入。⑨ 但是，如果农民把承包地直接入股到大公司，可能带来三个问题：第一，在农民专业合作社中，农民作为股东是有发言权的，而在大公司中，农民作为股东则失去了发言权。第二，农民专业合作社是农民自己的经济组织，在公司经营不善时，农民们可以商量如何渡过难关，而大公司一旦亏本，农民要求退股（退还所承包的土地）的愿望很难实现，于是会引起社会动荡。第三，如果大公司把农民入股的承包地抵押出去，把资金投往外省，农民在不知情的情况下，等于把土地交给了大公司任意使用，这样也会引起农民不满。因此，农民把承包地入股于农民专业合作社是较好的选择。以前曾经流行过“公司＋农户”的土地入股模式。在重庆一些区县调查，这种“公司＋农户”模式已经发展为“大公司＋小公司＋农户”的模式。大公司是指大型的龙头企业，小公司是指农民专业合作社。农民把承包的土地入股于农民专业合作社。这样，不仅农民放心，而且便于监督土地的使用状况。农民专业合作社（小公司）与龙头企业（大公司）之间则以供应生产资料和农产品运销或加工方式订立合同，建立市场供求关系。
还有的地方正在试验新的土地流转形式。例如土地信用合作社的模式。“从经营宗旨来看，（土地信用）合作社不以利润最大化为目的，而是以促进土地承包经营权有序流转和规模经营、实现农民生产和生活方式转变为途径服务于‘三农’。”⑩ 在经济效益上看，“土地信用合作社降低了土地承包经营权流转的成本，并通过其良好的示范效应，不仅培育了本地的贷地需求，而且吸引了其他地区的贷地需求，体现了土地承包经营权流转制度的成功创新对农业产业化的积极的作用。”(11) 此外，有的市县也在试验农民把承包土地存入农村信用社，并收取利息的做法。当地农民把这样的农村信用社称作“小银行”。农民外出务工就放心了。农民之所以欢迎这种土地流转形式，他们出于以下考虑：第一，风险小，因为农村信用合作社被认为是可靠的，不像土地出租后的租地者（无论是个人租地还是企业租地）都有较大的风险。第二，土地出租收益稳妥并且按时交付，不至于拖延、欠交或打白条。第三，灵活方便，距农民住地较近，并可随时查询。在有的地方，如果农民想收回承包土地，可以提前通知农村信用社，农村信用社届时归还，但不一定归还原来那块地，而是面积相当的另外一块耕地。
另据调查，重庆正在探索建立的农村土地交易市场是实现土地流转的新尝试。通过“地票”（“地票”就是用地指标的凭证）交易，将农民自愿放弃的宅基地进行整理并复垦成耕地，并以“地票”形式挂牌出售给需要耕地占补平衡指标的城里用地单位，因此这个市场能够较好地沟通城市与农村建设用地指标的联系，实现农民的土地权益。从这个意义上说，“地票”交易意味着土地指标流转的程序化和公开化，既可以解决宅基地的流转问题，又可以增加城市建设指标，同时不使耕地减少。国务院规定的18亿亩耕地的红线不会被突破。(12) 在这方面，建议对重庆设立的农村土地交易市场进行调查研究，及时总结经验。这个市场如果能规范、发展、推广，将有利于将城市资金、技术等市场要素有效导入农村。同时，要探索除宅基地以外，农民承包的土地是不是有希望进入农村土地交易市场，形成承包土地流转的另一种新形式。
在这里，一个有待于说明的问题是：承包地的流转同宅基地的流转可分可合，究竟是“分”更好些，还是“合”更好些？这里所说的“分”，是指承包地的流转和宅基地的流转可以分开进行：有些农民只流转承包地而保留宅基地，也有些农民只流转宅基地而保留承包地，但交给熟人代管代耕。这里所说的“合”，是指承包地和宅基地合在一起流转，如承包地入股了，宅基地置换了，农民外迁了。
应该说，承包地的流转要比宅基地的流转容易些，而且农民如果外出务工，可能先考虑承包地的流转，后考虑宅基地流转，因为农民本人外出在先，家属外迁在后，农民很少一开始就携带家属一起外出务工的。还有，如果外出务工的农民认为外出务工毕竟是暂时的，等有了积蓄后要回本村创业、盖新房，那么他们就更不会在外出时就流转宅基地。这表明，承包地流转和宅基地流转以分开进行为宜。当然，这并不排除一部分农民愿意把承包地和宅基地合在一起流转。比如说，这些农民有亲属在城里，在亲属的帮助下，工作和住宿实现都有安排，那么他们就不一定先流转承包地，再流转宅基地了。
四、大力倡导、鼓励、支持农民创业，以创业带动就业
在城乡一体化调查中，我曾把浙江和重庆两地的情况作了比较。浙江的情况比重庆要好。这不仅是由于自然条件和地理区位不同，也不仅是由于两地的历史情况不同，更重要的原因在于农民创业积极性不一样，农民创业的环境有差别。浙江统筹城乡之所以搞得比较好，主要原因在于转移出来经商开店的农民多了，也就是自行创业的农民多了，仅温州一个地区就有400万个民营企业老板，其中有小老板，也有大企业的投资者、经营者。而重庆市共有400万农民外出打工，由此就可以看出差距。
转移的农民并非只有进城打工这一条途径。更为稳定、有效而又十分重要的途径恰恰是农民创业，并由此进入非农产业领域。尽管农民创业也有一定的投资风险，但打工不也有一定风险么？农民创业的好处：1.自身脱贫致富、全家脱贫致富。2.带动更多农民就业，这一方面是由于创业后的农民可以雇一些农民作为雇工，另一方面在于发挥示范作用。3.有利于发展小城镇和县域经济，因为创业农民所开设的店铺、作坊主要设在县城和镇上。4.繁荣农村经济，这主要指创业的农民为了扩大规模，往往招聘本乡本村的农民前去打工，他们在本乡本土收购原材料，以及用赚得的钱在家乡建房、修路等等。5.农民工回乡创业有利于传播城市文明观念，改变农民生活方式，助推城乡一体化进程。
在一些地方，一些优秀的青年农民经过多年进城打工，在城里学到了本领，开阔了视野，积累了一定资金，有着回乡创业的愿望。调查中发现，从湖南乘汽车到广西，沿着国道走，公路两边的小饭馆、小旅店、小商铺、小作坊，几乎都是到广东打工后返乡农民开的，生意都比较红火。
农民创业需要政府扶植，但目前对农民创业尚缺乏相关政策扶持体系，导致目前农民回乡创业的比例还很小。
当前，我们应当充分重视农民创业对推进城乡一体化的重要作用。要出台进一步扶持农民创业的政策，如手续便捷的小额担保贷款，加大对创业者的贴息补助；允许农民以宅基地以及上面建造的住宅作为抵押获取贷款；对农民创业和农民工返乡创业初期实行减免税政策；大力开展创业培训，树立榜样、宣传典型，鼓励外出务工人员回乡创业等等。
根据现代经济学理论，在创业和经营过程中，物质资本、人力资本和社会资本三者是缺一不可的。物质资本是指投资于厂房、设备和原料方面的资本，这可以通过各种不同渠道筹集到。人力资本是指体现于创业者和经营者身上的知识、技能、经验和智慧，虽然他们因人而异，但人力资本通过个人的努力和个人的实践是可以逐渐积累的。社会资本是指对社会网络、人际关系和相互信任的利用而产生的一种巨大力量，它体现于各种社会关系方面。它是无形的，却可以转化为推动创业的巨大力量。农民在创业和经营时最缺少的往往是社会资本。有些农民，处于偏僻山区，同外界交往极少，信息缺乏，又没有亲戚朋友在外面工作，他们几乎不可能有什么可以利用的社会资本。但这也不是一成不变的，社会资本可以增加，关键在于如何增加社会资本，如何利用社会资本。比如说，本县、本乡、本村的人在外地务工、经商、创业的人多了，对于准备到那里去工作的人来说，就是可利用的社会资本。同乡会、校友会、同学会，不管是有形还是无形的，同样是一种社会资本。农民自己组织起来的各种专业协会，也是社会资本。还有，沿海城市同中西部城市结成帮扶关系后，对其中任何一方，都是可利用的社会资本。有了社会资本，农民创业就会比较顺利一些。
农民创业，对于城乡二元体制改革来说，一个更有深远意义的效应是农民的创业积极性被激发出来了。这是蕴藏在民间的一股巨大的力量，多年以来由于受到城乡二元体制的束缚，这股力量一直是受压抑的。外出务工，只是使这股力量的一小部分得以发挥出来。当然，农民外出务工也可能为此后的自行创业作准备，但务工毕竟不等于自行创业。自行创业之初，不论规模大小，但都体现出农民把投资者、经营者甚至劳动者这几种身份全集于一身了。他们必须熟悉市场，关心市场，改善经营管理，引进服务，并且自己承担风险，这是同受雇的身份不一样的。换句话说，只有进行了城乡二元体制改革，才能真正把广大农民解放出来，成为市场经济中的活跃分子。农民自身有了更大的活力，市场也就增添了更多的活力。创业的农民人数越多，城乡二元体制改革就越顺利。
对农民的创业还应当有更深入的理解。农民创业不仅仅表现为农民在城镇创业，即农民到城镇开店、开作坊、甚至办企业，而且也可能表现为农民在农村创业，例如农民自己的承包地当作市场经济中的家庭农场、家庭养殖场来经营，或者农民利用自己的房屋和庭园办成“农家乐”形式的农村家庭旅馆和家庭饭店，或者农民在乡间从事家庭手工业品的生产和经营，甚至农民个人投资或集体投资在农村办企业，等等。要知道，在城乡二元体制之下，农民的积极性是受到极大限制的，即使他们在承包地上种植各种作物，或者家里养猪养鸡，但都没有把这些看成是一种“创业”，他们也没有创业的积极性，他们只不过以此作为一种谋生的手段，聊以糊口而已。当初，农村实行家庭承包制以后，为什么农业、畜牧业产量会大幅提高，短短几年之内农贸市场上鸡鸭鱼肉全都有了，全有赖于农民积极性的提高。目前，可以预料，通过城乡二元体制改革，农民的创业积极性更会迸发出来。加之，农村中总有一些能人，他们先行一步，会使承包地和庭院经济中的创业取得更大成效。于是就产生了示范效应。这样，即使他们不进城，就在承包地上，在自己的住房和庭园中，他们照样会大有作为。同市场的联系越多，越密切，他们创业的热情就越高，他们的精神状态也会发生很大的变化。这对国民经济的发展，对农民自身收入水平的提高，以及对农村面貌的更新，必将产生深远的影响。
五、将统筹城乡综合配套改革作为国家战略，大力支持试验区大胆闯、大胆试
改革需要巨大的勇气和努力，需要宽松的舆论和政策环境，现阶段重庆、成都是统筹城乡发展的试验区，它们可以在体制、机制方面先行先试，错了不要紧，总结经验教训就行。改革是需要付出代价的，不然怎么叫做“探路”？(13) 三十年前，改革开放的路子正是首先通过建立经济特区的方式闯出来的，经济特区的榜样力量无穷。重庆、成都两个统筹城乡发展的试验区，同样会在这方面充当“探路”的角色，起着示范作用。重庆、成都两个试验区通过改革，在试验区实现了“三个集中”，即工业向工业集中区集中，土地向规模经营集中，农民向集中居住区集中。“三个集中”的动向引起了全国关心城乡一体化的人们的注意。(14) 这表明，促进城乡一体化的工作在全国具有典型代表性和示范性。全国各省市都希望两地及时总结经验教训，为全国的城乡一体化改革探路、引路。
试验区先行先试，是中国改革开放三十年的宝贵经验。回顾从1978年到现在，哪一项重大改革不是先试点，再总结，再推广的？假定改革的试验同现行法律有一定的抵触，那也不要紧，可以先在少数地方试行，等到条件成熟了，再修改法律或制定新的法律。不妨举农村改革中的两个例子。一个例子是20世纪70年代末到80年代初，当初在安徽凤阳小岗村开始的农村家庭承包，从法律上不仅没有依据，而且，如果死扣法律条文，则家庭承包制显然是不合法的，因为农村家庭承包更改了人民公社制度下土地统一经营的做法，重则可以扣上“图谋资本主义复辟”的帽子。20世纪60年代初，在当时发生大饥荒的环境中，不是有些地方曾经试行着家庭承包制么？但结果是悲剧性的：有些人被抓了，家庭承包的做法被废除了，甚至有的带头人弄得家破人亡。但1979年以后却不同于过去，因为召开了中共十一届三中全会，安徽凤阳小岗村的自发的农村家庭承包制试验被推广了，全国普遍推行了农村家庭承包制的做法。另一个例子是20世纪80年代前期，乡镇企业兴起后，乡镇企业为了购置原材料和推销自己的产品，派出了不少采购员、推销员，跑遍全国，在计划经济体制之下形成了一个“计划外市场”。在当时，这也是不合法的，并且可能被扣上一项罪名：投机倒把罪。但大批乡镇企业并没有就此停步。他们继续采购，继续推销，继续招人聘人，继续扩大生产。这样，乡镇企业终于逐渐发展壮大。这就说明，改革是在不断试验，不断总结中一步步前进的。因此，对重庆、成都的城乡一体化试验，要充分支持，充分信任，相信这些试验会为中国城乡二元体制的改革探出一条新路。
当然，中国的国土面积这么大，农民人数这么多，而且各地经济和社会的发展又如此不平衡，所以不要设想城乡二元体制改革可以很快就完成。农村家庭承包制推行三十年了，在这段时间内，中共中央和国务院研究过多少次，出台了多少个重要文件，才开始转到城乡二元体制改革的轨道上来，而且这一改革至今仍在试验阶段。当然，也许用不到再花三十年的时间，但至少也得花上二十年：到2028年，也就是到了中国改革开放五十年的时候，城乡二元体制改革才能被认为取得了决定性的胜利，估计到那个时候，城乡体制已经一元化了。
估计城镇化的速度在这二十年内会加快，中国与美国的国情不同，把农村人口的比例降到像美国那样的4％—5％，是不现实的。但能不能降到25％—30％呢？也就是说，城镇人口要占70％—75％。看来，这还是有可能的。到那时，户籍是统一的，社会的职业分工是必要的，人们之间只有居住地点的不同和职业分工的不同，权利是平等的，机会也是平等的。这就是城乡一体化的真正含义。曾经存在过的城乡二元体制于是就将成为中国历史上的一段插曲。(15)
六、城乡一体化改革中最困难的问题是就业问题以及失业失地农民的社会保障问题
那么，城乡一体化改革进程中，最困难的环节究竟在哪里呢？不在于承包土地的流转，不在于宅基地的置换，也不在于从二元户籍制度转为一元户籍制度，而在于以下这个大问题：这么多的农村人口陆续进城居住，城市中有这么多工作岗位吗？如果城市就业不足，进城的农民中，不少人将成为无业者，这样就会影响城市的稳定和发展。而且，已经进城的农民如果在城里长期找不到工作，他们只得返回农村，但在农村还有土地可耕种吗？土地对农民来说，既是收入的来源，又是社会保障的依托。假定连农村的承包地都失去了，他们回乡后又怎么生活？下面，从三方面对此进行分析。
第一，在城乡二元体制改革过程中，必须保持较高的经济增长率。
从世界各国的情况可以了解到，在任何一个国家，新的工作岗位总是在经济增长中涌现的。尽管存在经济增长与就业增长的不对称性，即就业增长总是滞后于经济增长，但经济增长导致就业增长却是不容置疑的。然而现阶段中国就业问题具有复杂性和长期性。比如说，在西欧国家，一般只要年经济增长率保持在2％—3％，就业市场基本上是稳定的，不会出现多大的就业问题，中国经济增长率要保持在9％—10％以上才不会产生失业严重化的现象；如果经济增长率降到7％以下，失业问题就会相当突出。原因何在呢？
1.西欧国家多年来经济增长率较低，每年新退休一批工人，腾出工作岗位，可以由新达到就业年龄的年轻劳动力补上空缺。即使经济增长率较低，失业问题不会严重。在那些国家，构成失业队伍的主要成员是国外移民中的求职者。不仅如此，西欧国家的工业化开始较早，在长达一二百年的工业化过程中，农村劳动力的释放已差不多了，现在不会有很多农民想进城打工，来自国内农村的就业压力明显减少。
2.更重要的是，中国与西欧国家在体制上的一个巨大区别，就是西欧国家早已不存在城乡二元体制，而中国至今仍存在城乡二元体制。在城乡二元体制下，城乡由于体制不同而割裂开来，城乡在社会经济生活方面存在着因体制不同而造成的巨大差异。如果存在着传统的计划体制，城乡人力流动受到严重限制，那么不管农村中的劳动力多么想到城市中来工作，也难以如愿。但从20世纪80年代和以后，随着中国改革开放的进展，尽管城乡二元体制未被取消，但城乡之间的人力流动却放松了，于是就出现农民工进城浪潮。农民工进城，不仅是为了增加收入，而且还为了在城市生活，得到与城市居民一样的待遇，而且只要城里找到的职业比较稳定，就把家属接进城市。这样，农村劳动力的供给就是源源不断的，而城市对劳动力的需求却是有限的，就业压力难以缓解。加之，农民在中国人口中的比重大、数量多，一些外出务工的农村劳动力在城市中找到了工作，就会吸引更多的同乡进城，所以就业压力的存在肯定是长期的。西欧国家则没有这样的情况，因为那里不存在城乡二元体制。
3.由于中国依然处于从计划体制向市场经济体制过渡的阶段，国有企业在国民经济中仍占有举足轻重的位置，民营企业是在20世纪80年代以后陆续发展起来的。在企业规模方面，国有企业主要是特大型的和大型企业，它们的技术装备好，资本雄厚，甚至在某些行业成为垄断性企业，但国有企业属于资本密集型和技术密集型企业，吸纳的劳动力、尤其是一般劳动力是有限的。民营企业绝大多数是中小企业，其中很多是劳动密集型企业，吸纳的劳动力多。但是，民营企业在许多方面（如税收、融资、政府采购等）尚未受到公平待遇，在经济中处于弱势。一旦经济发生动荡，首先受到冲击的是民营企业。这样更加加剧了劳动力市场上供大于求的状况。而在西欧国家，虽然也有国有企业，但数量不多，在经济中起作用的主要是私营企业，只要经济有所增长（哪怕经济增长率只有2％—3％），只要人均GDP增加了，私营企业，包括大量小企业，就会进一步发展，增雇劳动力。
4.中国是一个耕地面积有限，人均耕地面积很小的大国。据统计，中国现有2.27亿农户承包了耕地，每户平均承包经营的耕地只有5.36亩。(16) 农民耕地不足，自20世纪80年代以来，不断有农民外出务工、经商。另据统计，中国现有9.5亿农村户籍人口，除了中小学生和老人，约有5.3亿劳动年龄人口。(17) 其中，3.2亿劳动力真正从事农业（包括林、牧、渔业），余下的2.1亿劳动力中，统称为“广义农民工”。广义农民工中包括两部分人。一部分是离土不离乡的、在乡镇企业工作的职工，约8000万人，其余1.3亿人是外出就业的农民工，他们被称为“狭义农民工”。(18) 可见，今后如果不从农村继续分流出去大批劳动力，在农村生育率较高的条件下，人均耕地会更少。为了提高农业的单位面积产量，走规模化经营的道路和农业集约化的道路是大势所趋。但据2006年资料，全国（除西藏外）耕地流动面积只有5551万亩，只占家庭承包经营耕地面积的4.57％。(19) 加快耕地流转势在必行。而土地流转的后果之一是在农业中实际从事生产的劳动力数量会下降，于是又会推动农民进城务工。这种情况在西欧国家是不存在的，因为那里的农民人数已经不多了，农民有自己的家庭农场，面积适中，需要家庭成员全力经营，才能得到好收成，他们不急于进城，也不愿意丢掉土地去做工。
5.第二次世界大战结束以后的几十年间，西欧国家的社会保障制度已逐渐完善，无论城市居民还是农民都能享受到较好的社会保障待遇。进城的农民同城市居民一样，有相同的社会保障待遇。即使他们所在的企业倒闭了，他们失业了，由于有了社会保障，他们一般不会返回农村。中国的情况与之不同。长期以来，“城乡二元分割制度是农民工无法获得同等社会保障的根本原因”。(20)现在，中国的城乡社会保障改革刚刚起步，至今仍处在初始阶段，因此，失业的农民工只好返回农村；如果农村的承包土地已经流转出去而又没有相应的社会保障待遇，他们便成为无地无业无社会保障的“三无”农民。这是最令人担忧之处。
6.再从产业结构看，中国的就业压力大与产业结构中第三产业较小有关。西欧国家从工业化开始，经历了200多年，最终形成了这样的产业结构，即在GDP中，第一产业通常只占百分之几，第二产业占到百分之二十多，第三产业则占到70％以上。服务业成为最大的产业，它吸收了大量就业者，包括自行创业的中小型服务业企业的业主们。而中国至今仍然处于工业化中期，第三产业发展较缓慢，大约只占GDP的40％左右。第二产业则仍是劳动力力求进入的主要行业。因此，中国服务业发展的滞后是就业压力形成的一个重要原因。需要探讨的是：为什么中国的服务业发展较缓慢？可以从城市化速度慢和城乡居民大多数收入偏低来分析。由于城市化速度慢，农民人数多，而且农民的收入偏少，因此对服务业产品的需求只可能缓慢增加。那么，为什么城市化进展迟缓呢？为什么农民收入偏少呢？这又同城乡二元体制的存在有直接的关系。由此可以作出判断：产业结构问题在现阶段的中国是同城乡二元体制的存在联系在一起的：离开了体制原因，说明不了产业结构问题。
总之，在中国城乡二元体制改革中，经济必须保持高速增长，这是由中国的国情决定的。在中国，高经济增长率和城乡二元体制之间存在着特殊的关系，即没有高经济增长率，就业压力将一直是巨大的；而就业问题难以缓解，城乡一体化的进程必然会放慢。只有城乡二元体制改革取得了重大进展，城乡一体化逐步实现了，农村居民和城市居民在权利上趋于平等了，农村人口外出的压力减轻了，经济增长也就不一定需要那么高的速度了。
第二，在城乡二元体制改革过程中，必须切实有效地实现经济转型。
前面已经提到，在城乡二元体制改革过程中，中国需要高经济增长率，才能缓解就业问题。但我们也应该看到，持续的高经济增长率会带来很大的风险。这些风险是：
1.只顾速度，不问效益，资源消耗率居高不下，环境遭到破坏的趋势未能扭转，必定影响经济和社会的持续发展。
2.持续的高经济增长率，往往同投资过大联系在一起。投资需求过大，要素价格持续上升，由此将引发通货膨胀。
3.为了促进经济增长，而忽略产业升级和产业结构调整，很可能引发某些行业产能过剩，由此导致经济产生巨大的波动和下滑，从而需要再度加大投资，刺激经济。
4.在上述情况下，银行放贷中坏账的比例将上升，这是金融风险增长的反应。
可以断言，有必要在经济增长的同时实现经济转型。如果没有经济的转型，经济不可能实现又好又快的增长，不可能实现提高经济增长质量这一目标。
经济转型一词有两层含义。
由于经济转型始终与结构调整、产业升级紧密地联系在一起，所以经济转型的第一层含义是：抓紧时间实现产业结构和产品结构的调整，以及产业的升级，鼓励企业自主创新，把提高经济增长的质量放在首位。经济转型的第二层含义是：抓紧时间实现就业结构或劳动力结构的调增，以及劳动力素质的升级，使技术人员、研发人员的比重上升，使熟练技工的比重上升，利用目前这段时间开展职业技术培训工作，以迎接新阶段的到来。
只有实现了这两层含义的经济转型，中国才能成为名副其实的经济强国、工业强国，才能既是世界的制造中心，又是世界的创造中心。同时，也只有实现这两层含义的经济转型，城乡二元体制的改革和城乡一体化的蓝图才有可能早日成为事实。道理是很清楚的，因为这时的经济增长才是又好又快的经济增长，能提供更多的就业岗位，并且不至于引发经济的剧烈波动，使人们的收入稳步上升。也就是说，我们所说的经济增长能够带动更多人的就业，不是单纯依靠GDP的增加就能使就业岗位不断增多，而是指在GDP增长的基础上，人们的收入能稳步上升，人们的消费结构能不断调整，从而导致产业结构发生变化，导致第三产业在GDP中的比例不断加大，这样才能吸收更多的人就业。从GDP增长到就业增长之间，有三个重要环节，即人均收入增长、消费结构变化和第三产业在GDP中的比例扩大，从而形成“GDP增长→人均收入增长→消费结构变化→第三产业在GDP中比例扩大→就业增长→GDP持续增长……”。
具体地说，一定要认真落实科学发展观，重视经济增长的质量，而不能片面追求经济增长速度，即不能片面讲“快”而盲目攀比经济增长率。为此，根据中国当前经济增长的特点，应当着力于优化结构、提高效益、节能降耗和治理环境。发展能够快一些就快一些，但这样的高速度应当在经济转型中实现，应当使人民的生活质量得到切实提高。工业化初期曾经采取的粗放型增长方式应当摒弃，粗放型增长方式是不符合可持续发展的。
为了实现第二层含义的经济转型，有必要加紧人才的培养，实行新的人才战略。这也是推进城乡一体化的需要。总的来说，在人才培养方面，必须尊重知识，尊重科学，尊重人才，尊重创新，提高全社会的创新意识。只有倡导创新精神，完善创新机制，才能激发全社会的创新活力，使人才脱颖而出。同时要加大倡导全社会敢于创新，勇于竞争和宽容失败的精神。不宽容失败，就不可能有真正的创新。为此，教育改革、教学内容和教育方式的改革是必要的。今后应当注意创新能力的培养，推进素质教育，培养学生的独立思考能力，鼓励学生参加社会实践和创新实践，这样才能涌现一大批有创新精神的人才。
要知道，农村中蕴藏着大批人才，他们在过去很长的时间内之所以没有涌现出来，主要是由于受到城乡二元体制的束缚，这不仅是由于他们生活在城乡分割的条件下，没有受到良好的教育，更重要的是没有发挥自己才能的环境，他们的积极性受到挫伤。试看，当初开始推行农村家庭承包制之时，尽管城乡二元体制依然存在，但毕竟稍有松动。这样，从广大农村不就涌现出一些能人和农民企业家？今后，如果消除了城乡二元体制，走上城乡一体化的道路，大环境改变了，蕴藏于农村中的创新人才就会大量涌现。(21) 城乡一体化之后的小城镇建设和新农村建设，需要多少敢于创新和创业的人才，他们来自何处？不正是来自广大农村，来自涌入城镇的农民之中么？
第三，在城乡二元体制改革过程中，必须让失去土地的农民有稳定的个人社会保障账户。
在城乡二元体制改革过程中，不要形成一批“三无农民”，即无业无地，又无社会保障的农民。关于进城的农民或留在农村的农民，可以分为以下几种情况：
一种情况是：无论是留在农村还是进城务工或经商的农民，他们把承包的土地转包了，出租了，或入股了。这种情况下，他们不能被认为已经失去了承包的土地。
另一种情况是：如果他们通过宅基地的置换而进城工作或居住，并由此得到了城市户口、城市住房和城市低保，他们也不能被认为已经失去了宅基地。(22)
再有一种情况是：由于各种原因，农民的承包地或宅基地被征用了或被收购了，如为了修公路，修铁路，修机场，建工厂，修水库，建城市住宅区，农民失去了自己的土地，但也得到一笔补偿费。在这里，姑且不谈补偿费的多和少，不谈补偿制度的标准是否合理，也不谈补偿费发放到农民手中时是否被人贪污了一部分，而只讨论农民把领到的补偿费花完了，又没有合适的工作，或者当了一段时间农民工又失业了，后者经营的小商店、小作坊亏损了，关闭了，那该怎么办？这样不就成了真正的无业、无地、无社会保障的“三无农民”？
为了防止这种情况的发生，应当在征用或收购农民的承包地或宅基地时，让失去土地的农民建立稳定的个人社会保障账户，个人账户中的社会保障资金由三部分组成。一是政府从土地转让所得的资金中划拨一部分进入农民个人社会保障账户；二是得到了补偿费的农民从自己所领到的补偿费中划出一部分，进入个人社会保障账户；三是由得到土地的开发商、企业或建设单位交一笔钱，进入农民个人社会保障账户。这三部分资金都是强制性交纳的。农民有了个人社会保障账户中的保障，再遇上生活困难时就可以有所依靠了。
比较特殊的是以下两种情况：
第一种情况：经济形势较好，外出务工的农民把承包地出租给种粮大户，每年取得租金；到了经济形势较差时，外出务工的农民回乡了，他们无以为生，就向承租土地的种粮大户索取土地，否则他们就成了无业无地农民了。在这种情况下，有的种粮大户就办起了农民专业合作社和粮食加工企业，既保住了农业的规模经营，又让租地给他的农民稳定下来，有了工作和收入。这种情况被称为“种粮大户的转型”。(23)
第二种情况：农民在把承包地入股到企业之后，虽然不能被认为是失去了土地，但如果以后企业倒闭、破产了，农民不仅失去了土地入股后本来可以按年领取的红利收入，而且连原来的承包地也丢掉了，这不是“失地”又是什么？关于这个问题，前面已经提出，根据重庆试验区的经验，农民应当把承包地入股到农民专业合作社（小公司），而不要把承包地入股到龙头企业（大公司）。然而，农民专业合作社既然作为市场主体，仍会有投资风险和经营风险，一旦这种农民专业合作社经营不善，或投资失误，亏损累累、倒闭、破产了，那又该怎么办？这是一个迄今尚未找出有效对策的难题。常言说“不怕一万，只怕万一”，在探讨土地流转中农民把承包地入股这一形式时，不能不防止可能发生的农民失地风险。
一种可供选择的对策是：试行土地入股保险制度。这正如居民到银行存款一样，如果银行倒闭了，居民存款岂不是血本无归了？于是就有了银行存款保险制度，由保险公司为居民存款保险，以减少个人存款户的损失。可以试行的土地入股保险制度是指：在一些城市设立由国家控股的专营农民土地入股的保险公司，或在现有的国家控股的保险公司下面设立专营农民土地入股保险业务的子公司。农民专业合作社在吸收农民承包地入股后，就在保险公司上保险，定期交纳保险费，如果万一因市场风险而导致农民专业合作社倒闭了，保险公司给土地入股的农民以一定的补偿，以减少他们的损失。平时，保险公司可以对农民专业合作社的经营监督、帮助，防止出现巨额亏损等情况。
总之，改革是需要“探路”的，改革总是在试验中积累经验的。我相信，通过实践、实践、再实践，城乡一体化必定能顺利推进。
注释：
① 柳晓森、张烁：《城乡二元体制：中国下一轮改革重点》，载《人民日报》，2008年9月3日。
② 参看孙津：《城乡统筹是一种综合性要素统筹的创新》，载《中国发展》，2008年12月，第59—61页。
③ 中国社科院“农民工返乡机制研究”课题组：《徘徊在城乡之间的中国农民工》，载《光明日报》，2009年4月9日。
④ 参看孙荣飞：《“土地管理法”修订：推进农村集体土地财产权制度变革或破题》，载《第一财经日报》，2008年6月24日。
⑤ 参看贾杰华、陈文雅：《宅基地换房的执行隐患》，载《投资者报》，2009年3月16日。
⑥ 《土地承包权宅基地不能抵押》，载《人民日报》，2008年10月24日。
⑦ 参看国家行政学院法学部课题组：《成都市农村集体土地流转案例调研与评析》，载国家行政学院科研部：《政府管理参考》，2008年第4期，第1—6页。
⑧ 引自《财经》杂志，2009年第2期，第62页。
⑨ 刘维涛：《探索中国农村新一轮改革方向》，载《人民日报》，2008年9月3日。
⑩ 程志强：《对我国土地信用合作社实践的思考：以宁夏平罗为例》，载《管理世界》，2008年第11期，第2页。
(11) 同上，第8页。
(12) 《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，载《人民日报》，2008年10月24日。
(13) 参看刘维涛：《探索中国农村新一轮改革方向》，载《人民日报》，2008年9月3日。
(14) 刘裕国：《成都城乡一体化夯实发展基础》，载《人民日报》，2009年3月29日。
(15) 参看李晨：《宅基地流转的重庆试验》，载《北京青年报》，2008年11月3日；周春林：《宅基地流转的成都突破》，载《北京青年报》，2008年11月2日。
(16) 引自《财经》杂志，2009年第2期，第62页。
(17) 同上。
(18) 同上。
(19) 同上。
(20) 中国科学院“农民工返乡机制研究”课题组：《徘徊在城乡之间的中国农民工》，载《光明日报》，2009年4月9日。
(21) 参看刘阳生：《建立城乡统筹的就业支持体系，促进城乡之间劳动力的合理流动》，载《中国发展》，2008年12月，第62—65页。
(22) 参看国家行政学院法学部课题组：《成都市农村集体土地流转案例调研与评析》，载国家行政学院科研部：《政府管理参考》，2008年第4期，第4页。
(23) 参看杜安娜、何涛：《农民返乡要地，种粮大户转型》，载《广州日报》，2009年2月24日。
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