我国粮食宏观调控政策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,宏观调控论文,粮食论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年的粮食流通渠道不畅，粮食“双重”卖难问题突出，新的粮食流通体制改革政策的陆续出台也表明了我国的粮食宏观调控政策还需进一步加强和完善。本文试图对目前我国粮食宏观调控政策中的一些不足，以及如何进一步完善粮食宏观调控政策等问题作一些分析。
一、我国粮食宏观调控政策体系
（一）粮食保护价格政策 为保护粮食生产者的积极性，保持粮食市场价格的相对稳定，对粮食实行保护价格政策，是绝大多数国家采用的宏观调控手段之一。粮食保护价格政策主要体现在粮食收购环节。政府所确定的政策价格即为保护价，按保护价收购粮食的政策即为保护价格政策。
当前我国粮食收购价格体系主要由定购价、议购价和市场价三部分组成。在现行粮食收购价格体系下，我国粮食保护价格政策的具体内容：一是国家对粮食收购实行保护价制度，以保障粮食生产者的利益；二是农民完成定购粮任务和留足自用、自储粮后出售的余粮，国家按照市场价收购，当市场价低于保护价时，按照保护价收购；三是当市场价高于保护价时，定购粮参照市场粮价确定，当市场粮价低于保护价时，按照不低于保护价确定。粮食保护价格政策的目的主要是保护粮食生产者积极性，稳定粮源。
（二）粮食储备制度 政府对粮食市场最重要的调控手段是粮食储备。
我国非常重视粮食储备问题，于1990年建立了国家粮食专项储备制度，并建立国家粮食储备局作为管理机构，目前已形成了国家、地方和农户组成的三级粮食储备体系。储备粮的购销和管理由国家和地方粮食储备局执行。储备粮主要用于救助自然灾害和平抑粮食市场波动，其基本功能可归结为“丰吞欠吐”。根据联合国粮农组织（FAO ）的估测，粮食安全储备量应相当于消费总量的17%—18%，1997年我国储备粮占消费总量的30%，大大超过国际安全储备标准。
（三）粮食进出口贸易政策 运用进出口贸易也是平衡粮食供需矛盾的重要手段。由于我国人口众多，保证粮食安全是首要任务，我们的目标是保证粮食自给率不低于95%，净进口量不超过5%。 所以粮食进出口作用主要在于满足消费需求和品种调剂，其宏观调控作用不甚明显。我国已经是粮食净进口国家，粮食的国际贸易总量呈增长趋势。
目前我国粮食贸易管理体制实行独家代理制，由中国粮油进出口总公司及其所属企业独家代理。但是，进口数量、品种结构，以及进出口决定权归属于各政府部门，呈现多头管理，垄断经营的局面。
二、粮食宏观调控政策效果分析
（一）关于粮食保护价格政策 我国于1994年建立了粮食保护价格制度，1997年开始全面实施。但是目前的粮食保护价格制度存在以下问题：
1.保护价的价格标准确定不明。我国的粮食保护价水平主要是参考定购价格水平确定的，1994年和1996年我国连续两次提高了40%以上的粮食定购价格，使得保护价也大幅度提高。1997年出现了保护价格高于定购价，也高于市场价的局面，国家拿出大量资金收购粮食，大大增加了财政负担。如何准确地确定保护价的标准是一个非常重要的问题。
2.按保护价收购粮食的数量不清。目前的粮食收购政策是敞开收购，不限收、不拒收、不压级压价。但由于有关部门对农户存粮规模没有掌握确切的数字，同时由于过高的保护价，使农民的自用自储粮也因利益驱动而转化成为了商品粮， 增加了财政重负。 据有关专家调查，到1997年末，我国农户年末存粮平均已达16个月口粮需求，其中南方15省（市、自治区）人均粮207.8公斤，能满足10个月口粮需求， 而北方农户人均存粮高达468公斤，足够满足24个月的口粮需求。 在实行保护价收购政策时，应当考虑农户存粮规模。
（二）关于粮食储备制度
1.储备粮的运行机制不合理。现行粮食储备的吞吐调节仍属计划调节，不是通过市场调节实现的。计划储备指标通过行政手段一级级、一层层下达到各个粮站、粮管所，由粮站和粮管所直接从库存中划拨。这种脱离市场运行的储备粮对粮食市场的供求调节作用大为弱化和滞后。
2.中央地方利益摩擦削弱了储备的政策效应。多级储备的体制使储备主体相异，各主体首先考虑的是自己的利益，由此削弱了中央储备宏观调控的作用。1993—1995年，市场粮价全面上涨，中央动用专项储备向市场抛售粮食，平抑市场波动。而与此同时，许多地方的实际操作却与中央背离，如吉林省封锁玉米外流以补充省级储备，广东省的地方储备由10亿公斤增加至15亿公斤等等，这些逆向操作行为，使中央的宏观调控效果大大受损。
3.储备的硬件设施不健全制约了储备的功能的发挥。具体表现为库存容量不足、储备设备落后和储备粮库点多、面广、量少。据资料统计，目前我国只有不到20%的储备粮库设在交通便利的地方，且设备较先进，管理良好，能快速反应并及时起调控作用，而80%左右的储备粮库装备落后，人工操作占绝大比重，远离交通沿线，调动难度大且不集中，这使中央的政策难以迅速执行。
（三）关于粮食进出口贸易体制
1.粮食进出口内部管理机制不顺。虽然我国经历了几次大的粮食体制改革，但是粮食进出口多头管理的状况一直没有改观。多头管理使各部门间关系不清、责任不明，且各自以部门利益为重，不同的利益主体的存在，使其实际操作效果同国家整体利益相偏离的可能性较大。
2.粮食国内储备吞吐与进出口贸易分头管理，使信息传递滞后和失真，导致国内市场的供求与进出口脱节。这种内外贸脱节的体制使国内外两个市场人为分离，反而增加了粮食市场的波动。如1992—1994年，国内市场粮价上涨，而此时出口粮食4059万吨，进口只有2847万吨，使国内粮源更趋紧张。1995年、1996年，国内粮食生产大丰收，市场粮价已出现回落迹象，而此两年进口粮食3146万吨，仅出口300万吨， 造成国内粮食滞销，且仓库爆满，国家财政补贴多增加几百亿元。
三、完善粮食宏观调控体系的建议
（一）完善保护价格制度
1.逐步取消价格“双轨制”。我国粮改最终的目标是要实现在市场机制下政府对粮食的宏观有效调控，市场机制的核心是价格机制。目前我国粮价的“双轨制”运行，使保护价的参照标准不是市场价而是政府定购价，使粮食企业成为既是政府定购政策的执行者，又是市场经营的主体。这不利于保护价制度调控的完善，也不利于粮食企业的改革。定购价是计划经济体制下的一种非经济价格，具有较强的行政指令性，应逐步退出历史舞台。
2.完善保护价的内部机制。一是要综合全面地考虑影响保护价确定的各种因素。首先要能弥补生产成本，并使农民获得一定的收益，主要的参考指标有粮食生产成本和粮食收益率。据资料表明，近10年来，我国粮食成本呈增长趋势，以6种农产品为例，每百元产值成本1985 年为56.71元，1990年为60.82元，1996年为62.25元；同期收益率则由70.83%下降至60.15%和56.10%。这表明农民的收益有下降趋势，所以必须坚决实行保护价制度，稳定农民种粮的积极性。除考虑生产成本外，还要考虑国际粮食市场的价格，以及国家财政承担能力和居民的消费购买水平。二是保护价不是固定不变，应有时间差价。例如欧共体的保护价格政策中，就规定保护价格从每年10月起到次年5年止按月增加的， 这样做可避免农民在收获粮食后，立刻集中卖粮而加重粮食仓储不足的问题，同时也可减轻国家在收获季节必须立刻支付大量收购资金的困难。因此，确定保护收购粮食的时间差价，是一个值得借鉴的做法。三是适当拉大同类粮食品种间保护价的差距。目前优势稻品质好但产量低，虽然收购价高于普通稻，但差价不大，不能弥补产量的损失，农民仍愿意种普通稻。据调查，我国农产品的整体质量合格率很低，只有65%左右，其中粮食的质量问题也很突出，其主要表现就是品种结构问题。所以应适当拉大优质稻和普通稻保护价的差距，增加优质稻的收购，这有利于实现顺价销售和逐步实现粮食品种的结构优化。
3.完善粮食风险基金制度。粮食风险基金是实现粮食保护价格制度运行的重要保证，目前的政策是风险基金按1：1.5的比例由中央和地方分摊，在按规定用途使用后出现的缺口由中央和省级财政按1：1的比例增加。这一政策对平衡产销区利益矛盾起到了较好的作用，但在基金的实际运行过程中，出现了地方分摊比例不能及时到位，以及利用政策套取中央补贴等问题。因此，要加强对粮食风险基金的管理，确保基金及时到位和专款专用，同时中央的政策应长期坚持向产区倾斜，使基金规模能得到维持并有所增加，增强抵抗风险的能力，稳定农民生产积极性。
（二）完善粮食储备制度
1.改革目前多级储备的管理体系，建立中央垂直管理的粮食储备体系，使储备主体明确，责任分明。这样有利于中央调控命令的顺达通畅，使储备吞吐灵活有效，真正起到“蓄水池”的作用。中央可以通过评估、招标等形式委托财务状况、设备、管理等各方面较好的地方粮食企业专门执行储备任务，但控制权在中央，这样管理主体单一，有利于全局的宏观调控，有利于保护中央调控的权威性和有效性。
2.完善市场经济条件下储备运作的载体——市场。目前绝大部分市场是集贸市场，其功能主要是满足居民的日常消费，是一种零售性的初级市场，作用有限，不能实现大规模的粮食吞吐、流转和调节。发达、完善的区域性的粮食批发市场，才是实现储备市场调节功能的重要载体和依托。当前运作较好的大型粮食批发市场只有郑州粮食批发市场等少数批发市场，而大多数区域性市场不同程度地存在市场准入歧视、管理机制不健全、交易量小、不活跃等缺陷，其区域性调节功能和价格参照作用不明显，我们要健全的粮食批发市场体系，实现储备粮的市场吞吐，真正达到对市场供求的调节功效。另外，我国在利用粮食期货市场调节方面力度还很小，调节的范围也较窄，期货市场对在市场经济条件下规避风险、指导远期价格具有重要的作用，我们应当积极主动地参与国际期货市场交易，通过粮食国际市场调节余缺、分散风险，同时完善和规范国内期货市场，利用期货市场的优势，发现价格，指导中长期的粮食生产和流通。
3.加强储备硬件的建设，缓解库容压力。“八五”期间，我国新增库容200亿吨，但平均每年报废40亿吨，两者相抵，没有增加， 目前仍有大量的储库需要改建、重建。国家要加大投资力度，在交通枢纽地段以及粮食销区增建一些设备先进、容量较大的现代化粮库，增强储备能力。
4.科学的分析和判断储备粮的规模。我国的储备概念与国际公认的储备定义有些差异：我国的储备中不包括周转储备，其内容由后备储备和战略储备组成。目前我国的储备是沿用1990年以前的储备概念转换而来的，1990年以前，我国的储备由备战储备和备荒储备组成，设立储备粮专项制度后，将备荒储备纳入专项储备，相当于后备储备，备战储备则由战略储备替代。所以，我们不能硬套17%—18%的标准，只能将其作为参考标准之一，应当全面考虑我国的实际情况，正确把握好我国储备粮的规模。据有关部门专家估测，我国专项储备的合理规模为350 亿公斤左右。
（三）完善粮食进出口贸易管理体制
1.改革粮食进出口多头管理体制，实行统一归口，集中管理的管理体制。目前，我国进出口粮食比重虽然较小，但是由于体制不顺、信息失真和滞后，调控乏力。借鉴澳大利亚、日本等粮食流通体制较健全的国家，都把粮食生产、加工及国内外贸易，统归于同一个政府部门管理。澳大利亚统归初级产业和能源部，日本则划属农林水产省，这种统一的管理体制，有利于政府的宏观调控，有利于加强产销之间的联系和协调，有利于根据国内外市场变化情况进行内外贸调剂，是一种较好的管理体制。
2.建立内外结合较好的衔接机制，共同调控粮食市场。我们对粮食市场调控的手段主要是粮食储备，粮食进出口贸易起补充作用，储备具有粮源稳定、调控及时、灵活的特点，而进出口贸易对信息反应较为滞后，如果储备和外贸决策相分离，则会削弱政策效应，甚至带来负面结果。所以，应当将两者很好地衔接起来，互相沟通，互相协商，共同决策。例如，当粮食市场价格上涨时，可以先动用储备向市场抛售粮食，平抑粮价，再根据储备动用的情况和市场行情决定进口的数量和品种，进口的粮食不直接进入市场，而是补充储备和品种调剂，这样弥补了进出口贸易对信息反应较慢的缺陷，不会带来市场的较大波动。
四、小结
总的看来，目前我国粮食宏观调控的计划干预性较强。这是我国市场发育不健全的结果，并不意味着我们要走回以前统购统销的老路上去，我国粮食体制改革的最终目标是要建立以市场机制为主导的，政府通过灵活有效的经济手段对粮食市场进行宏观调控的现代粮食流通格局。所以，当前我们最重要的工作是培育完善的市场运行机制，这是国家宏观调控政策顺利运行的重要的微观基础，有了健全的市场体系，完备的市场主体，良性的市场运行机制，各种宏观政策才能发挥起有效作用。同时，市场经济是法制经济，为维护宏观政策的顺利执行，要加强各项法律、法规的建设，规范各市场主体的行为，真正形成体制健全、灵活有效的粮食宏观调控体系。