失土农民生活保障问题的调查，本文主要内容关键词为：生活保障论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着城市化进程的不断加快，农村大量土地被征用，产生了大批失土农民。由于缺乏规范化和完善的措施，失土农民在赖以生存的土地被征用后的生活保障问题便日益突出。如何妥善处理土地征用中出现的问题，建立和完善失土农民就业和社会保障机制，已迫在眉睫。笔者作为永嘉县政协机关组织的关于失土农民生活保障问题的专题小组成员，多次到县内失土较多或完全失土的村子，采取召开座谈会和听取情况介绍的方式进行了专题调研活动，并走访了县有关主管部门，深入了解了永嘉县失土农民的生活状况及土地征用中存在的问题。现拟分析其中暴露出来的突出问题，并就如何建立和完善失土农民生活保障制度提几点粗浅的建议。
一、失土农民及其生活保障方面的基本情况
据国土资源局的统计资料，1999年至2003年五年间，永嘉全县被征用土地（包括耕地和非耕地）累计1223.9公顷，涉及安置失土农民46099人。按照这些人员当前的生活水平的状况，大体上可把他们划分为三类：一是原来就不是依靠土地经营作为收入来源的农民，他们很早就离土从事非农业经营，职业相对稳定，收入较高。这部分失土农民，不存在生活保障问题，约占失土农民总数的30％；二是虽然收入一般，依靠出租房、小本经营收入，但基本上生活也不存在问题的农民，约占45％；三是失土后无法再就业，靠散工等不稳定收入，基本生活都存在困难的农民，约占25％。这些人多数是年龄较大、体力较弱、文化素质较低的农民和一些没有门路的纯农户，尤其以后者为最。这些农户失土以后，家庭生活水平明显下降。此外，还有少数失土农户遭遇大病大灾，维持基本生活也极其艰难。
目前农村社会保障制度远远落后于城市，养老、医疗、失业等各项基本社会保障尚属起步阶段，覆盖面极低。从农民自身层面看，对“农民缴费为主，集体补助为辅，国家政策支持”的农村社会保障制度认知度不高。如桥头镇桥一村土地被征用后273人中仅有11人参加社会养老保险，参保比例不到4％。这种低参保情况在其它被调查的乡镇也基本相同。调查的情况还表明，大部分村两委、有些乡镇的领导认为农村社会保障是个新鲜事物，但又不希望在短期内推行。其原因或是对这一制度了解不够，或是集体经济实力有限难以承受巨额保险资金支付，或是担心新制度带来新问题解决不了。
二、失土农民生活保障方面存在的问题
（一）征地补偿安置费使用管理不规范
调查中发现，在失土农民生活保障问题的实际操作中对证地补偿安置费缺乏一个分配到户的统一细则，造成各乡镇各村对征地补偿安置费的使用管理不规范。对于征地补偿安置费的发放，二轮土地承包前大部分村采用全额到户；二轮土地承包后普遍采用按比例到户，但在留村的比例上各村又各有不同。发放的时间上，有的一次性发放，如上塘镇的前村、浦口村，岩头镇的湖一村、湖二村等；有的按年发放，如瓯北镇千石村、浦西村、堡一村，桥头镇的桥一村等。在分配标准上，有的平均发放，如上塘镇后村以粮食补贴形式按人头发放每年每人1500元粮补，千石村按亩发放每年1200元粮补；有的征到谁家的土地，征地补偿安置费归谁所有，没有征到的一分不给。即使按照常住人口分配，也涉及到有田无户口、有户口无田，有自留地的迁出人口、农嫁女等问题。
此外，村级集体留用的征地补偿安置费在使用上还欠规范。有些村还没有建立规范的村务公开制度，缺乏严格的监督管理机制，具体使用时更欠透明，有些村用征地补偿安置费支付衬里的日常行政支出，甚至用来发放村干部的工资。
（二）村级集体经济发展缓慢
调查中发现，部分村的集体经济有了一定的实力，且有的村集体经济相当可观，如上塘镇后村集体资产达到3000万元。但是，大部分失土行政村的集体经济不容乐观。第二轮土地承包之前被征地的一部分村，由于种种原因没有举办经济实体，征地补偿安置费所剩无几，基础薄弱，发展集体经济相当困难。第二轮土地承包之后被征地的村的集体经济相对好些，但也只在村留的征地补偿安置费使用上有一些积累，还谈不上壮大。
（三）不合理负担沉重
调查中反映突出的有两点：一是土地核销滞后。1998年土地被征用后，有的村现在还要交纳农业税。二是不合理支出不堪重负。一些经济较好的一些村，每年不合理支出数额较大。部分村干部慷集体资产之慨，去赞助，捐资一些不必要的项目，使村民利益受损。
由于存在上述种种问题，加上征地过程中出现的矛盾，使得近年来永嘉县失土农民上访案件呈上升趋势。
三、建立和完善失土农民生活保障制度的建议
（一）构建失土农民社会保障体系
社会保障是一项复杂的社会系统工程，它包括资金来源、项目构成、运行模式等方面的内容。完成这项工程，需要由政府牵头，统一思想，加大力度，分类指导，分步实施。广大失土农民的基本愿望是实现“生有所靠，病有所医，老有所养”的目标。因此，必须构建失土农民社会保障体系。
1、养老保险制度。这里需要明确三个问题：
一是对象的确定。失土农民养老保险制度的保障对象，不是全部的失土农民，而是二轮土地承包后土地被征用的农民中基本生活无保障的人员。这部分人员基本是劳动年龄段和已达到养老年龄线以上（男60周岁以上，女55周岁以上）的村民。按照这个标准，永嘉县目前一年需要保险的对象约为1.15万人。
二是资金来源。失土农民参加社会养老保险的费用，大部分应来自于土地补偿费和安置补助费。根据省委省府的有关文件，所需要资金按照“政府拿一点，集体补一点，个人出一点”的原则解决。其中：（1）政府补贴部分。凡符合条件的保障对象由政府在年总土地出让金中划出10％-15％资金为其缴纳一部分统筹金；（2）个人与村集体缴费。由自愿参保者和其所在村集体向社保机构按照认定的档次一次性缴纳统筹金。个人和村集体缴纳比例遵循以下原则：土地补偿费全部或者大部分留村的，村缴纳应占大部分，个人缴纳小部分，反之则个人缴纳大部分，村集体缴纳小部分。集体经济强的村可多缴纳，个人负担少一些，村集体经济弱的，个人可多缴纳一些。缴纳应该是自愿投保，分档认定。男的年满60周岁，女的年满55周岁起，每人每月分别发放相应档次数额的养老保险金。今后，新征用土地则需要在土地出让金中一次性提取失土农民基本生活保障资金，政府补贴、村集体和个人承担资金比例分别为30％，40％，30％，后两者的比例可视具体情况灵活把握。
三是运行模式。从我省各地被征地农民基本生活保障制度的内容看，其重点都在养老风险的防范上。目前存在着四种类型（见表1）：
表1 我省被征地农民养老保险制度模式及主要内容
基本要素与 双低型 保险型
结合型 保障型
参数 杭州市 台州市 嘉兴市
衢州市
宁波市 湖州市 绍兴市 舟山市 金华市 丽水市
参保年龄16 18 16 16-
18 -
16年龄不限
16
领取年龄男60 - 男60男60 男60男60男60男60男60男60
（岁） 女50 - 女60女55 女55女60女55女55女55女55
参照标准 城镇养老 城镇养老 城镇养老 城市低保、城镇城镇城镇城镇城镇城镇
保险保险保险 养老保险 低保低保低保低保低保低保
（年） 15 15 15
12
-
12
- -
-
17
缴费额（元）32200- 340003700046000
23000
18000
20000
18000
42000
（元） 410 520 398 230 300 220 200 200 220 260
（1）基本生活保障型（以下简称保障型）。此种类型是参照城市最低生活保障制度设计的，结合当地经济发展和承受能力，一般设为多个档次，缴费水平与保障待遇挂钩，实行个人帐户与统筹帐户相结合模式。资金来源于个人、集体和政府三方面，个人和集体缴纳的保障资金一律计入个人帐户，而政府补贴进入统筹帐户，实行个人帐户优先使用原则，不足部分从统筹帐户和风险准备金（按照养老保障资金总额的一定比例建立的，以应付未来的支付风险）中开支。保障对象去世后，其个人帐户中的本息余额可由法定继承人或指定受益人继承。个人帐户的记帐利率按一年期银行利率确定。目前我省建立被征地农民养老保障制度的10个市中，有6个市区采取此种类型。
（2）基本养老保险型（以下简称保险型）。此种类型是参照城镇职工基本养老保险办法设计的，较多强调了享受保障权力与缴费义务对等的原则，实行个人帐户制度，享受待遇与保障对象的缴费指数挂钩，保障水平较高，目标是同城镇基本养老保险制度相衔接。目前我省仅有嘉兴市采取这种方式。
（3）双低保障型（以下简称双低型）。此种类型主要考虑到被征地农民的收入水平较低，同时又要与城镇职工基本养老保险制度相衔接，则按照城镇职工的低缴费低享受的“双低”水平进行设计。实行基础养老金和个人帐户养老金模式，资金来源于个人、集体和政府三方面。杭州市和台州市就采取这种类型。
（4）基本生活保障与基本养老保险结合型（以下简称结合型）。此种类型按照被征地农民的不同年龄段、失地程度及就业等区别对待，不同的情况实行不同的制度类型。衢州市采取了这种类型。
鉴于永嘉县经济承受能力、山区和沿江经济差别、农民负担较重和生活水平不一等问题，宜采取多层次多档次保障方式，以基本生活保障型为主，兼顾基本养老保险型。但是，不同的选择有不同的待遇和结果，村与村之间的不平衡会加强。由于每个行政村的经济基础不一样，所以即使所有失土农民愿意选择生活保障型这一模式，这种不平衡也不能避免。但是这种不平衡不能过于悬殊，否则可能冲击到整个农村养老保险体制的建立。
2、医疗保险制度。建立失土农民合作医疗保险制度，最迫切的是尽快建立大病和住院保障制度。对此，应该对失土农民进行分类，对不同情况予以区别对待，如按照劳动时间长短来确定享受的医疗保障待遇。在这方面，政府承担的主要是制定政策和组织管理的职能，必要时给予适当的财政扶持。同时，建立相应的社会医疗救援制度，充分体现社会主义大家庭互帮互助的良好风尚。
3、最低生活保障制度。2001年10月1日起，我省正式实施《浙江省最低生活保障办法》，农民已经列入社会保障的保护范围。对于丧失劳动能力的失土农民应该尽快地实行最低生活保障。
（二）多元化发展巩固村级集体经济
1、完善村留地政策，鼓励发展二、三产业。省委省府在《关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》（2001年9月4日）中提出“村级集体土地被征用，可以按批准的征用地的10％-15％作为安置人员用地，用于发展二、三产业。为支持经济基础薄弱村发展经济，县（市、区）人民政府可在区位条件相对较好的城镇规划区内安排部分建设用地，用于经济薄弱村建造发展工商业用房。”根据这一文件，要做好以下两方面工作。一是合理规划村留地，通过旧村改造增强集体经济；二是扶持发展二、三产业。总之，要鼓励村级集体经济利用各种优势，参与各类营利性基础项目的开发建设，实现失土农民自我生存、自我发展，保障失土农民收入来源的稳定。
2、推行行政村社区股份合作制改革，促进集体经济保值、增值。省委（2001）1号文件指出：“鼓励集体经济发达村，特别是地处城区和近郊的村，进行社区股份制改革，探索集体经济的有效实现形式。”对有条件的富村进行村集体资产改制，变村民为股民，直接让村民受益，这是提高失土农民生活水平的有效方法。如德清市武康镇丰桥村的社区股份合作制改革。不仅保护农民集体利益，增加农民收入的有效保障，而且使原集体资产得到保值、增值，提高集体资产管理水平。
（三）多途径促进失土农民劳动就业
让有劳动能力的失土农民就业是解决其后顾之忧的根本出路。可采取以下行之有效的途径：
1、加强职业技能培训，提高失土农民的就业、创业能力。政府有关部门要及时给失土农民免费置业指导，加强对失土农民的再就业技能素质培训，提高他们的就业、创业能力。如对男50周岁、女40周岁以下的人员，大力开展以提高就业竞争力为目标的职业技能培训和适应区域经济发展需要的岗位技能培训，其中对文化素质较好且年龄较轻的人员，重点开展技术含量高、就业前景好、市场需求大的技术工种职业资格培训；对有创业愿望并且具有相应条件的人员，组织开展创业培训。
2、依托民间资本优势，大力发展第三产业，为失土农民提供大量的就业岗位和创业空间。一是政府积极培育发展特色农产品加工业、流通业，为失土农民创造更多的高效益的就业岗位，并及时介绍和推荐他们就近就地就业。二是鼓励失土农民自主创业。三是在征用土地时，被征地村可与征地的劳动密集型企业协商，在同等条件下，优先招用被征地农民到适合岗位就业。
（四）完善征地安置办法，进一步规范征用土地相关办法
1、改革货币安置方法。对征地补偿安置费的发放要瞻前顾后，如果直接缴纳养老保险需一次性缴清；如果不纳入社会养老保险体系，可对其按照年龄分类进行发放：对老年人可用养老金形式按月发放，对中青年可用生产基金形式发放，对青少年则可用教育基金形式按学期发放。
2、适当提高土地补偿标准。土地作为农民的“命根子”，无论从哪个角度讲，征地后的利益分配比例应该向失土农民倾斜。对经营性土地转让，建立土地发展权制度，保障农民集体性参与分享土地转用过程中的土地增值收益。片区综合价要科学合理，随着片区规划的变动，需要及时重新划分层次，合理鉴定土地的区位价和地类价，提高征地的公平性。
3、完善土地征用程序，加强可操作性。要区分公共公益性和经营性土地转让，严格界定土地征用主体、客体、条件、方式、适用范围、具体步骤，要约束公共权力。尤其进一步严格审批征地手续，坚决杜绝征而不用，少征多用，未征先用等现象的发生。
4、建立和完善财政管理体制。严格管理和合理使用土地转让过程中的土地增值收益，特别是对征地补偿安置费的使用途径、支付时间，发放对象和方式要有一个详细的规定，便于基层操作，杜绝瓜分，滥用征地费的现象。