行政与公共行政的历史演进，本文主要内容关键词为：行政论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政是什么？这是任何一位学习行政学的人在第一堂课中就要解决的问题。但是，在威尔逊(Woodrow Wilson)发表了他的名篇《行政之研究》120余年后，这一问题并没有得到真正地解决。在1997年美国行政学会年会上，西蒙(Herbert Simon)以此为题发表了演讲，而且《公共行政评论》在1998年的第1期上以主题词的形式发表了西蒙的意见。可见，在行政学的发展过程中，对“行政是什么”这样一个问题不断地做出思考和探索，是公共行政的客观发展提出的必然要求。其实，不仅行政学是这样，而且，对于任何一门学科来说，不断地进行自我反思，都是不可缺少的。一个学科的发展并走向成熟，就是一个不断地对该学科从宏观上整体上进行思考的过程。即使是那些有着几千年历史的传统学科，也需要不断地对学科的科学定位、学科的边界以及学科的核心内容进行考察，更何况仅有100来年历史的行政学。一个学科的生命力，正是来源于学科的自我反思。
一、行政和公共行政
“行政”与“管理”两个概念是联系在一起的。其实，行政一词本身就具有管理的含义，或者说，行政就是一种特殊的管理形式。应当说，在任何一种社会形态中，人类都拥有管理自己的能力和活动，在有了人的时候，人类就有了管理。在“人是社会的人”的判断中，就包含着人能够对自身进行自我管理的内涵。因为“人是社会的人”意味着人是与社会联系在一起的，从属于一定的人群。人在一定的人群中，必然有着把既定的人群整合为一个整体的活动，这种活动就是管理。当然，在人类社会的早期阶段，管理是极其粗糙的，管理是适应外在环境的要求而做出的一种随机性的集体应对，管理没有稳定的组织形式，也没有可以遵循的、规范的合理性程序和过程，管理在很大程度上取决于管理者的智慧和才能，管理者运用什么样的手段进行管理，完全是由这种智慧和才能所决定的。在这种情况下，管理者和被管理者之间的关系在很大程度上是建立在信任的基础上的，管理者往往是一个群体中得到其成员广泛信任的人，或者是一个群体中的英雄人物。即使在稍后的阶段中发展出管理层级，这种信任关系也是基础，如果说某个特定的层级所得到的信任度不能满足于它的独立管理，而它的管理活动却能够得以展开，那么肯定是得力于上级管理者甚至最高管理者所拥有的那些信任力的支持。
管理因行政而得到发展。或者说，人类的管理活动是由于行政的出现而得到了迅速的发展。在这一点上，行政作为管理的一种特殊形式是较高的管理形式，而且它推动了人类管理活动在整体上的进步。作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生联系在一起的，是有了国家才出现了行政。“行政”一词的基点在于“政”，“行”是一个动词，“政”才是所行之事，而“政”则是在国家出现之后才出现的。直到现在，人们单独地使用这个概念的时候，还是把它作为国家的政务，或与国家相联系的各种事务。在引申的意义上，也是用来指称和描述与国家相关的各种存在形式。这样一来，“行政”中的“行”，实际上是与作为动词的“管理”有着同样的含义，而“行政”中的“政”则表明了行政的特殊性，即表明行政不是一般意义上的管理，而是一种特殊形式的和有着特殊内容的管理。“行”与“政”合起来，就是管理国家政务。在人类历史上的不同阶段，国家政务是不同的，即使在同一个历史时期的不同国家中，政务也是有着很大的差异的。所以，“行”因“政”而有不同，“政”不同，则“行”也会不同。关于“政”这个词，我们的先人已经作过解释，指出“政者，正也”，这又说明“行政”的“行”是与管理这个概念不一样的，不能简单地说成是管理，行政也就不能简单地被理解成管理政务。其实，在历史发展的进程中，正像国家在产生之后就有了自己的独立发展进程一样，国家的内涵和外延在不断变化和扩展的过程中也推动了行政的独立化，即不断地把行政与一般管理区别开来，突出了行政作为一种特殊形式和特殊内容的管理之特征，从而使行政不能类同于管理，或者说与一般意义上的管理相去甚远。以致于今天的学者们为了突出行政的管理内涵，不得不把行政与管理两个词合起来使用，创造了“行政管理”这样一个复合词。
在人类社会出现了国家之后的一个相当长的历史阶段中，国家都是占统治地位的阶级或社会集团用来统治、支配和控制社会的工具，每一个社会成员的一切社会生活都直接或间接地受着国家的支配和影响。所以，国家成了人们最为关注的领域，一切与国家相联系的事务和活动都对社会成员有着无限的吸引力，人们渴望成为能够直接处理国家事务的人，渴望成为某种国家活动的主体。也正是由于这个原因，国家就成了最有可能汇聚社会精英的领域，而社会精英的汇聚之处，必然是一个社会中发展最迅速的领域。行政是国家活动的主要内容。所以，行政的发展也就成了一切管理形式中发展最为迅速的领域。在一个很长的历史时期中，行政的发展掩盖甚至冲击了其它管理形式的发展。当然，国家及其政治关系的复杂性决定了国家的盛衰和更迭成为经常性的历史事件，行政作为国家运行中的基本内容也必然会受到影响，从而表现出大起大落的状况。但是，在总的历史进程中，行政发展的连续性还是非常明显的。每一个历史盛世的行政都不仅充分反映了它那个时代精英们的智慧，而且首先是对以往的行政经验的承袭。所以，行政是最先得到自觉建设和发展的领域。以致于到了近代社会，随着社会的公共领域与私人领域的分化，随着市场经济的发展对其他管理形式提出要求之后，几乎每一个领域中的每一种形式的管理都不得不学习和借鉴行政的经验。
行政的概念具有广义和狭义两重内容。狭义的行政是指政府的内部管理，即政府自身运行中的管理；广义的行政除了包括政府自身运行的管理之外，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管理表现为政府的外部职能。所以，广义的行政概念是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。
行政作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史时期中，是与国家统治联系在一起的，是统治阶级用以提高统治能力的工具。尽管在对社会公共事务的管理中，行政有着公共性的内容，但是，在总体上，行政是从属于国家统治的目的的，行政的主体是统治阶级的政府，表现为统治阶级精英分子集团的管理活动。即使在公共事务的管理和公共工程建设中包含着公共性的内容，那也只是为了谋求统治的合法性而做出的姿态，在实质上还是服务于统治的目的，是维护和巩固其统治的必要手段。所以，这种行政在性质上属于阶级的行政，在功能上则属于统治行政的范畴。
近代社会，在社会分化的总体历史趋势中，国家自身也发生了分化，不仅国家的部门、权力和职能发生了分化，而且，国家原有的政治与行政的混沌状态开始打破，出现了政治与行政的分化。在这种分化的历史趋势中，国家的统治职能和管理职能处在一种此消彼长的进程中。当然，在20世纪以前的整个近代社会中，国家的统治职能还一直是处于主导地位的，但是，国家的管理职能却在量上悄悄地增长，这种量的变化，终于在20世纪引起了质的变化，以致于国家的管理职能上升到了主导地位。这样一来，国家的统治职能的实现也总是通过管理职能的实现而实现的，只是在一些特殊的情况下，出现了管理危机的时候，国家才开始动用国家机器，才表现为传统统治形式的强制性特征。即使是这样，这种强制性行为的目的也在于重建管理秩序。所以，近代社会行政发展的趋势是朝着告别传统的统治行政而走向现代的管理行政的方向前进的。
说现代行政是管理行政还可以得到另一个方面的证明。我们已经看到，近代社会的政治发展走向了国家的政治部门与行政部门的分化，使政府成了专门的行政部门。虽然任何一个政治部门都有着自身管理的内容，这种自身的管理也被称作为行政。但是，在国家的意义上，政府则是专门的行政部门。因此，现代意义上的行政往往是特指政府这个专门的行政部门对内的自身管理和对外的社会公共事务管理。国家的政治部门与政府的关系包含着双向互动的特征。一方面，政治部门赋予政府以政治的性质，政府以优质高效的管理对政治部门负责；另一方面，政府的社会公共事务管理越来越成为国家政治生活的中心内容，国家政治部门则变成了促进和监督政府实现优质高效的社会公共事务管理的部门。
在进一步对统治与管理之间关系的分析中可以看到，就政府而言，当它的行为属于统治行政范畴的时候，它自身的管理和它所从事的社会公共事务管理，都是服务于某个阶级或某个社会集团统治的目的的，它的自身管理的目的是增强某一阶级或某一社会集团的统治能力，它的社会公共事务管理则是为了增进这种统治的合法性。现在的情况则完全颠倒了过来，社会公共事务的管理则成了目的，政府的自身管理则是出于更好地服务于社会公共事务管理的需要。政治部门对政府的控制也主要表现在要求政府提供优质高效的社会公共事务管理。因为，国家的政治部门已经不再单纯是统治意志的代表机构，而主要是社会公共利益的表达和代表机构，它所反映的是公众对政府的期望和要求，是社会公众的代言人。这样一来，社会公共事务管理不仅是国家政治生活的中心内容，而且也是目的，管理就是目的。所以，我们可以把这种以管理为目的的行政称作为管理行政。管理行政是对现代行政职能方面的描述，就其性质而言，这种行政也可以称作为公共行政。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的，通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。管理行政也就是公共行政，是公共行政的现代形式。
与公共行政的概念相对应，我们有时也会看到私人行政的概念。其实，私人行政并不是一个独立的研究领域，它主要是指政府部门中的内部管理方式、方法在工商企业和其它社会组织中的推广和应用，是这些组织的内部管理，主要表现在机构和人员的管理方面。这也在一定程度上证明，政府的行政是所有管理形式中发展的最为充分的领域，它的组织模式、运行程序以及管理方式、方法，在形式上具有普遍的适应性，是可以加以推广的。
二、公共行政的历史演进
公共行政的起点是近代社会，是在行政的统治职能和管理职能的此消彼长中出现的。尽管不可能准确地确定公共行政的历史是从哪一个时刻或哪一个事件开始的，但是，我们大致地可以描述公共行政形成和演进的过程。公共行政形成和演进的过程在近代社会的早期阶段主要存在于欧洲国家，而到了19世纪末，美国则成了代表公共行政发展的典型形态的国家。
在近代社会的早期，西方各国大都通过资产阶级革命建立起了资本主义国家。但是，整个经济和社会在一个多世纪的岁月中都处于一种自由发展的状态，政府的作用是极其有限的。在这个时期中，政府的作用主要体现在消极地保护个人财产，维护社会秩序，保卫国家免受侵略等方面。对于这个时期的政府，人们往往称作为“消极政府”或“有限政府”，其含义就是政府的作用只限于一些极其有限的领域，政府对社会的关系是处于一种消极地应答社会要求的状态。所以，这个时期的行政是一种消极的和被动的行政。消极的和被动的公共行政是建立在这样一种信念的基础上的：人们相信只要市场遵循自由竞争的原则，在自由竞争规律的作用下，就能够使各种资源得到合理地配置，就能够使经济、社会自动地达到一种均衡状态，就可以实现“充分就业”，这就要求政府的活动要以不破坏市场的自由运行为限，让政府尽量少干预或不干预市场的运行。这也就是对政府的所谓“守夜人”角色定位。
19世纪的中后期，资本主义的自由竞争开始逐渐地为垄断所取代，由于生产和资本的集中引起的垄断行为不断地增加，一些资本主义发展较为迅速的国家先后进入了资本主义的垄断时期。垄断虽然产生于市场经济，但垄断却破坏了市场经济的公平竞争，甚至成为经济发展的阻力。而且，垄断本身带来了许许多多前所未有的社会矛盾，对市场经济的健全、国家的安全和秩序带来了严重威胁。然而，所有因垄断造成的社会问题都已经无法在社会的自治中得到解决，它需要政府出面。因而，资本主义世界相继地进入了一个政府积极干预社会生活的历史阶段。无疑，政府对社会生活的干预表现为社会管理，而在社会管理的过程中，政府对自身的管理问题也被不断地突出。政府管理社会生活的涉及面越广，涉入程度越深，就会对政府规模的膨胀越有更大的要求，相应地也就会对政府自身运行的技术化程度要求更高。正是由于这个原因，到了19世纪末，一方面，垄断资本主义造成了“行政国家”的出现，即国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，公共行政活动的范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加，对社会事务的介入越来越深；另一方面，提出了专门研究政府的行政体制和行为的要求，即行政学的出现。
政府积极主动的行政是与它的文官制度分不开的。所谓文官制度是以拥有处理政府日常事务的职业能力和技术专长的文职人员为核心的行政人事体制，它把政府行政人员看作为公共雇员，根据他们的行政才能和技术专长而加以录用和晋级，保证他们的职业稳定和提供合理的福利。以行政人员的行为及其结果为标准，也把文官制度称作为功绩制。文官制度的产生可以追溯到1870年英国格莱顿内阁颁布的关于改革文官制度的第二个枢密院令。但是，人们一般把1883年彭德尔顿法案的通过看作为现代文官制度的起点。在这之前，美国基本上实行一种被称作为“政党分肥制”的政治分赃制度，这是一种由选举中获胜的一方占有行政肥缺的制度，即“肥缺属于胜者”。这种分赃制度实际上是一种任人唯亲的制度，官职恩赐是录用和组织公务员队伍的主要方法。然而，即使是在“政党分肥制”盛行的时候，这种制度也受到来自各个方面的批评。因为，“肥缺属于胜者”的理念导致了每一位新总统上台之后大量任命自己的亲信，这不仅造成了行政主管人员能力和素质的下降，而且也不利于行政的连续性。所以，在社会中逐渐形成了强大的要求中止“政党分肥制”的呼声，希望结束这种随着执政党的变换而进退的官职恩赐制。随着出身贫贱的格兰特总统的上任，就开始了旨在废除“政党分肥制”的行动。这就是具有标志意义的美国文官委员会的成立。准确地说，是在1872年，格兰特总统组建了第一个文官委员会，专门负责制定和贯彻正确的规章制度，负责监督各部门的考试和考核。虽然由于国会的反对，这个委员会仅仅存在了大约4年的时间就被解散了。但是，这个委员会的影响却是巨大的，如果说它没有能够中止“政党分肥制”的话，那么它毕竟对这种制度造成了第一次冲击，最为主要的是它建立起一种功绩制的理念。在某种意义上，1877年纽约文官改革协会的成立，1881年美国文官改革同盟等都可以看作是格兰特总统文官委员会的理念的继续。其实，彭德尔顿法本身就是由纽约文官改革协会起草的。随着1883年彭德尔顿法案在国会通过，美国文官委员会重新建立起来，并被赋予了组织上的合法地位，而且在委员会开始运营的早期阶段，按照功绩制的政治中立原则制定了大量的政策，有效地防止了主张“政党分肥制”的人谋取权力，从而使联邦机构逐渐地走向了非政治化的轨道。甚至也可以把威尔逊总统1987年发表的《行政之研究》一文看作是对美国文官委员会的实践经验的总结和政策理念的概括。也正是在这个意义上，我们说现代行政学的实践前提是美国的文官委员会的工作。
对公共行政科学化、技术化有着决定性影响的是科学管理运动。20世纪初，由泰勒(Frederick W.Taylor)发起的科学管理运动迅速地风靡了美国社会，并且很快地影响到公共行政的领域。泰勒科学管理的基本精神是科学地确定每一个工作人员如何以最佳的方式完成各项任务，这与功绩制的原则是基本吻合的。“泰勒制”在贯彻这一原则的时候，主要是采用“工作分析”和“工作评价”的手段，当这些手段被嫁接到文官体制中来的时候，就很自然地转化为“职位分类”和“业绩考评”的手段。虽然，一般认为，职位分类和业绩考评的问题只是行政人事管理中的制度性措施，其实，它对公共行政的影响是非常广泛和深入的。因为，职位分类和业绩考评突出了公共行政体制中的这样几个方面的内容：第一，它以职位为核心而不是以人为核心，让职位选择合格的人，而不是因人设位和因人设事；第二，职位分类和业绩考评要求有着科学的标准，职位的设置需要根据科学、高效的原则，业绩的考评也需要具有可操作性的标准；第三，加速了公共行政的非政治化，使行政体系主要从属于效率的目标。
1929-1933年，资本主义世界出现了有史以来最为严重的经济危机，这不仅给资本主义经济带来了前所未有的打击，而且彻底动摇了人们对自由市场经济的信心。人们原以为市场经济是一个顺畅周流的过程，但危机呈现的却是相反的图景：资源闲置、生产下降、金融体系崩溃，整个经济处于一片混乱之中。由于这次经济危机，使凯恩斯主义开始被人们认识到。凯恩斯主义是一种论证政府全面干预经济社会合理性的经济理论，它认为，导致资本主义周期性危机的根源是投资需求与消费需求的不足，如果仅仅依靠市场的自发调节的话，是无法实现对这些需求的扩大的，因而会每隔一段时间就出现危机，通过抑制生产来削足适履地适应需求不足的状态。凯恩斯主义把这看作为市场机制的失灵，提出的解决方案就是让政府主动地、全面地干预经济活动。凯恩斯主义得到了美国政府的响应，1933年罗斯福总统根据凯恩斯主义的理论施行“新政”，开始了对经济生活的全面干预。美国的这种政府管制社会的做法在实践上确实取得了巨大的成功，因而，二战结束之后，各主要资本主义国家都效仿美国的做法，结果是把“行政国家”推到了峰巅。特别是在有了泰勒的科学管理为公共行政提供科学支持的情况下，也使政府对经济和社会的全面干预成为可能。
但是，大约从1970年代开始，西方各主要市场经济国家相继出现了一种新类型的经济危机，那就是低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率的同时存在，经济学的专业术语把这种现象称作为“滞胀”并行。这样一来，人们对政府的干预行为开始发生了怀疑，一股声讨政府的浪潮迅速地弥漫了开来，人们要求限制甚至取消政府的干预。政府对经济和社会的全面干预不仅造成了“滞胀”并行的局面，而且导致了政府施政成本的增加和效率低下。也就是说，在凯恩斯主义指导下建立起来的政府干预模式把政府带入了一个规模迅速膨胀的时代，由于政府规模的膨胀和政府雇员的增加，使维持政府自身运转的财政支出变成了一个极大的负担。机构的臃肿造成了效率低下和严重的官僚主义，使“官僚制”的所有弊病都暴露了出来。因此，1980年代开始，首先在英美，然后是全球都进入了行政改革的季节。
全球性的行政改革运动可以以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志。在整个80年代，英国采取一系列改革措施：发起了反对浪费和低效益的运动，成立一个效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；实行大规模的私有化，将包括英国石油、英国电讯、英国钢铁、英国航空等著名公司在内的40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目在公共部门与私营部门之间进行公开竞标。更为引人注目的是，根据效率小组1988年提出的报告——《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始把提供公共服务的职能从政府各部分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局应完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也就是绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事及其他具体事务的管理上享有很大的自主权。特别是，执行局的局长是由来自公共和私人部门的人员进行竞争产生的，他们不是终身制的，每三年必须重新申请一次。为了招纳贤能，给局长的待遇相当优厚，对于成绩突出者，所发的奖金高达其工资额的20%。到1996年度，英国成立了126个这样的执行局，将近75%的公共服务由这些局承担。
继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大、富于系统性而受到举世瞩目，被学术界称为“新西兰模式”。新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理(New Public Management)的宣言。新西兰几乎废弃了所有的公务条例，对核心公共部门进行重组，建立了数十个按绩效预算运行的小型部门，将价值50亿美元的公有工业私有化，将其他公共行业变为完全自主经营的国有企业。
美国的行政改革自里根政府开始，到了克林顿政府时期，这项改革逐渐地显露出系统化和全面性的变革特征。克林顿政府要求把建立一个“工作得更好而花费得更少”的政府作为其优先目标之一，并于1993年提出了国家绩效检评，各种行政改革措施在州、市、县各级地方政府大范围地悄然展开。到90年代中期，有39个州实施了公共服务质量计划，29个州开展了政府部门绩效测评，30多个州简化其人事制度，28个州就公共服务向作为“顾客”的公众征求反馈意见。加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。进入90年代之后，一些新兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。
总的说来，从1980年代开始的这场全球性的行政改革运动主要是要解决三个方面的问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管得少一些但要管得好一些”；第二，尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，甚至尽可能地在一些部门中引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。虽然不同的国家在改革中选择的路径和采取的措施有所不同，但共同的方面表现在精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、打破政府垄断和公共服务社区化等等措施的运用。这些措施在实践中的运用已经取得了很大的成功，但最为根本的是：这场全球性的改革运动反映了一个历史趋势，那就是政府公共政策化和公共管理的社会化。
政府的公共政策化本身就包含着公共管理社会化的内容。也就是说，政府能够成为专门的公共政策制定和监督执行的领域，是以把公共管理职能转移给政府外的社会性公共管理组织去承担为前提的。原先那种政府与社会的直接联系和两极互动转化为通过政府外公共管理组织的中介而联系在一起，政府与社会之间的互动关系在政府外公共管理组织的缓冲作用下运行。但是，政府外的公共管理组织虽然担负的是管理行政条件下政府所承担的公共管理职能，却不是政府的组成部分，而且也不是政府机构的延伸，它在本质上属于社会的范畴，它取代了管理行政下的一些政府部门而承担起公共管理的职能，这也意味着社会自身实现了自我管理。
公共管理的社会化意味着政府的非管理化。因为，当政府的公共管理职能转让给社会之后，政府的基本职能就在于公共政策的制定和监督执行。尽管这一点还只是公共行政发展的一个新的趋势，却预示着人类行政模式的变革，是政府职能定位的根本性转变。但是，这一点如果变成现实的话，还需要很长的时间，需要几代人的自觉努力。今天，我们认识公共行政的这一发展趋势，只是要把这种客观必然性转化为我们的主观行动。
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