公共财政支出的绩效管理，本文主要内容关键词为：绩效管理论文,财政支出论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国公共财政管理体制框架的建立和完善，如何强化公共财政支出管理，提高公共财政支出的绩效水平，是社会主义市场经济条件下财政管理工作的新课题。学习借鉴国外公共财政支出绩效管理的成功经验，研究探索我国公共财政支出的绩效管理办法，科学评价公共财政支出经济性和有效性，是新时期财政管理工作的制度创新，也是转变公共行政管理职能，提高公共财政管理水平的重要举措。
一、公共财政支出绩效管理的意义
公共财政支出绩效管理是财政管理的重要方面，从国内外财政管理的理论和实践看，实施科学的财政支出绩效评价和管理，建立健全财政支出管理标准、运作程序和评价体系，是提高财政支出绩效的有效方式。
（一）公共财政支出绩效管理是加强财政管理的重要职能。按照财政改革的总体思路，财政支出改革已成功实行了部门预算管理制度、国库集中支付制度、政府采购制度等多项目标。新的财政支出管理制度的实施，客观上要求财政工作转变观念，拓展思路，实现财政管理的制度创新、意识创新和方法创新。公共财政支出绩效管理是成熟的市场经济国家财政支出管理的一项重要职能，如德国、英国、瑞典、澳大利亚等国家的财政部都设立了财政支出评价与分析机构，负责制定评价的制度、标准和方法，组织对财政投资进行成本效益预测和比较，对投资资金、项目完成时间、质量和效果进行考核，对未达到要求的投资项目追究行政责任，有效地提高了财政资金的使用效果。学习借鉴西方国家的成功经验和做法，探索财政支出绩效管理办法，是财政预算管理改革的客观需要，也是实行部门预算的一项重要职能。
（二）公共财政支出绩效管理是财政职能转变的客观要求。长期以来，我国财政支出管理普遍存在预算约束软化、支出监督缺乏、项目安排失控、投资效益低下等问题，这与财政支出管理观念陈旧、管理方式落后有着直接关系。为了提高财政投资的管理水平，使有限的资金创造更多的经济效益，80年代中期以来，国家计委、财政部、国家审计署、水利部等部门纷纷研究建设项目投资评价问题，并分别提出了有关投资项目的评价指标、评估方法、参数等，还组织了一些投资项目的具体评价工作。但是，由于各部门投资评价的研究重点不同，制度方法的内容差距较大，总体上看，存在着支出评价方法不统一、工作不规范、约束力不强等问题，目前在我国财政支出评价体系的建设上还是空白。随着我国经济体制改革的全面推进，财政管理改革不断深化，建立科学的公共财政支出绩效管理制度既有外在基础，也有内在要求，急需一套按照市场经济管理原则建立起来的公共财政支出绩效管理体系，对财政投入的成本和产生的效果进行科学的衡量和比较，加强对政府支出行为的约束与激励，促进我国财政管理职能的转变和管理水平的提高。
（三）公共财政支出绩效管理是提高财政决策水平的有效方法。近年来，随着积极财政政策的实施，财政支出在调控宏观经济、扩大消费需求、拉动经济增长等方面发挥了重要的作用。财政支出的合理性与科学性，直接关系到财政职能的基础作用和对经济调节的力度，影响国民经济的发展速度和水平。通过分析评价财政分配资金的合规性、合理性和有效性，了解财政支出在相关领域、相关行业所起的作用，评价财政支出产生的直接经济效益和社会效益，以及对社会经济生活所产生的影响，不断总结财政支出管理的经验与教训，能够客观地反映财政支出政策的科学性和合理性，为提高财政投资决策水平提供可靠的参考依据。
二、公共财政支出绩效管理的基本目标
所谓公共财政支出绩效，就是指财政支出活动所取得的实际效果。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系，重点研究政府配置资源的合理性和资源使用的有效性，即：一是看政府配置的资源总量是否符合整个社会客观比例要求，二是看资源的使用是否达到效用最大化目标。公共财政支出的基本目标是追求财政资金使用的经济性性(Economy)、效率性(Efficiency)、效益性(Effectiveness)，简称“三E”。通过财政分配活动所能实现的“三E”目标，全面综合地反映财政支出的绩效状况。由此来看，追求公共财政支出的“三E”目标，是实施公共财政绩效管理的基本方向。
（一）公共财政支出的经济性。财政收入是国民收入的重要组成部分，在一定时期内，社会提供的财政资源总量较为稳定，决定了财政收入来源的有限性，而社会公共需求却有其无限扩张性。按照瓦格纳的公共支出不断增长法则：即公共支出的增长幅度大于经济增长幅度，是一种必然的趋势；政府消费性支出占国民所得的比例是不断增加的；随着经济发展和人均所得的上升，公共部门的活动将越来越重要，公共支出也就逐渐增加。这就对社会有限财力如何分配和使用提出了严峻挑战。在收入规模总量一定的条件下，财政支出的经济性主要体现在支出结构的合理性，以克服财政分配苦乐不均和严重浪费，即公共财政支出内部各构成要素符合社会共同需要的目的，且各构成要素占公共支出总量的比例协调、合理，基本能够满足各种不同部门履行社会职责的需要，促进建立各个公共部门的有效支出决策机制和支出优先排序机制。
（二）公共财政支出的效率性。财政收入进入分配领域后，一般都要经历初次分配和再分配两个环节。初次分配由各级政府行使分配职能的财政部门完成，按照不同部门所承担的不同社会职能调配支出，对财政资源总量进行整体安排；再分配则由财政资金的使用部门根据本单位预算具体耗用。公共财政支出的效率性以支出使用环节为重点，考察财政支出活动的产出同所消耗的财力等要素的比较关系。公共财政支出的高效率，意味着用最小的投入达到既定的目标，或者投入既定而产出最大化。
（三）公共财政支出的效益性。公共财政支出的效益性是指财政支出与所产生效果之间的关系。一般来说，财政支出满足社会共同需求的多个方面，财政分配活动涉及政治、经济、文化、科技、社会等多个领域，为此，财政支出的效益也要从不同领域的多个方面体现出来，如可以表现为财政支出产生的经济效益和社会效益，也可以表现为直接效益和间接效益，还可以表现为近期效益和远期效益等。财政支出的总体效益是由各要素构成所产生的效益组成，各个层次、单个支出要素的效益高，才能实现财政支出总体效益高。
公共财政支出的经济性是财政活动的先导和基础，效率性是财政有效机制的外在表现，效益性是财政活动最终效果的反映。从财政支出经济性研究发展到效益性研究，是财政工作重点从重收入管理到强化支出管理的重大转变，公共财政支出绩效应是三者的科学有机的统一。
三、公共财政支出绩效管理的基本内容
公共财政支出绩效管理是通过对财政资金投入与产出效果的比较分析，研究财政支出与经济发展水平的适应性、有效性，进一步实施财政支出有效管理的一种新方式。按照财政资金的分配程序和流转过程，财政支出绩效体现在财政资源分配的合比例性和财政资源运用的有效益性，公共财政支出绩效管理既包括财政支出的配置效益管理，也包括财政支出的耗用效益管理。
（一）公共财政支出的配置效益管理。财政支出的配置效益管理是对财政资金在各领域的分配比例及产生的经济效果的宏观分析和判断。其管理对象是财政部门。通过分析判断财政资金一次分配的合理性和适应性，研究一定时期财政收入总量在整个社会领域中的分配结构是否符合整个社会经济发展的客观需要的配比要求，财政支出在不同性质、不同类型的社会发展需要之间的分配比例是否合理，在不同支出构成要素之间的分配比例是否适当。按照部门预算的管理要求，财政支出的配置效益评价分为两类：
1.按功能分配的配置效益。即财政用于一般公共支出、外事外交支出、教育支出、科技支出、文化支出、社会保障支出、农业支出等分配比例是否合理，满足各项事业发展对财政投入需求程度如何，对整个社会经济发展作用多大等。
2.按经济性质分配的配置效益。即用于经常性支出、资本性支出等方面分配比例是否合理、有效，以及是否满足各项建设需要和对之的保证程度等。
（二）公共财政支出的耗用效益管理。公共财政支出的耗用效益管理，是通过财政资金的基本流向和流量分析，区别财政支出在不同领域的实际耗用状况，对财政支出的实际使用所产生的经济效果的具体分析和判断。其管理对象是财政资金的具体使用单位。通过分析判断财政支出在各个领域、各个行业所产生或带来的经济效益，研究财政资源在耗用阶段为完成特定事务所耗用的财政资金与所取得的效益的对比关系。从产出角度看，在资金耗用一定的条件下，所完成的社会事务有多大；从投入角度看，在完成满足社会需要的事务量的前提下，所耗用的资金是多少。按照现行的财政支出管理制度，财政支出的耗用效益主要是从产出的角度来考虑。
公共财政支出的耗用主要分为两大类：一是经常性支出，二是资本性支出。
1.经常性支出反映政府为实现其职能需要和满足社会公共部门需要而安排的日常开支。经常性支出按各种规章制度执行，各项费用均有定额标准和预算指标，如人员工资、办公费用、公务费用等，实际支出和预算定额出入不大，这类财政支出没有必要列入绩效管理的范围。
2.资本性支出反映为提高现有事业发展水平或开拓新的事业领域而购置固定资产、建设专项设施和工程等方面的支出。按其产生的效果可以分为两类：一是直接具有货币性收益的资本性投资，大型科技项目、水利工程、防洪设施等；另一类是不能直接产生未来货币性收益的支出，包括国防、教育、公共图书馆、对外援助等公共性资本支出。资本性支出分布领域广泛，投资金额比较大，包含内容较多，费用消耗过程复杂且时间较长，受各种因素影响比较大。资本性支出是财政资金投入和产出的实际体现，直接或间接产生、创造经济效益。深入研究财政资本性支出的投入、使用、管理和产出的过程，是做好公共财政支出绩效管理的核心和关键。
四、建立公共财政支出效益评价体系的基本原则
建立公共财政支出效益评价体系应以财政支出管理实际为基础，满足财政支出监管的需要。根据公共财政理论和我国财政管理体制实际，公共财政支出绩效评价一般应遵循以下原则：
（一）总体性原则。公共财政支出讲求社会总体效益，财政资金的支拨过程和耗用过程，涉及社会再生产过程的各个方面和多个环节，既涉及生产建设领域和生活消费领域，也涉及中央与地方、国家与企事业单位等。所以，财政支出效益的评价，不能仅限于财政支出本身的直接效用，而且应从社会经济活动总体出发，把财政资金的支拨与耗用放在社会再生产总过程来考察。
（二）多样性原则。按照社会共同需要，财政支出包括多个方面，如生产建设支出、社会行政管理支出、科教文卫事业支出、社会公共设施支出等。财政支出效益评价就要从政治的、经济的、文化的、科学的等诸多方面综合考虑。
（三）多层次性原则。社会需求存在的多层次性，决定了财政支出的多样性，进而形成了财政支出效益的不同层次，评价财政支出效益要从财政支出总效益、中央财政支出效益、地方财政支出效益等多角度出发，展开多层次分析。
（四）外在性原则。财政支出活动对社会发展将产生积极的或消极的影响，因此，对财政支出效益的衡量，不仅要考虑财政分配活动的直接结果，还要考虑间接结果。如某项政府投资行为在满足社会共同需要的同时，是否排挤了非政府投资行为等。
五、公共财政支出绩效管理的基本方法
公共财政支出绩效管理是一个庞大而系统的工程，涉及面广，技术要求高，政策性强，影响范围大。学习借鉴国外采用市场管理方式开展公共财政绩效管理的成功经验，建立与我国国情相适应的科学规范的财政支出效益评价体系，是实施公共财政支出绩效管理的前提和关键。
（一）明确公共财政支出效益评价的目标。正确的目标是行动的方向。开展公共财政支出效益评价工作，明确评价的具体目标很重要，也就是要研究公共财政支出评价做什么，解决哪些问题，达到什么目的，在财政支出监督方面发挥什么作用，这样才能有效地拟定科学规范的评价制度和办法。
（二）掌握公共财政支出的基本去向。财政支出评价是围绕财政资金的分配、使用和产生的经济效果展开的，了解掌握财政资金的分配方向、运用领域、使用特点，是研究财政支出评价工作的基础和前提。
（三）科学划分公共财政支出效益评价的类型。财政支出效益评价的方法设计应始终贯穿一条主线，以政府财政预算管理的基本分类为主导，合理划分公共财政支出效益评价类型，适应建立财政支出评价体系和进行实际操作的需要。
（四）建立公共财政支出效益评价体系。为了科学评价公共财政支出效益状况，客观准确地反映公共财政支出的经济性、效率性、效益性，需要建立公共财政支出效益评价的方法体系。财政支出效益评价体系包括评价指标、评价标准和评价方法等多项要素。
1.公共财政支出效益评价指标体系的建立。评价指标体系是评价体系的核心，是评价工作实施的基本依据，评价指标体系应体现以下原则：一是公平性原则，财政分配的各个领域都应纳入评价的范畴，按照合理的结构目标参与评价；二是效率性原则，体现财政资金的分配效率和使用效率；三是依法监管原则，公共财政支出符合财政管理的法律、法规，评价指标设置体现依法行政原则；四是可操作性原则，评价指标要科学适用，准确反映评价的目的，实现定量评价与定性评价相结合，总量评价与比率评价相结合。
2.公共财政支出效益评价的标准选择。评价标准是财政支出效益分析判断的标杆和准绳，应体现客观、公正、科学等特点，具有普遍的适用性和个别的指导作用。评价标准应坚持以下原则：(1)公平与效率原则；(2)以国情为主、兼顾国际比较的原则；(3)普遍适用和个别选择的原则；(4)预算标准和实际相结合原则等。评价标准应与评价指标体系相适应，合理划分标准类别，建立评价标准体系。
3.公共财政支出效益评价的基本方法。具体评价工作的实施，要遵循统一的评价方法，为了实现定量评价与定性评价相结合，总量分析与比率分析相呼应，应采用较为综合的评价分析判断方法，如，以成本—效益分析法为基础，结合经济分析预测的相关方法，建立公共财政支出效益评价的方法体系。
公共财政支出绩效管理在我国是一项开拓性和探索性的新工作，从目前国内外公共财政支出评价工作开展情况看，还没有形成一套成熟的全面反映公共财政支出效益评价的工作方法体系。因此，研究探索我国的公共财政支出绩效管理，建立公共财政支出评价制度，组织推行公共财政支出效益评价工作，应该充分尊重我国国情，紧密结合财政工作实际，确定近期目标和长远目标，有计划、有步骤、分层次、渐进式地组织实施。
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