关于人大代表行使权力的身份的理论与实践，本文主要内容关键词为：人大代表论文,权力论文,身份论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人民代表经选举产生，他们分别来自不同的选举单位、选区、行业和党派团体，在身份上具有重迭性，在代表利益上具有多元性。他们在执行代表职务时常常会面临究竟应当代表谁的利益、对谁负责，以什么样的身份来行使权力的两难选择。本文分配了造成代表行使权力的身份取向过程中两难选择的若干原因，评析了人大工作实践中处理代表两难选择的几种观点和做法，通过对民主集中制原则在我国人大制度运行机制中的客观规律的探讨，提出和论证了合理的代表行使权力的身份取向。
我国的各级人大代表依法经直接或间接选举产生以后，应代表谁的利益，为谁服务，以什么样的身份行使权力，从根本上看，这取决于代表的性质。我国是人民当家作主的社会主义国家，人民代表大会制度是实现人民民主专政的基本政治制度。由于全体人民在根本利益上的一致性，人大代表不仅具有鲜明的阶级性，也具有广泛的人民性，是阶级性和人民性相统一的代表者、维护者、体现者。人大代表所代表的人民意志是统一和集中的意志，既反映了工人阶级作为国家领导阶级的意志，又反映了包括工人、农民和知识分子在内的全体人民的共同意志。而资产阶级的议员的民意性和阶级性一般是不可能统一的，因为代议机关作为整体是反映着统治集团的意志，代表资产阶级的利益，应该肯定，我国人大代表在代表利益上阶级性和人民性的统一不仅是两类不同历史类型代表制度在阶级实质和活动原则上分野的突出标志之一，也是我国人大制度的一大优势所在。它是我们科学认识和正确处理我国人大代表行使权力的身份问题的基本原则。
一、代表行使权力的身份取向过程中两难选择的原因分析
在人大代表工作的理论与实践中，代表行使权力的身份取向是一个非常复杂和困难的实际问题。其中最为困难的是代表在两难选择的困境下如何判断和抉择，以明确自己的议事活动体现谁的意志、代表何方利益。不解决这个问题，就会影响代表职责的履行，降低代表的使命感和责任感，甚至迫使代表放弃权利的行使，对所议问题不表态，谁的利益也不代表。这样对于人民代表大会的制度建设是十分不利的。而要解决这个问题，首先必须分析造成两难选择的原因。
原因之一：我国人民内部利益结构中客观存在的冲突与矛盾现象。
在我国已经消灭了剥削阶级，广大人民群众的根本利益是一致的，但由于民族、信仰、地域、社会分工、经济关系、社会发展水平以及历史条件等诸方面的原因，人民内部存在着利益的多样性、差别性，各阶级、各阶层、各民族、各地区、各行各业之间以及中央与地方之间、城乡之间、脑力劳动者与体力劳动者之间都存在着利益的差别性。应该承认，多元化的差别利益并不总是彼此对抗和对立的，但也难免有冲突和矛盾的时候，尽管这些矛盾和冲突能够在人民根本利益一致的基础上得到协调和统一，但协调和统一却不是一蹴而就的，而是一个长期的甚至是艰难的过程。在得到协调和统一之前，各方利益的冲突与矛盾就会影响代表行使权力的身份明确化，制约代表顺利地行使职权。尤其在整体利益与局部利益发生冲突时，作为一个人大代表，他的发言和表决应选择哪个方面呢？例如，国家决定兴建三峡工程，该工程一旦建成，国家将受益显著。但由于搬迁和水淹等原因，四川、湖北两省的经济会有比较大的损失，那么，在全国人大会议上讨论表决建设三峡工程的议案时，四川、湖北两省选出的全国人大代表是应该赞成，还是应该反对呢？如果从整体利益考虑，似应赞成为好；若从局部利益考虑，又有反对之必要。在这种情况下，他们要作出抉择十分为难。
原因之二：我国人民内部认识结构中客观存在的意见、观点、看法和要求等认识差异性和分歧现象。
在广大人民内部甚至执政党内部，在认识目标统一性、同一性基础上，由于认识水平、角度、方法和个体背景等方面的原因，人们对于同一问题或同一事物往往会产生不同的甚至相反的看法，在这些看法中，总有相对正确和相对不正确、全面与片面、局部与整体认识之分。基于前述的多样性具体利益而产生的人民的各种政治愿望和要求在特定的时空范围内，都具有自身的一定合理性。但这种认识的差异性也会给人民代表的判断与抉择带来困惑。仍以三峡工程为例，文物部门的人大代表可能会认为三峡大坝的建成会给这一地区的文物资源保护带来不可估量的损失，但大坝在防洪、发电等方面又有显著的经济效益，他们如何抉择表决立场呢？还有，三峡工程确有许多优点，但在战争条件下，大坝若遭到突然袭击将引起洪水泛滥，给下游的人民生命财产带来灾难性后果。等等这些认识差异分歧都可能使人大代表在判断和表决时颇为踌躇。
原因之三：我国代表制度现存的某些缺陷和不足。
我国实行以地域代表制为主，辅以个别的职业代表制。这种代表制有其优点也有其缺点。优点是形式上能够代表各地区的利益，并能突出地表现军队在国家政权中的地位和作用。其缺点则表现为各地区适宜于担任全国人大代表的人选分布不平衡。从而使少数的地域代表脱离其代表的地域，代表的利益关系较为间接，难于代表和反映其所由选出的地域的利益。这种情况北京市尤多。北京是我国的首都，作为政治、文化、经济的中心，北京市人才跻跻，有很多适宜而又必须担任全国人大代表的同志。但北京市的名额有限，不得不由其他省、自治区或直辖市提名为候选人，因而也产生不少在北京工作的由其他地域选出而又非由其原籍选出的全国人大代表。另外，我国绝大部分的人大代表是兼职的，在联系选民或原选举单位，了解人民群众意愿和各方面情况方面，均会受到诸多主客观条件的限制，这些限制也不利于代表行使权力、履行职责。
原因之四：我国现有法律的有关规定仍不够明确，缺乏可操作性。
宪法第76条第2款规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”全国人大组织法第41条也有类似规定。这两个法律条款仅仅是针对全国人大代表而言，缺乏对地方各级人大代表的规定，条款也没有明确界定代表行使权力过程中所涉及的代表与各种利益的关系。反映人民的意见和要求与代表何种利益在程度上有很大区别。“反映”只起着“传声筒”和“信使”的作用，看不出代表对人民的意见和要求持何种立场。而代表利益则不仅要反映人民的意见和要求，更要以积极的政治行为，站在利益方的角度，为其说活，促其实现。很显然，仅仅强调代表要反映人民的意见和要求，而忽视代表在参政议政中要代表和维护人民的利益，势将极大限制代表作用的发挥，有可能窒息人代会的生机和活力。1992年4月3日开始实施的代表法在一定程度上弥补了上述两个法律对代表行使权力的身份问题规定之不足，它明确规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”。但如果不全面正确理解这一条的立法意图，则实践中仍缺乏可操作性。“代表人民的利益和意志”既可理解为从国家的立场出发，立足于全局，按照全国人民的根本利益和意志的要求，履行代表职责。也可理解为反映和代表所由选举产生的原选区人民和原选举单位的人民的利益与意志，甚或是代表所在行业、单位和部门的人民的意志与利益。理解上的偏颇也会导致代表的两难选择。
二、人大工作实践中处理代表利益的两难选择的几种观点和做法评析
从上述两难选择的原因来看，利益结构和认识结构的问题是正常现象，也是无法消除的。代表制度现存的不足和缺陷则可以通过制度的健全和完善加以弥补。就目前而言，解决这一难题的途径就是在合乎法律规定的原则基础上，给代表在选择反映和维护何种意见、愿望和要求，代表何方利益需要时提供操作性强的原则和方法。为此，人们在人大工作的实践中作了可贵的探索，形成了几种不同观点和做法，有必要加以总结评析。
第一种观点认为“从代表同选民（或选举单位）的关系来说，代表不应是全体人民代表。……在采取地域选举的情况下，每一个人民代表基本上是本选区或本地域的群众意志和利益的代表者。在采取职业选举或按阶层选举的情况下，则每一代表仍是本行业或者本阶层的群众意志和利益的代表者……每个代表联系选民和接受监督往往以本选区为限，外选区是不能对他（她）进行罢免的。”这种观点意味着人大代表由谁选举，从哪里产生，就应对谁负责，为谁服务。这种观点在部分人大代表中颇有赞同者。现在一些人大代表反复强调自己要代表自己的选区或选举单位，过分强调特定选区选民或选举单位的利益。有些选区、选民或者选举单位对代表提出强制性的要求，甚至出现有的代表团要求本代表团的全体代表，在某些表决中要一致采取赞成、反对或弃权的立场。
第二种观点认为人大代表应代表其所在单位、部门、行业（界别）的利益。理由是人大代表对自己工作和生活的单位、部门、行业最熟悉，各方情况了解得也最多，同所处的群众联系也最密切，最易了解周围群众的意愿和呼声，发现重大问题和重要情况，因而也能最有效地代表他们的利益。实践中也确实普遍存在这样的现象：人大代表所在的单位、部门、行业的领导和群众，经常通过口头或书面的方式向人大代表提出委托，要求他们向本级人大及其常委会反映这些委托，促成有关部门解决他们的相关利益问题。
第三种观点认为人大代表应代表全体人民的利益。无论是直接选举还是间接选举产生的人大代表，也无论是单位、部门、界别的人大代表，只能是代表全体人民的利益。
第四种观点认为代表一经选举产生，人民就应给予他绝对的信任权，代表也应当较之一般选民有更高的政治素养和参政、议政、督政的能力，他理应具有完全的自由判断和抉择权。他在参政议政过程中完全依个人的良知与能力来判断和抉择。他有权采取他认为合理和明智的行为。如果强调一位代表处处要考虑全国人民的意志和利益或时时要受制于选民或选举单位的约束，那我们何不干脆利用民意测验来决定任何问题，而不需要所谓代表了。
上述四种观点都有一定的合理性，但也不同程度地存在片面和偏颇之处。
第一种观点和第二种观点实际上都是强调代表行使权力时应服从于他的本源身份。即代表应当反映特定选区、选民或选举单位以及所在单位、行业的意见和利益，这是正确的。但由此否定代表也应反映和代表本级行政区域全体人民乃至全国人民的意志和利益，却又过于绝对。从我国现行法律的原则精神和人大工作实践来看，我国的人民代表不能仅仅代表本选区或者本行业的特殊利益，他也应当在参政议政中立足于全局，把整体利益置于首位，按照全国人民或全区域根本利益的要求，履行代表职责。而且宪法第76条规定：“全国人民代表大会代表模范地遵守宪法和法律……协助宪法和法律的实施。”地方组织法第32条规定地方和各级人大代表要“宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作。”代表法也有类似规定。人大代表还负有在自己参加的生产、工作和社会活动中协助执行可能与原选举单位或选民、部门利益相冲突的法律、政策的决定的责任。至于宪法、全国人大组织法、地方组织及代表法规定了选举单位和选区选民对代表的罢免，立法原意并不意味着人大代表必须受原选举单位或者选区选民意志的约束。事实上，罢免代表的条件，既要看代表是否关心和维护原选举单位或者选区选民的利益和意志，也要看代表是否立足于全局，维护全国人民的利益和意志，更要看代表有无违法乱纪和严重失职的行为，最后，从实际操作来看，代表事事拘泥于选区的或选举单位民意来行动也有实际困难。
第三种观点的正确之处在于肯定了全国人大和地方各级人大作为权力机关整体，均应各自代表全国人民或地方各级行政区域人民的意志和利益，而各级人大代表自应服从他所组成的权力机关性质的要求。但这个观点不够全面的是强调代表都去代表整体利益、根本利益，却无人去反映和维护局部利益，中间缺少民主的碰撞，也不利于对全体人民的利益的真实性和有效性的验证和监督。在实践中，整体利益总是比较抽象，不易把握，局部利益则很具体、生活，若总是忽视局部利益、具体利益，也会影响整体利益的实现。
第四种观点合理之处在于肯定了代表的主观能动性，而不当之处是不承认代表行为的民意基础的制约力、影响力，不符合我国人大工作的实际情况。
三、合理的人大代表行使权力的身份取向刍议
要探寻出合理的代表利益取向，应根据我国人民代表大会制度的本质要求和基本特征，从人民代表的主体性（代表是代表机关的主体）、民意性（代表应代表人民的利益和意志）、责任性（代表应对人民负责、接受人民监督）的三个方面的有机统一出发，充分揭示和准确界定代表在行使权力过程中所涉及的复杂利益关系，澄清代表在遇到利益两难取舍时的模糊认识，防止代表行为无所适从的现象发生。以保证人民代表能积极主动、正确合法地行使权力。笔者认为，运用民主集中制原则在我国人大制度运行机制中的客观规律有助于我们很好地解决这个问题。
宪法第43条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。小平同志也指出：“民主和集中的关系，权利和义务的关系，归根到底，就是……各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现。”①民主集中制在人大制度的运行中有如下几个规律性的特点：
第一，在社会主义社会进入新的发展阶段后，人民代表机关实现间接民主的拓展和深化，来自于两方面的动力，即全体人民根本利益的一元化和具体利益的多元化。根本利益的一元化使人民代表机关实现间接民主职能成为现实。这就是实行民主集中制的事实根据。多元化的具体利益是全体人民共同利益的生动具体的体现与组成部分，是共同利益存在的寓所。利益多元化，必然带来多元利益的代表者，这就决定了代表个人身份的多元化。具体利益的多元化，导致的不是政治一元化，而是政治统一化。政治就是将多元的具体利益综合化、一致化。所以社会主义时期的权力机关不代表多元利益的任何一方，也不取缔多元利益的存在，它只代表人民的整体利益，并依法运用国家权力实现这一利益，也不妨说，代表机关代表最高那一元的利益——共同利益，这又决定了代表个人身份一元化的特点。全体人民的共同利益不是分散的、孤立的各部分利益的简单相加，而是从多元利益中通过高度概括、综合、吸取出来的具有普遍性共同性、公共性特点的利益，是在或多或少的撞击妥协中诞生出来的。各级人大尤其是全国人大则担负着这种概括、综合、吸收的任务，在多元化的利益基础形成一元化利益，并且代表全体人民维护这种一元的共同利益。因此，允许人民代表在充分了解、参与和综合人民整体利益的政治决策过程中表达多元化利益是必要的。这并不有害于人民的整体利益，因为议决的重大事项如果得到法定多数的代表的赞同和支持，变成全国人民共同利益和意见的外在物（也就是通过民主达到集中的结果）——法律或决议时，人民代表必须服从和维护法律的决议。这个时候人民代表大会集体的意志，就是代表一元利益的取向。
第二，民主集中制的贯彻是两个协调和选择过程的有机结合，这一原则在人大制度的实际运行中分为民主和集中两个过程。民主的过程实际上是方方面面利益、意见、要求、观点的表达、交换和相互协调的过程，而集中的过程则是经过相互协调和交换的各方面的利益和观点，在少数服从多数的原则下，通过利益和观点的表达、综合、选择而形成的人民的根本利益和意志。集中的结果可能需要牺牲某些局部或眼前利益而去实现人民的根本利益，需要保留、否定、限制甚至放弃其他意见而服从统一的决议。正是这样的协调和选择，把民主和集中有机地结合到一起。在这个过程中，代表既有发扬民主的权利，也有服从集中的义务。
第三，民主集中制在人大的议事活动中的贯彻是一个反复多次运行的过程，这意味着方方面面的利益和要求不断地反复协调，不断补充和选择。而多数规则的表决就蕴含了集中了趋合不同利益的最佳结合点，也即实现了人民的根本利益和意志。这两个过程都是缺一不可的。所以片面强调代表某一方面的利益都是不符合民主集中制原则的。
从上述几点规律性的认识出发，笔者认为在代表行使权力的身份取向上应明确这么几点：
其一，全国人大作为一个整体代表着全国人民，对全国人民负责，其各个组成人员也应该是代表全国人民、对全国人民负责的一分子。而从罢免权的规定来看，选出全国人大代表的选举单位所代表的人民意志对全国人大代表具有极大的制约力，全国人大代表应代表其选举单位人民的利益，他们代表的人民首先是选举单位的人民，故他们也应对选举单位的人民负责。地方各级人大代表既要对其组成的权力机关所在区域的人民负责，也要对选举产生他的选区选民或选举单位人民负责。同时，各级人大代表也应注意反映自己的生产单位、生活区域的利益和要求。这就是说，人大代表的代表身份都具有重迭性。
其二，在整体利益和局部利益发生矛盾的时候，全国人大代表或地方各级人大代表没有接受某种强制性委托的义务，他们均有两种合法的选择：他们既可站在选举单位或选区的立场上，维护局部利益，也可不受局部利益的约束，维护国家或区域的整体利益。但不论他们作出何种选择，均应在代表大会的会议上反映局部利益方的意见和要求，使其他代表能及时了解、熟悉特殊的局部利益，使人大的最终决策建立于民主、科学的基础之上。
其三，从有利于人大代表利益取向的操作性上考虑，笔者主张应从实际出发，具体问题具体分析。一般来说，对涉及全体人民利益的议题，代表理应立足于全局来行使权力。但在选区选民或选举单位特别关心且有强烈意见的议案上，如对违法违纪的国家工作人员的监督罢免问题上，或是涉及选区或选举单位的切身利益上，代表应当首先注重反映民意。选区选民或选举单位的意见和要求正确合法，代表也会站在民意立场上投票。若代表对此有不同看法时，他也可持相反的立场，但应该一方面在会议上忠实反映群众呼声，另一方面在联系选民或报告工作中注意向群众做好宣传解释工作。还应当看到，有的议题具有前瞻性，对各方利益和影响并不明显，这时并不存在民意基础，需要由权力机关和人民代表领导民意；有的议题与选区选民、选举单位的人民以及代表所在行业、部门的切身利益关系不大，群众可能对此根本不感兴趣；有些议题错综复杂，许多民众虽欲关心但又无从理解，代表则有义务发表真知灼见；还有的议题涉及国家机密，民众无法获得信息，更不用说发表意见了。在这些问题上，代表应当抱着对国家、对人民高度负责的态度，充分运用个人的政治素养和议政能力，积极主动地判断抉择。
注释：
①《邓小平文选》(1975-1982)，第161-162页。