欧盟REACH规则对我国化学产品出口企业的影响与法律对策，本文主要内容关键词为：欧盟论文,出口企业论文,对策论文,规则论文,化学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF969文献标识码：A文章编号：1005-9512(2009)05-0010-10
2003年5月公布的欧盟新化学品管理规则，即《化学品的注册、评估、授权与限制规则》(Regulation Concerning the Registration,Evaluation,Authorization and Restriction of Chemicals)，简称《REACH规则》，于2007年6月1日正式实施。这项规则被誉为欧盟近20年来最重要的法规之一，它的公布和付诸实施将重新界定国际化工贸易格局和未来走向，对中国输欧石油和化工产品出口带来重大而深远的影响。因此，如何看待和审视《REACH规则》，科学和合理地评估其正负面影响，并提出切实可行的法律应对措施，无疑具有重要的现实意义。
一、REACH规则的立法演变与出台背景考察
早在上世纪90年代末，欧盟开始酝酿《未来化学品政策战略白皮书》框架和基本方略，旨在加强对人类健康和环境的保护，防止化学物质造成危害，增强欧盟化学工业的竞争力，改善欧盟内部市场的一体化，并在该《白皮书》的基础上逐步完善和正式出台了REACH规则，并于2001年2月公布了该《白皮书》；翌年5月完成了就《白皮书》中提出的新政策对商业影响的评估，于2003年初公布了修改后的《白皮书》；同年5月7日推出了《关于化学品注册、评估、许可和限制规则》征求意见稿，该文件包含7卷、16部分和17个附录。2003年5月15日欧盟就《白皮书》及REACH规则向全球发布征求意见函，开展网上咨询；10月29日欧盟委员会在汇总公众提出的意见和建议的基础上，发布了向欧盟议会和欧盟理事会提交REACH规则草案的最终文本“COM(2003)644 final”，从而进入REACH规则正式立法审议批准程序。
根据欧盟立法程序规定，REACH规则应由欧盟议会和欧盟理事会共同决策，双重多数表决通过才能批准生效。2006年12月18日欧盟议会和欧盟理事会同时正式通过批准了上述法规(EC)No.1907/2006及指令2006/121/EC，在2006年12月30日正式公布全文，①并于2007年6月1日起生效。
与此同时，欧盟在芬兰赫尔辛基设立了欧洲化学品管理局，该管理局于2008年4月进入正式运转，并负责REACH规则实施的日常管理以及开展与REACH有关的科学、技术和行政方面的事宜，以更好地确保REACH法规的实施以及欧盟成员国在执行时的一致性。
新法取代了欧盟原有的《危险物质分类、包装和标签指令》等40多种有关化学品的法律文件，主要对3万多种化学品及其下游的纺织、轻工、制药等产品的注册、评估、许可和限制等进行管理。REACH规则同时规定了部分可豁免注册的规定，成为一个统一的化学品注册、评估、授权和限制的管理法规，这就意味着对化学物质的管理形成单一的制度。欧盟将其称之为保护环境和人类健康，追求社会可持续发展的“绿色法典”。但也有人认为，该法规是欧盟利用技术标准、安全标准和环保标准设置的“绿色壁垒”。②
归结起来，新规则的出台主要基于以下目的：一是促进对人类健康和环境的保护，免遭化学品的危害，二是增强欧盟化学工业的竞争力。在REACH规则的框架下，对化学品使用安全的举证责任由各成员国主管机关转到企业，企业要确保能充分控制、规避化学品对人类健康和环境保护的风险。REACH规则要求每年生产或进口超过1吨化学物质的企业到中央数据库对该化学品进行注册。
欧盟过去的化学品管理制度以1981年为界，将现有化学物质分成既有物质和新物质。1981年9月18日前投放市场，制造商已在欧洲现有化学物质清单中列入的物质通称为既有物质，约有100106种；在其后投放欧盟市场的则通称为新物质，截至2007年2月，只有4381种。这些新物质只要每年数量达到10公斤或以上必须按法律规定要求在投放市场前进行了相当严格的测试和评估，但对既有物质则没有这样的规定。问题在于，销售的既有化学物质占整个欧盟市场的99％强，这些化学品既不需要进行相同的严格测试，也无需提供这方面的信息要求。③现实情况表明，经常给人类健康和环境造成最严重危害的往往是已使用的既有化学物质，如滴滴涕(过去常用的杀虫农药)和石棉，在投放市场前，人们对其危害风险并不了解。此外，由于测试和提供信息的责任是欧盟成员国国内主管机关，而不是企业，其结果是对化学物质的分类、标注、风险评估以及接踵而至的风险管理或减少风险的措施等进展相当缓慢，效率低下，且资源受限。例如，在既有的100000多个化学物质中，自1993年以来，仅有141种产量大的化学品(超过1000吨)由成员国主管机关优先进行了综合风险评估，但按时拿出最终风险评估报告的仅有76种。④同样，自1976年颁布的《市场和使用指令》以来，专门针对市场的使用限制仅有1000种左右的物质。这些现存的缺陷无疑给人类健康和环境保护带来了潜在的风险。
关于新开发的物质，过去的制度还束缚了研究和创新机制的形成。如对新开发的化学品，即使产量低于10公斤，也必须进行众多的测试，过度测试要求势必造成欧盟化学企业落后于诸如美国和日本的竞争对手。
REACH新规则将取代上述法规，要求那些每年生产或进口量超过1吨的企业收集物质的所有特征的综合信息，提交必要的信息以证明其向欧盟化学品局注册的文档中所说明的使用安全性。未能注册的物质将不能在欧盟境内生产或进口到欧盟境内市场上。现在欧盟区内流通的化学品中有约30000种的产量超过1吨。REACH规则还通过减少难以承担的注册要求和更多奖励新物质的研究和开发工作来鼓励开发新物质。⑤
二、REACH规则的主要内容
REACH五个字母分别代表Registration,Evaluation,Authorization以及Chemicals，即注册、评估、授权。其规则共分十五个部分，第一部分“概述”涵盖两章内容(主题及范围、定义)；第二部分“化学物质注册”包含五章(注册的常规义务和信息要求、可注册范围、特定可分离中间物质的注册义务信息要求、所有注册的通用规定、适用于分阶段物质和通报物质的过渡规定)；第三部分“数据共享及避免不必要检测”有三章(目标及普遍规则、非分阶段物质的规则以及分阶段但未预注册物质的注册、分阶段物质规则)；第四部分为“供应链中的信息”：第五部分是对下游用户的规定；第六部分“物质评估”有四章(文件评估、物质评估、中间物评估、共同条款)；第七部分“授权”有三章(授权要求、予以授权、供应链中的授权)；第八部分“对制造、投放市场及使用特定危险物质的限制”分为两章(概述、限制程序)；第九部分为“费用及罚款”；第十部分为“管理局”；第十一部分为“分类和标签目录”；第十二部分是“信息”；十三部分为“职能机构”；十四部分为“实施”，最后一部分则是有关过渡性规定和最终条款的规定。整个规则由前言、141个条款以及17个附件组成。⑥规则的第二、第三、第五、第六、第七、第十一和第十二部分以及第128条自2008年6月1日起实施；第135条自2008年8月1日起实施；第八部分以及附件十七则从2009年6月1日起实施。⑦
该规则以注册、评估、授权及限制为核心内容。
第一，注册。⑧需要进行注册的化学品应满足两个条件，一是该化学物质在正常情况下或可预见的合理使用条件下会从产品中释放出来，二是年产量要大于1吨。如果某物质的化学品被认为含有致癌、诱变、持久性留存、生物积累性或有毒成分，数量要超过1吨并且含量大于0.1％(按重量)，该化学品的生产者或进口者必须通知欧洲化学品管理局。当然，该通知制度不适用注册的第一个条件，也不适用于已经注册的用于特殊物品而存有疑问的化学物质。⑨当新物质的销售量超过10公斤时，就需要对其进行试验并评估其对人体健康和环境的风险，某些销售量更大的新物质还要做长期深入的慢性影响试验。对于1吨以上的新物质，生产商和进口商需在该规则生效后60天内进行并完成注册。而对于现有物质是不需要进行试验评估的，除非该种现有物质属于140种重点化学物质范畴。现有物质中的大约80％仅需要注册即可，⑩当现有物质产量达到1000吨以上或任何重点化学物质(致癌物质或诱导基因突变的物质，比如CMRs、PBTs等)超过1吨的，则必须在REACH规则生效后3年内完成注册；产量在100吨至1000吨之间的，在REACH规则生效后6年内完成注册；产量范围在100吨以下1吨以上的，则应在11年内完成。另外，对于生产量或进口量在100吨以上对水生物具有高毒性的物质以及对水环境有毒性的物质必须分别在2008年12月1日至2010年11月30日、2010年12月1日至2013年6月30日间注册完毕。(11)化学品在进入欧盟市场之前必须说明其生产或进口化学品的意向并提供有关此化学品的档案。
在注册该部分中，REACH规则还对注册文件、注册流程、豁免名单作了详细规定。其中，对于因研发需要为目的在欧盟生产或进口某些物质设置了5年不予适用的豁免期，无论是该物质的制造商还是某些物质的生产商，规则也不适用于：(1)低风险的物质，如氧气、纤维素浆状物等；(2)某些矿物质、矿石和未被化学成分改变的浓缩物；(3)食品物质；(4)医用产品物质；(5)聚合物；(6)放射性物质；(7)受海关监管的化学物质本身或制剂或物品，暂时存储在免税区或仓库内，等待出口或转运；(8)非绝缘的媒介物；(9)通过铁路、陆路、内河、海运或航空运输的危险品；(10)废弃物。另外，欧盟成员国出于保护的利益，必要时也可以提出豁免的请求。(12)同时规则也对下游用户(用注册的物质进行物质制备、工业生产、产品生产的企业，但不包括分销商、零售商和专业用户)应承担的义务作了解释。
REACH规则的注册程序中有关信息交换的规定是它的一个重大特点。为了有利于注册信息数据交流,REACH规则特别创建了物质信息交换论坛(SIEF)，该论坛由所有对同一物质进行预注册的人组成，所有的预注册者可以共享数据，如果预注册人已经提交了有关某项内容的注册并拒绝向其他预注册人提供信息，那么管理局可以向SIEF的其他成员提供该研究成果数据。(13)除了SIEF这个信息平台，REACH规则还鼓励注册者通过透明直接的方式达成合意以便互相之间能无阻碍地使用信息，但若这种合意未能达成的话，只要一方支付一定费用，仍有权通过管理局来获得其他注册者的信息。
第二，评估。(14)评估是指对需注册的化学品的注册材料的审核。其分为文件评估和物质评估两种，由欧洲化学品管理局负责此项工作，自提交有关化学品的技术文件之日起三周内将完成评估，如果经审核评估之后，管理局认为所提交的书面文件企业提供的信息不充分、不足以满足注册要求，则应要求提交者补充数据。当完成文件评估之后，将对该评估物质制定3年的滚动计划，并提交给管理局和其他成员国，每年对其进行更新。(15)3年后，若管理局对滚动计划没有意见且没有成员国担任化学品的主管机构，则提交该物质有关材料的成员国有关机构要执行该滚动计划，对该化学品的安全性启动评估试验程序，即物质评估。年产量或年进口量在一百吨以上的化学品的评估是强制性的。
评估程序中有个特殊的概念——测试提案。测试提案主要是指动物试验的提案，有关当局需要对提案进行审查、注册的符合性审查以及信息核对，在对动物试验的提案评估完成之前，提交者不需要进行对动物的该种试验。
第三，授权。(16)授权程序主要是针对那些重要化学品物质的，即1500种需要高度关注的物质，包括CMRs以及致癌、引起基因突变和生殖毒性的物质，具有持久留存、生物积累性、毒性的PBTs物质，高度存留积累的vPvBs物质。另外，生产量或进口量在1吨以下的纳米物质也在需授权物质范畴之列。(17)由于仅仅经过评估程序还无法对所有化学品的风险进行有效控制，所以需要有更为严格的审核许可制度来控制那些更为危险的物质的使用。申请方在申请时必须要证明自己有足够能力对危险化学品物质进行控制，要向管理局提交化学安全报告，必要时还要对该物质进行社会经济分析和替代品分析。只有当申请人能够证明该化学物质的社会经济效益超过对健康、环境的危害且没有其他适合的替代物质，则即使申请人没能成功证明其可以有效控制该化学品，管理局也有可能对其进行授权。
第四，限制。REACH规则第八部分，即第67至73条款规定了限制条文，而其附件十六就是被限制物质清单，一种物质无论是单独存在或有其他载体，只要对人体健康或环境造成不可接受的危害风险，就很有可能被欧盟限制。所谓限制是指任何禁止或禁止生产、使用或投放市场的条件，它包括一个完整的禁止，如最近涉及石棉的案例。因此，限制条款是确保欧盟范围内集中应对对人体健康或环境造成不可接受的危害风险所采取的措施。(18)如果一种物质在制造、使用及投放市场过程中产生了不可控制的危害，就会被欧盟委员会列入该清单。那些需要高度重视的物质全部在清单之列，REACH规则对这些物质的允许使用、不允许使用、使用多久以及使用浓度都有详细规定。
REACH规则对化学品的控制力度大大增强，原来只要没有证据证明某物质有安全问题，就视其为安全，但现在恰恰相反，只要没有证据证明该物质的危害是可以被控制的，则就认为该化学物质是有害的。能够对化学物质有严密的监管体系，固然对产品的绿色、环保有很大的提升作用，也有利于人类的健康，有助于改善整个地球环境，减少人类和自然对有害物质的摄入。但是，含有化学物质的产品范围十分广泛，所涉及的产业也相当多，可以说，每个生产行业或多或少都要与化学物质沾边。再加上严格且繁琐的种种细小规定，欧盟出台REACH规则是否仅以环境的可持续发展以及提高欧盟化工产业的竞争力为目的，就值得斟酌了。
三、REACH规则所贯彻的欧盟环保的基本原则
欧盟拥有明确的环境政策，其目的是为了维持、保护和提高环境质量，保护人类健康及合理谨慎地使用自然资源。该政策的制定是基于预防原则和其他原则，如应采取预防措施、资源的环境破坏应优先补救以及制造污染者应赔偿等。
1.遵循预防为主、防治结合、综合治理原则
预防为主、防治结合、综合治理原则是当代环境法的一项重要的基本原则。随着环境问题的日益加剧，各国逐渐认识到各种环境要素是相互联系的一个整体，孤立地防止某一种环境要素的污染并不能彻底解决问题。于是提出了“与其在环境问题出现后治理，不如在未出现前就预防”的观点，欧盟也不例外，从消极地防治污染转到了积极的预防上来，采取预防为主和综合治理的环境政策，将预防为主、防治结合、综合治理原则作为环境立法的重要原则加以确立，并贯彻于新出台的环保法规之中。
REACH规则也秉承了谨慎预防的原则，其虽然不是在欧盟法中首次作出明确表述，但是在其条款中得到了强化。基于预防原则，对于制造商、进口商和下游用户在生产、投放市场或使用化学物质时要确保不损害人类健康或环境。其谨慎责任表现在：化学物质本身或作为配制品或物品的成份的化学物质，其制造商、进口商和下游用户在生产、投放市场或使用化学物质时要确保不损害人类健康或环境。(19)预防责任则表现在REACH规则建立的新的预防原则，即在对某种化学物质的特性和将产生的风险不了解的情况下，该物质被认为是有害的。REACH规则甚至规定了举证责任倒置的原则来保证谨慎预防的执行，即将现行制度中由政府举证变为由产业部门举证，不仅化学物质的制造商或进口商，而且整个供应链中的所有参与者都有责任来保证安全使用化学物质。具体来说，除了在规则第1条第3款对预防原则作出明确阐述之外，还在其他四个方面体现该原则的精神。(20)一是安全评估。如果科学证据不能确定(例如存在数据冲突)，对安全评估所作出证据材料在通常情况下应当引起高度关注。欧盟委员会所制订的预防原则信息交换作为基本原则已体现在REACH规则执行计划指南中并得到进一步的发展，受到工业界和官方的支持。二是风险管理措施。根据REACH规则的规定，公司在进一步等待某项特殊危害成分的测试数据报告出来之前，应该保证适当的风险管理措施到位，而采取这些措施是经过安全评估的。比如在PBTs和vPvBs案件中，要求工业界毫无保留地随时予以披露。(21)三是获得授权。化工或工业企业在使用高危害的化学物质时要经过官方许可和授权，即使采取了风险控制措施也不例外。四是必要的限制。有种种迹象表明，使用已有化学物质存在严重风险，遵循预防原则，欧盟成员国或欧盟委员会应建议采取立即限制措施，如果等到充分的科学评估数据库建立或现有的数据不足以更确切地证明风险的存在，为时已晚。
2.合理利用自然资源原则
在欧盟，REACH规则继续保持那些需要干预的环保领域，包括废弃物的处理、自然资源的合理利用、可持续利用、减少环境污染、改善环境质量、公共健康和安全等。同时在市场手段方面，促使企业以尽可能地尊重环境、自然资源、限制有毒有害物质的使用、减少污染和废弃物的方式组织生产，帮助那些生态化与环境相协调的产品的流通。REACH规则从保护人体健康和环境安全出发，对化学品的研发、生产、销售、使用、废物处理等各个环节，都做出了严格的规定，提出了更高的要求，迫使化学品的生产企业加快产业结构和产品结构的调整，采用国际标准，提高产品质量和档次，改进生产工艺，减少环境污染，(22)尤其是对于化工产品提出更高的环保要求，全方位监控产品对环境的影响，尽可能减少对环境的污染和破坏。
四、REACH规则对我国化工及相关产业的影响
根据REACH规则，欧盟委员会将建立专门的化学品监控管理体系，并于2012年前实现所有相关化学品的统一管理。在其实施后的3至11年内，要求欧盟市场上约3万种化工产品和其下游的纺织、轻工、制药等500多万种制成品全部纳入注册、评估、许可3个管理监控系统，实施安全监控。这意味着包括欧盟自己生产的、用于出口的和从国外进口的所有化工及其下游制品都必须进行注册，并在被许可后方能在欧盟市场流通。(23)未能按期完成注册，纳入该管理系统的产品不能在欧盟市场上销售。同时，该法规还规定了严格的检测标准，需要高昂的检测费用，这些费用将全部由企业承担。据欧盟估算，每一种化学物质的基本检测费用约需8.5万欧元，每一新物质检测费用约需57万欧元。(24)而新规则所引起的成本主要是注册成本费用。据初步测算，产量为1至10吨的化学品的注册费用估计为3万欧元，10至100吨为15至35万欧元，100至1000吨的为40至85万欧元，超过1000吨的约为40至100万欧元。它将削弱中国化学品生产企业及下游企业在国际贸易中的竞争力，减少企业在欧盟发展的机遇，极大抑制对欧盟的经济贸易，阻止国内优势产业向欧盟国家的转移和投资发展。随着欧盟成员国的东扩，这一影响还会日益显现和加剧。
由于欧盟占全球化工产品产值的28％，REACH规则的实施将对相关行业的石油化工、玩具、轻工纺织、制药、农药等产生巨大的影响，估计将涉及欧盟市场上的500多万种商品。
虽然REACH规则的颁布和实施并不是针对中国企业，但是，与欧美国家的企业相比，长期以来中国产品一直都是在价格方面占据绝对优势，而在环保方面则十分欠缺。当我国的出口产品受到严格的环保标准限制时，每个生产出口行业也必将受到严重影响。
对于在规定时间内未及时参与化学物质注册和预注册的企业，在设限之后，如果产品要进入欧盟市场，将要额外付出巨大成本方能维持其产品的生产、销售和使用活动。该规则的实施将使中国70％出口欧盟的纺织品受到影响，更为严峻的是整个中欧贸易格局乃至其上下游产业格局也将面临一次重大洗牌。这可能也是中国出口企业正在面临中国加入世贸以来最大的技术贸易壁垒，也是影响面最大的贸易壁垒。
尽管目前很难准确预测中国企业受REACH规则影响会面临多大损失，但有一点可以肯定，中欧贸易格局乃至其上下游产业格局将面临一次重大洗牌是一个不争的事实。
第一，影响层面广，涉及的领域宽泛。该规则的实施，直接面临考验的是我国出口欧盟的730多种化工产品面临注册。据海关统计资料显示,2006年仅中国化工产品出口欧盟总值为44亿美元，出口产品大多数为塑料、橡胶、有机或无机化学原材料、各种各样的化学中间体等。出口超过1000吨的化学品有230多种，超过100吨的有500多种。因此，欧盟REACH规则的实施，中国至少将会有730多种出口欧盟的化学品面临注册、评估、许可等考验。这将大大削弱中国化工企业在欧盟的竞争力，减少中国生产企业的利润。尽管表面上看，这是个化学品规则，但它影响的几乎是所有输欧商品，因为差不多没有商品不使用化工产品的。目前欧盟是我国第一大贸易伙伴，据海关最新统计显示，2007年1至4月，中国出口欧盟的贸易总值达701亿美元。作为欧盟化工产品的主要贸易伙伴，我国企业将受到严重的冲击。REACH规则不仅对生产商和进口商所涉的化学物质进行了规定，而且还涉及下游相关产业所使用的化学物质。在大大小小的生产行业中，受牵连的还包括纺织、日用品、电子、汽车、轻工、制药、化工、家具等等，化学品是其生产的基本原材料，如今不用化学品进行生产的行业已屈指可数。所以REACH规则不仅对化学行业产生影响，而且对使用化学品的下游相关产业的影响可能更大，而这方面我国涉及的产品将高达100多万种之多。
第二，出口欧盟的石油化工及其相关产品受阻。出口受阻体现在三个方面：第一方面为产品达不到技术标准；第二方面是高成本使生产商退出欧盟市场；第三方面则是可能会产生开辟新市场的成本。
从我国对欧盟出口石油和化工产品结构可以看出，多数为大宗、低值、原材料性的、生产过程污染比较严重的产品，也是欧盟不可缺少的塑料、橡胶、有机或无机化工原料及各种中间体等。(25)由于材料缺乏数据证明其危害物质的可控性，从而也无法达到欧盟的标准。另外，我国出口到欧盟的产品都将面临注册、评估等程序的考验。注册、评估等的费用很明显将增加出口产品成本的增加。每种化学物质的基本检测费用约需8.5万欧元，每一新物质的检测费用约需57万欧元。据估计由此而增加的费用将使我国对欧盟石油和化工产品的出口成本普遍提高5％以上。(26)导致我石油和化工产品对欧盟出口受阻，甚至退出欧盟市场。据中国农药工业协会预测，我国农药产品将部分退出欧盟市场，每年将减少出口额7000万美元以上。对有出口潜力的化学品和下游加工企业，如纺织、轻工、家电等行业，将产生更大的贸易阻碍。因此,REACH规则的实施，必将在近期内对我国石油和化工产品的对欧出口造成严重阻碍，且影响下游产品的对欧出口(27)。当我国相关产业面临退出欧盟市场的威胁时，企业必将开拓新的市场，在开拓新市场时，必定需要一定的成本、时间的投入，这不仅是增加行业生产成本的问题，而且还必将严重影响我国相关行业发展的持续性。
第三，将使中国从欧盟进口相关产品的成本提高，严重影响下游相关产业的发展。欧盟也是我国重要的石油和化工产品来源地，特别是一些高科技含量、高附加值的产品一时还离不开欧盟市场。(28)REACH规则所带来的高额注册、评估费用不仅仅针对欧盟外的国家，也适用于欧盟境内的相关产业。这将同样会增加欧盟成员国内的相关企业的生产成本增加，从而导致出口价格上涨。
REACH规则实施后，欧盟的化学品生产商或出口企业必将高额的注册、评估费用打入产品成本，因而提高出口价格，这对我国化工进口企业来说无疑要增加成本。由于我国从欧盟进口的化学品主要是高档的、高附加值的、目前急需的有机、无机化工原料及中间体、塑料及其制品，因此，我国化工贸易逆差可能会更大。据行业测算，将使我国从欧盟进口化学品的平均价格普遍提高6％以上。在染料行业，估计染料和有机颜料等的成本增加的幅度大约在5％～10％。另外，由于欧盟的化学品REACH规则对欧盟自身生产染料、有机颜料及其中间体的企业冲击也很大，使它们的生产成本大增，而影响到我国从欧盟进口的价格，从而提高了我国纺织品等的出口成本。因此，REACH规则的实施，除了影响我国石油和化工产业的发展之外，还将导致我国相关的下游产品成本提高，经济效益下降，从而严重影响我国纺织、医药、轻工、电子、汽车等相关产业的发展。(29)
第四，对外贸易大环境的恶化。REACH规则的实施使得不论发展中国家还是发达国家都将面临很重的生产压力，唯一的区别只是发达国家拥有更雄厚的资金和更成熟的科学技术来应对该规则。但成本的大幅度上升、出口难度变大是各国都不想看到的，为了保护自己国家相关行业，免遭欧盟企业的打击，各国会出台相类似的措施予以回击，引发“多米诺骨牌效应”，将导致国际贸易环境恶化。比如美国受欧盟的影响已在2003年启动了立法提案，其目标是在2004年底完成2800种大量生产的化学品的检测；日本在2003年5月宣布要建立商品检验注册制度，其做法与欧盟如出一辙。(30)这是对全世界的一种恶性影响，而且这种影响的产生必将波及我国。若发达国家纷纷出台类似的规定，那我国将面临更加大的出口压力。其实这个化学品新规则像其它“绿色壁垒”或技术贸易壁垒一样，将会呈现迅速蔓延的趋势，对我国化工及相关产品的出口影响就会扩大，可以说是深层次和全方位的。
第五，我国有可能成为影响人体健康及污染产品生产的转入国。随着欧盟新法律的实施，将普遍提高产品的生产成本，那些原本就成本高、利润小、对环境有污染、危及人身健康的产品，其生产地将会从欧盟转移到第三世界，中国也将面临这种转移的冲击，受到不良影响。
从长远利益着眼，“污染转移”将影响我国可持续发展目标。REACH规则的实施将打破国际贸易平衡，重新界定世界纺织贸易格局，势必减少国内企业在欧盟发展的机遇，极大抑制对欧盟的经济贸易，可能导致欧盟的高能耗、高污染、低附加值的原料型工业向我国转移,REACH规则对保护转出国居民健康与友好环境有实质帮助，但对于“污染转移”目标国所要付出的代价是不可估量的。(31)
五、中国应采取的应对法律措施
鉴于REACH规则对我国化工、印染和下游等相关产品的生产、出口产生潜在而巨大的影响，如何冲破欧盟的技术或绿色壁垒，将REACH规则实施的负面影响减少至最低限度，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的任务。
(一)尽快制定我国《化学品管理法》
企业要加强对欧盟环保新指令、规则的研究工作，及时、充分的掌握欧盟各国对其实施情况和具体要求预测欧盟其他技术性贸易壁垒的发展动向、态势，在国际贸易中处于主动地位，避免受制于人。特别是对于REACH规则，可以继续加大对出口企业应对欧盟新指令的扶持力度，组织有关法学专家、科技人员进行研究、探讨、跟踪、宣传REACH规则的进展情况等。对于REACH规则来说，如果能够把握住“如果没有数据表明物质是安全的，就视作为有害”的核心理念，并借鉴规则建立的过程、政策本身的逻辑，对于提升我国化学品管理能力，提高我国化学品管理在内的立法能力都有巨大帮助。如前所述，美国和日本已经在欧盟之后制定了相类似的有关化学品管理的规定，随着各国环保要求的提高，我国化学品安全控制与国际逐步接轨势在必行。因此，为了防止这些国家把有害的化学品污染转移到我国，对付这些国家用国内立法的方式进一步阻碍我国相关产业产品的出口生产，我国也有必要拿起立法的武器，对其进行抗衡。我国有必要对已公布的《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》、《危险化学品登记管理办法》等法律条文进行梳理、修订，为制定我国的《化学品管理法》做好准备；(32)笔者认为，该管理法有必要对已有化学物质的产品进行必要的分类、检测，并规定一个科学、合理的评估标准，有害物质低于该标准的，允许使用和投放市场。一时达不到要求和具体标准的，允许给予一定的宽限期(如2年至3年)进行改进或采用环保替代材料，届时仍超标的，退出销售市场。对于新开发的化工产品，无论生产和销售的数量多少，都要按照高标准的环保要求进行综合和系统的科学评估，并出具含有各种数据支撑的测试报告，只要对人类健康和环境保护不构成危害和潜在危险，并符合我国现行环保标准的，经申请许可，就应同意批量生产和销售。对于国家和企业急需的进口化工产品，即使有害物质经检测含量超标，可以控制其进口数量，并由进口企业向主管部门申请和审批，经核准才能准许进口和海关放行。对于国内出口企业的化学物质及其相关产品应把好出口标准的审查关，严格按照REACH规则的具体要求和程序办理。只有这样，才能逐步建立和完善适合我国国情、适应REACH规则的法律体系。
(二)发挥行业协会的优势为化学产品出口做基础服务
我国在制定化工产品管理法律中有必要对行业协会的定位和作用作出具体的规定，职、权、利的明确有助于充分发挥行业协会的功能和优势。由于欧盟的环保规则、指令内容繁多且复杂、专业性强，则应该掌握必要的法律知识，了解和认识REACH规则的内容，整个协会提高认识后带领企业主动迎战，其实际效果要好得多。行业协会具有规模性、管理成体系等特点，所以可以快速地传递信息、为协会下的企业提供系统的培训等服务，也可以在贸易摩擦中得到提高和锻炼。而行业协会职责和权限依法得到细化，其优势和长处可得到充分的施展，积极性和主动性得到有效发挥。比如说，协会可以组织产品相同的企业联合起来去做REACH规则要求的数据测试，可以减轻企业分别作这些测试的经济负担，从而有利于个体企业降低成本；再比如说，行业协会可以以其名义与国外企业或机构进行沟通、咨询，寻找安全的替代品并获得信息方面的支持，以便提供给协会下企业使用。
(三)政府要有所作为，强化其对相关行业的参与度
面对REACH规则，我国政府要沉着应对，不断完善和提高产品国际竞争力，脚踏实地做好产业升级，提高国际贸易中的快速反应能力。归结起来，主要应把握和解决好以下几个问题：一是利用与欧盟的双边或多边谈判，利用世贸组织、国际化学品政府间安全论坛、国际化学品安全规划署、国际劳工组织等国际机构，加强对话与磋商，争取我国出口欧盟产品的注册权，执行发展中国家缓延期制度。二是国家在安全信息、检测实验室建设和资质认证方面应给予大力支持，筹建欧盟承认检测数据的实验室，以规范额外的或不必要的测试。三是政府应加强对设计人员、化工业专业人员的教育和培训，由于环保产品的设计、生产等都需要各方面的综合知识积累，很多相关领域的专业人士往往会因为知识单一而无法全面考虑整个产品设计生产用材的方方面面，所以加大教育培训力度，并引入生态学、环境学等学科知识，增强专业人士的综合知识水平，有助于环保产品顺利进入欧盟市场。而且对于REACH规则这样的新规则，我国大部分企业都不熟悉，所以政府应该组织出口企业代表进行培训，邀请法学专家对REACH规则的各部分内容、特点进行剖析和全面阐述，掌握其主要内涵和基本精神，有利于企业开展自己的应对措施。四是政府除了要实际性帮助相关企业之外，还应注重社会效应，加强对消费者的引导。加强宣传力度，普及绿色消费观念，创造生态设计的市场需求，形成对企业最直接的外部动力。
(四)依法利用WTO规则应对欧盟绿色贸易壁垒
中国是世界贸易组织的成员国。我国政府如何利用世界贸易组织中的规定来积极应对欧盟环保新指令所产生的贸易壁垒效应是非常重要的。
第一，政府和企业对以环境保护为名、行贸易保护主义之实的行为应当依法进行抵制和斗争。我们应该积极地采取法律应对措施，分阶段、分层次地主动立法，迎接挑战。欧盟可以为环境保护和贸易进出口制定环保新规则和指令，则在某种程度上，我国也可以选择某个特定领域以国内立法的形式来对欧盟出口的产品进行严格控制，其前提是符合WTO规则的要求。在使用国内立法的强制性效力的同时，我国还需要更多参与多边环保谈判，表明我们在保护资源和环境的态度和立场，争取更多的话语权和国际环保规则的立法参与权。
第二，对某些实为贸易保护主义的行为进行抵制和斗争，充分利用WTO争端解决机制，打破绿色贸易壁垒，从而保护我国企业在国际贸易中的合法权益。虽然关贸总协定中有所谓的有关环境的“一般例外”，但是并不是所有的以环保为理由的贸易措施都可以被视为合理，所有的环保措施都应该有一个适当的度，不可能无限制地抬高贸易中产品的环保标准。尽管REACH规则是环境保护制度逐步提升和发展的范例，构成WTO与其成员国之间相互依存关系，但规则本身经过精雕细琢，与时俱进，符合WTO规定的要求。该规则平等地适用于所有的化工产品，对于欧盟成员国的产品与进口产品赋予相同的责任，包括采取风险评估措施，以防止在未经证明存在风险的情况下而实施管制禁令。一旦规则实施计划影响其他WTO成员国的化工产品出口到欧盟市场，首要目标是审视基于欧盟选择较高层次的环保标准是否对保护人类健康和环境有利。按照WTO协议，这显然是合法的目标。(33)如果有明显迹象表明，欧盟成员国对我国出口产品的环保要求已大幅度超过适当的程度，并对中国出口企业增加比欧盟成员国企业更大的责任和义务，明显超出了WTO协议的要求和标准，则我国企业则可以启动WTO争端解决程序，运用这一机制来维护自己的合法权益。
第三，我国作为WTO成员，可以考虑以积极的姿态提出在多边贸易体制中确定关于优先使用环境协定(环保指令也属于该种范围)的清晰标准，从而使本来含糊且无界定的事宜清晰化。这其实也牵涉到这个适当的度应该是一个什么样的标准，当对产品的环保要求达到某种程度时，可以不被视为是对贸易的保护，反之则形成贸易或者技术壁垒。如果不能把具体的标准量化，具体操作时仍然会遇到阻力或带来麻烦。
注释：
①《解析REACH法规》，http://www.acs.gov.cn/cms/sites/www/pages/ch-04-02-06.pgp，2008年10月3日访问。
②《欧盟今起实施“新化学品管理法”》，《文汇报》2008年6月1日，第5版。
③White Paper,secion 2.1p6.
④See ORATS(the Online European Risk Assessment Tracking System),http://ecb.jrc.it/esis/index.
⑤《欧盟为什么要出台新的化学品政策？》,http://zcq ec.com.cn/article/hwzt/200706/4250141.html，2008年10月3日访问。
⑥参见《REACH制度(英文)》TABLE OF CONTENTS，资料来源：http://www.gdtbt.gov.cn/fileupload/info/11925171962070.pdf，2008年5月1日访问。
⑦《REACH规则是否会波及家电业？》，信息来源于中国化工信息网，http://reach cheminfo.gov.cn/HotTopic/Show,2008年5月1日访问。
⑧参见《REACH正式提案一卷(含第七卷)(中文)》，资料来源：http://www.fjqi.gov.cn/wto％5C81％5C070928165029Ntv.htm,2008年5月1日访问。
⑨Jane Anstee-Wedderburn,Freshfields Bruckhaus Deringer.,International Envirronmental Law Cosponsored by the Envirronmental Law Institute,Smo83 ALI-ABA 475,p2.
⑩(11)陈荣圻：《REACH法规实施细则解读(一)》，《印染》2008年第3期，第46-48页。
(12)Jane Anstee-Wedderburn,Freshfields Bruckhaus Deringer.,International Envirronmental Law Cosponsored by the Envirronmental Law Institute Smo83 ALI-ABA 475,p3.
(13)(15)罗霞、张建君：《REACH法规解读及其影响》，《有机氟工业》2007年第2期。
(14)(16)参见《REACH正式提案一卷(含第七卷)(中文)》，资料来源同注22。
(17)陈荣圻：《REACH法规实施细则解读(一)》，《印染》2008年第3期，第46-48页。
(18)Kristina Nordlander,Hazel Pearson.Sidley Austin.,The Application of REACH and the Precautionary Pringciple to Mining and minerals,2007 No.RMMLE-INST Paper No.8A.
(19)Kristina Nordlander,Hazel Pearson,Sidley Austin,The Application of REACH and the Precautionary Pringciple to Mining and minerals,2007 No.RMMLE-INST Paper No 8A p8.
(20)See Communication FAQs,Answer 1.2.
(21)REACH Regulation.Annex I,Section 6.5.
(22)(24)(27)(29)王子敏：《浅析欧盟REACH法规对中国工业的影响对策建议》，http://www.epoxycn.com/zjlt.doc，2008年10月4日访问。
(23)蔡岩红：《欧盟REACH法案6月1日实施中欧贸易格局面临重新洗牌》，http://zcq.ec.com.cn/article/spzcq/spzcqdt/200706/479986-1.html，2008年10月5日访问。
(25)(26)那力：《标准和环境税等环境法基本机制的国际适用——从我国对高能耗，高污染产品的关税措施和欧盟REACH法规说起》，《环境法治与建设和谐社会—2007年全国环境资源法学研讨会(2007.8.12-15兰州)论文集》。
(28)《欧盟今起实施“新化学品管理法”》，《文汇报》2008年6月1日，第5版。
(30)(32)杨卫兵：《欧盟REACH法规在中国》，《牙膏工业(Toothpaste Industry)》，2007年第4期。
(31)《欧盟REACH法规对我印染行业的影响和应对建议》，http://www.trust-trade.com.cn/html/laws/20070712/2061.html，2008年10月10日访问。
(33)Sarah Harrell,Beyond "REACH" An Analysis of the European Union's Chemical Regulation Program Under World Trade Organization Agreements,Wisconsin International Law Journal,Spring 2006.p 15-16.
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