推动农村集体土地征用向征购的制度转变，本文主要内容关键词为：土地征用论文,制度论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国改革开放以来的工业化与城市化进程加快，使得城市国有土地需求缺口越来越大。与此相适应，农村集体土地成为弥补城市国有土地需求缺口的主要来源。集体土地对国有土地需求缺口的弥补，实行各级政府征用土地的制度。各级政府尤其是地、县两级政府对农村集体土地连续多年的征用，不仅形成了集体土地与国有土地巨大的“土地价格剪刀差”，资本持续从农村流出，而且导致许多经济社会问题，社会动荡风险加大。因此，应该及时而坚决推动农村集体土地征用向征购的制度转变。农村集体土地征购，是指为弥补城市国有土地需求缺口的农地，直接进入土地产权市场交易而转为国有土地，土地溢价的大部分收益归农村集体及农民所有，少部分收益以“集体土地交易税”的形式转为财政收入。
一、农村集体土地征用模式及基本现状
农村集体土地征用，是指各级政府以行政价格征用农地，转为国有土地后，再以市场价格出让国有土地使用权。在这个过程中，土地行政价格与市场价格的价差，形成了“土地价格剪刀差”。“土地价格剪刀差”成为基层政府主要收入来源。可以说，“土地价格剪刀差”刺激了基层政府征用农地的冲动。在党中央、国务院严格加强土地征用审批的情况下，土地征用的衍生形式又大量出现。所谓土地征用的衍生形式，就是以租代征，通过行政力量推动农村集体出租或变相出让土地。
（一）国有土地与集体土地的产权形态
按照土地的所有权划分，我国的土地资源可以分为国有土地和集体土地两类。《中华人民共和国土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地主要可以划分为耕地和建设用地（包括公地、宅基地等）两种类型。
国有土地和集体土地是两种不同的所有权。可以说，国有土地和集体土地产权形态的差别，不是体现在所有权上，而是体现在使用权流转或交易上。国有土地的使用权可以实现直接有偿转让，通过“招拍挂”的方式直接进行产权交易，一般而言，国有土地使用权的出让年限可以分为三类：工业用地的使用权年限为40年，商业用地的使用权年限为50年，居民住宅用地的使用权年限为70年。与国有土地使用权的产权交易相比，农村集体土地使用权不能直接转让。农村集体土地只有在被征用转为国有土地以后，土地使用权的交易才能进行。目前农村集体所有的土地，无论是耕地，还是建设用地，其土地使用权都不能进行产权交易。当然，国有土地和集体土地的产权形态差别，仍然是由政策规定而导致的。
（二）农村集体土地征用的原因及模式
农村集体土地征用的直接原因是中国改革开放以来的工业化和城市化进程。从国有土地与集体土地的数量差别看，农村集体土地是城市国有土地的几十倍。工业化和城市化增加了国有土地的占用与使用，不得不用集体土地进行国有土地需求缺口的弥补。改革开放初期，我国沿袭计划经济“调拨”或“划拨”的思维，采取了征用农村集体土地的方式支持工业化和城市化进程。这种方式在改革开放初期没有表现出多少问题。但是，随着级差地租加大，“土地价格剪刀差”对政府收入的影响越来越大。原本按改革路径推进应该适时放弃的农村土地征用制度，被沿袭至今。在某种意义上，到改革开放后期，农村集体土地征用的原因已经转变为政府利益与部分特殊集团利益保护的驱使。可以说，农村集体土地征用制度已经成为应该改革而不愿改革甚至无法改革的制度。当然，只要着眼于国家长远利益及社会持续稳定，就可以改革并且能够改革。
农村集体土地征用模式表现为各级政府以公共利益或国家利益为由，低价征用农村集体土地。需要强调指出的是，农村集体土地征用中“公共利益”或“国家利益”的招牌，进一步加剧了土地征用问题的复杂性。几乎各级政府的农村集体土地征用都打着“公共利益”或“国家利益”的招牌，但是，大多数被征用土地都不涉及公共利益，更不关乎国家利益。以“公共利益”或“国家利益”的招牌征用农村集体土地，程度不同地强化了农民与政府的对立或对抗情绪。市场经济的发展及政府职能的转变，要求政府中立。市场化的土地使用权转让，应该是不同利益体之间公开及平等的博弈，政府不应该偏袒任何一方，政府能够做的就是制定规则。
（三）农村集体土地征用存在的问题
农村集体土地征用，确实支持了中国工业化与城市化进程。但是，从目前的现状看，存在着许多问题。其中比较突出的问题是国有土地的闲置浪费。由于缺乏市场调节作用，现行征用模式容易导致征用规模低效率扩张。据国土资源部统计，截止到2008年10月，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.57万公顷（400万亩），建设用地粗放浪费较为突出。在这些闲置土地中，很大一部分土地的表层土壤和配套的农业生产设施遭到破坏，已经无法复垦，造成大量土地资源的浪费。同时，由于政府占有了巨额的“土地价格剪刀差”收益，大批失地农民的利益受到严重损害，农民上访等群体性事件越来越多。
需要高度关注的是，随着党中央、国务院对农村集体土地征用监督力度的加大及审批的从严，农村集体土地征用的衍生方式在各地大量出现，比如以租代征。以租代征，是通过长期租用（租用年限可能长达30年、50年，甚至70年）农民集体土地来进行非农业建设。这种方式擅自扩大了农村建设用地规模，其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划、计划之外扩大建设用地规模。同时，还逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡等法定义务。变相的土地征用多是由政府和村集体为了实现自身利益而进行的地权私下交易。与土地征用衍生方式相关的还有“小产权房”的问题。所谓的“小产权房”，是指在农村集体土地上建设的商品房，向村集体以外的城市居民出售。同以租代征方式类似，“小产权房”占用的土地也没有缴纳土地出让金等费用，逃避了国家的土地征用审批。另外，“小产权房”的产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发（故称小产权或乡产权），这种产权并不构成真正法律意义上的产权，容易发生产权纠纷，损害购房者利益。
二、农村集体土地征用转为征购的作用
把农村集体土地征用转变为征购，不是为了改变现有的土地制度。土地征购的设想及试点试行，必须充分考虑在现有土地基本制度不改变的条件下进行探索。土地征购只是改变农村集体土地使用权的交易方式，由先征用后出让转变为同步出让。具体而言，就是为弥补城市国有土地需求缺口的农村集体土地，直接进入土地产权市场进行交易，在交易完成的同时转变为国有土地。积极推动农村集体土地由征用转变为征购，有利于中国转型时期因土地引发的许多深层次的经济社会问题的解决，从制度上保证土地资源能够发挥经济社会效应。
（一）为城乡土地产权市场和房地产市场一体化创造条件
就中国土地产权市场的整体而言，城市国有土地基本上都已经实行“招拍挂”交易方式，土地使用权的转让采取了市场化方式，市场_力量对国有土地资源配置发挥着主导作用。但是，农村集体土地仍是行政力量主导其配置，农村集体土地的使用权不能直接进行交易。土地征购制度的实质就是为弥补国有土地需求缺口的集体土地可以直接进入土地产权市场进行交易，依托市场的力量进行土地使用权的转让，同时由集体土地转变为国有土地。从土地资源市场化配置的要求来看，无论是国有土地还是集体土地，都应该到统一的土地产权市场进行交易。土地征购制度的建立，可以从根本上改变城乡土地产权市场分割状态，推动城乡土地产权市场一体化。除此以外，还有利于为城乡房地产市场一体化创造条件。
（二）推动资本向农村流动并让农民分享级差地租升值收益
中国的改革开放从农村开始，农村实行的家庭联产承包责任制为农村生产力发展注入了活力。但是农村经济的持续发展及农村繁荣还要依赖资本流入。当前的“三农问题”及城乡差距进一步拉大，与农村农业缺乏资本流入机制有很大关联。在现行的土地征用制度下，政府通过“土地价格剪刀差”的形式占有了大部分农村集体土地的增值收益，加剧了资本的溢出效应，农村地区陷入经济落后—资本流出—经济更加落后的恶性循环之中。经济学的原理告诉我们，“在市场经济条件下，凡是资本流出的区域必然陷入衰退及贫穷，凡是资本流入的区域必然走向繁荣及富裕。”因此，建设社会主义新农村的关键在于完善资本向农业农村持续流入的机制。土地征购制度的建立能够减少资本溢出效应，在更大范围内合理配置土地资源，留住农村自身的优势资本。同时，还可以吸引更多社会资本向农村农业流入，促进土地升值，让农民分享土地增值带来的收益。
（三）弱化农村土地出让中的寻租行为并保护农民利益
相关法律条款规定，国家为了公共利益的需要可依法对土地实行征用。然而法律并没有对“公共利益”的范围作出明确的规定，这就为某些政府部门的寻租行为大开方便之门。对农村集体土地实行征用，行政力量发挥主导作用，缺乏透明度，容易滋生“权钱交易”等腐败现象。近几年来，地方政府高官的一些腐败大案及农民群体上访案件，绝大多数都与土地征用、土地出租相关联。相比之下，土地征购制度强调市场力量发挥主导作用，除非出于国家特殊利益的需要，政府不应直接干涉土地征购过程。土地征购制度以市场价格作为征地价，充分反映出土地的价值，弱化土地征用中某些特殊利益集团的寻租行为。同时，土地征购制度强调交易过程及结果的公开透明，农民可以直接参与征购过程，有充分的知情权，从而保证土地征购过程按照一定的法律法规程序进行，保护农民利益。
三、实行农村集体土地征购的基本设想及设计
农村集体土地征用转变为征购，不触及中国现有的土地基本制度。农村集体土地征购，是在维护现有土地基本制度的前提条件下，改变农村土地使用权的交易方式。用于弥补国有土地需求缺口的农村集体土地由征用转变为征购，可以实现由行政配置土地资源向市场配置土地资源的转变，既有利于土地资源配置效率的提高，也有利于社会主义新农村建设及农民利益的保护。
（一）农村集体土地征购的试点及试行
农村集体土地征购的三个关键环节，必须有政策上的支持与保证。其一，是允许征购的农村集体土地直接进入土地产权市场交易。土地产权市场交易，既可以是现行的城市国有土地“招拍挂”方式，也可以通过专门设立的农村土地产权市场进行交易。其二，征购的农村集体土地在土地产权市场的出让收入，实行农村集体及农民与政府共享，政府不可以再获取“土地价格剪刀差”收益。就土地出让收入的分享比例看，农村集体及农民获得65％－75％，政府获得35％－25％。需要强调指出的是，政府获取的35％－25％的收入，应通过“集体土地交易税”的形式征收。其三，通过土地产权市场受让土地使用权的单位或业主，可以办理国有土地使用权证。征购的农村集体土地直接进入土地产权市场出让，只要交易完成就可以自动转为国有土地。当然，这种交易完成并转为国有土地，是以政府征收的“集体土地交易税”为凭证及依据。
土地征购虽然仅仅是农村集体土地使用权交易方式的转变，但是，仍然会形成对土地产权市场的冲击。因此，土地征购应先进行试点，在试点基础上逐步扩大试行范围。可以选择城乡统筹配套改革实验区的城市或地区进行试点。在试点中应强调程序完整和信息公开透明，要允许出让土地的农村集体及农民充分行使交易的监督权，同时，对受让方的信息要充分公开，防止关联交易或内幕交易。通过试点，在吸取教训与总结经验基础上再扩大试行范围。农村集体土地征购的试行范围可以扩大到直辖市、计划单列市、省管县（区）等。
（二）依托农村土地产权市场进行农村集体土地征购
农村集体土地征购的实质是农村集体土地使用权可以直接进入土地产权市场进行交易。因此，进行农村集体土地征购试点及试行的城市或地区，可以考虑建立农村土地产权市场。农村土地产权市场是产权交易市场的一类或一种。它的建立可以借鉴现有某些产权交易市场的成功经验，吸取某些产权交易市场的失败教训。农村土地产权市场的具体形态是分布于全国各地的若干家市场。其具体形式既可以是新设立的交易市场，也可以是依托于现有产权交易市场而新增设的土地产权交易板块。会员制是产权交易市场的基本规则，农村土地产权市场也可以采用会员制。但是，与现有产权交易市场的会员制不同，考虑农村土地产权交易的特殊性，农村土地产权市场的会员应该多吸纳村集体、农民经济组织甚至农民个人。
市场不是万能的，对于成立之初的农村土地产权市场，各级政府行政主管部门更应该积极履行监管职能。当然，政府行政主管部门的监管必须有所为有所不为，明确重点依法进行。农村土地产权市场的监督主体是各级政府行政主管部门，监督客体是农村土地产权交易过程。为了防止土地价格被操纵、充分保障农民权益，各级政府行政主管部门应该重点加强对农村土地产权交易流程合规及信息公开的监督。这种监督不仅仅是接受农村集体土地产权交易的相关资料备案，还要对其运营及其交易进行全程监督。
（三）农村集体土地征购的立法及监督
建立农村土地征购制度不仅是农村集体土地使用权交易方式的改变，它同时还涉及到相关法律制度的改革和完善。对于农村集体土地征购的立法及监督可以划分为近期目标和中长期目标。其中，近期目标是要明确农村集体土地“入市”的合法性问题。根据我国现行法律的规定，国有土地的使用权可以实现直接有偿转让，农村集体土地要经过国家征用转为国有土地之后才可以实现转让。建立农村土地征购制度，使集体土地直接进入土地产权市场参加交易，首先要从法律上明确农村集体用地“入市”的合法性。同时，考虑到法律的制订修改要经过一个比较漫长的过程，对于农村集体土地征购的立法及监督可以通过国务院颁布暂行条例的方式解决燃眉之急，待条件及时机完全成熟之后，最终上升到法律高度。中长期目标是要逐步完善与土地征购制度配套的社会保障、社会救济制度，通过更大范围的立法建立相配套的农村社会保障、社会救济制度，保护失地农民的合法权益。
四、推进与农村集体土地征购相关的配套改革
农村集体土地由征用转变为征购，必然会触及并影响现有农村土地制度，还会影响城乡土地产权市场和房地产市场，如果只是单方面对弥补国有土地需求缺口的农村集体土地实行征购改革，而不相应推进其他与农村集体土地征购相关联的改革，有可能导致农村集体土地征购改革的半途而废甚至失败。因此，在实行农村集体土地征购的同时，还要推进与此相关的配套改革。
（一）农村土地产权制度的分类改革
农村土地产权制度的改革不是简单地把土地所有权分配给农民，而是要对农村土地进行具体分类，实行农村土地所有权的分类改革。农村土地可以分为四类：第一类是农村宅基地。农村宅基地改革可以考虑让农民直接拥有土地所有权，同时允许农村宅基地及房屋进入城乡一体化的房地产市场进行交易。把农村宅基地的土地所有权无偿给农民，是农村土地产权制度改革的关键，是建立城乡一体的土地产权市场和房地产市场的突破口之一；第二类是农村公地。农村公地改革应该进一步落实并细化产权，防止少数特权者及行政力量对其所有权的侵害；第三类是农村征用地或征购地。农村征用地或征购地改革是要让农民直接分享一部分土地所有权收益。通过土地所有权和使用权由集体转为国有的产权条例的细化，防止行政力量对农村土地转为城市土地过程中两次出让收入的过多侵占。农村征用地或征购地的土地使用权直接“入市”交易，是建立城乡一体的土地产权市场和房地产市场的又一突破口；第四类是农业耕地。农业耕地在很长一段时间内仍然维持集体所有的土地所有权制度。农业耕地的土地所有权制度维持现状或延后改革，有利于保证国家的粮食安全和农业产业的升级。
（二）建设城乡一体化的土地产权市场和房地产市场
农村集体土地征用的直接含义就是城乡土地产权市场的分割。土地产权市场是土地资源市场化配置的载体。在城乡土地产权市场分割的现状下，城市国有土地以市场化方式配置，农村集体土地以行政化方式配置，不仅导致了全国土地资源配置效率的降低，而且形成了政府垄断“土地价格剪刀差”收益。允许实行农村集体土地征购，为城乡土地产权市场一体化创造了条件。因此，政府在推动农村集体土地由征用转变为征购的同时，还要相应建设城乡一体化的土地产权市场。城乡土地产权市场的一体化，不仅强化了政府进行土地管理的行政功能，而且对政府的土地管理提出更高的要求，政府要着眼城乡一体化进行更高水平、更高要求的土地规划。与建设城乡一体的土地产权市场相一致，政府还应积极推动城乡房地产市场一体化。房地产市场的城乡分割，不仅剥夺了农村居民获取与住宅相关联的财产性收入增长的机会，而且导致了农村建设用地的更大混乱。正是房地产市场的城乡分割，使得城市房屋供不应求而导致房价过高，同时，农村房屋供过于求而导致房价过低。在某种意义上，农民进城务工数十年，虽然赶上了中国城市化进程，但是，进城务工农民不得不面对城市房价太高买不起房、农村房价太低舍不得卖房的尴尬状态，由此导致了“空心式城市化”与农村宅基地及房屋严重闲置浪费的现象。因此，要尽快推动并实现城乡房地产市场一体化。长痛不如短痛，城乡房地产一体化的进程越早，支付的改革成本就越小。
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