1927—1936：中国城市型行政区的类型和层级以及内部政区的划分，本文主要内容关键词为：政区论文,层级论文,行政区论文,中国论文,类型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
类型、层级和城市内部基层政区的划分，是1927—1936年10年间中国城市型政区的重要问题。类型指的是以城市政区的发展完善程度为主要指标的城市型政区种类；层级指的是以传统的地域型政区（如省、县）为参照物，为城市型政区确定的行政级别；内部政区指的是城市内部区、街、闾、邻等基层政区。
§1 城市型行政区的类型与层级
将类型和层级两个问题分开，是为了叙述的便利。但如果具体到某个建制市，类型和层级实际上是两个设市的要素，不可分离地同时统一在一个城市之中。
一、城市型行政区的类型
以1928年公布的《特别市组织法》、《市组织法》和1930年公布的《市组织法》为主要标志，国民政府对设市的条件都作出了明确的规定。达到标准者可以设市，未达标准者不能设市，在法律上不存在变通处理的问题。但是，此时中国各地区，特别是东部沿海地区与中西部内陆地区城市发展程度差异颇大；而且此时中国的市制又处于初创时期，中央和地方都缺乏经验；另外，城市型政区的设置，除了经济因素之外，还要考虑政治、军事、外交、民族等因素，所以当时中国实际上存在着两种城市型政区，一种是符合市组织法规定条件的标准城市型政区；另一种是不完全符合法律规定的城市型政区。后一种又可细分为两类，即准城市型政区和变异型城市政区。
1.标准城市型行政区
其基本特点是完全符合设市的条件。此类市行政区分为两个层级，依法设立相应的市政府，市政体制和市政职能完善，与同行政级别的省或县一样，为国家正式的行政区域。这类城市行政区的详情见后文，此处不作赘述。
2.准城市型行政区
这类城市行政区在市组织法中并没有规定，是有关部门鉴于各地城市实际情况而变通批准设置的。亦可分为两个层级——省级和县级，管理机构不称市政府，而且在机构规模和管理权限上都比正式的市政府要小，有的辖区界线不清晰，总之不是完全意义上的国家行政区域。设置准城市型政区，往往是为了向正式行政区过渡。所以就某一个城市而言，可能经历了准城市型政区和正规城市型政区两个阶段。
（1）省级准城市型行政区
这种准城市型政区仅有一例。1933年1月7日，国民党中央政治会议决定设立西京市（今西安市），作为中华民国的陪都。为筹备西京，决定先行设立西京筹备委员会，而且地位特殊，不像一般省级城市政区隶属于行政院，而是直属国民政府。〔1〕
（2）县级准城市型行政区 此种准城市型行政区数量较多， 按其与正式城市政区接近的程度而论，又可分为三种。
第一种，经中央有关部门批准的。其市政机构一般称市政筹备处、市政处、市政委员会等等。如安庆、蚌埠、无锡、芜湖、南宁、柳州、兰州、包头、武昌、连云、南昌、九江等城市均属或曾经属这种准政区。这种准政区与标准城市型政区最为接近。〔2〕
第二种，地方自行设置的（一般由省批准）。其市政机构有的径称为市政府，有的也称为市政筹备处等等，如汕头市、西安市、烟台市均曾经历过这个阶段。此种准城市政区各地发展程序参差不齐，与正式的市行政区相比，差距较大。
第三种，非建制城市。以上两种准城市政区，无论如何总是归于城市行政区的建制之列；此种准城市政区则不同，它们不纳入市的建制，城区的管理机构名称各异，有的事权统一，还有的事权分散。但是对于城区的管理还是与农村地区存在着根本的差异，故此亦将其列入准城市政区之中。如唐山、厦门、保定、石门（今石家庄市）等市设置特种公安局，受省民政厅长领导。虽称公安局，但实际上处理全部市政事务〔3〕。又如镇江。江苏省省会原为南京市，1929年自南京迁镇江。 但此时镇江并未设市，仍称镇江县，但是在县城中划出1.93平方公里的区域作为省会区域。其市政由各部门分管，这些部门包括省会建设委员会，省会建设工程处、省会建设讨论会、省会公安局、管理省会警捐稽征处等等〔4〕。有的城市管理机构更具有临时色彩， 如柳州市原设有市政筹备处，1930年柳州发生严重火灾，城市损失惨重，火灾之后，市政筹备处撤销，改设火灾善后委员会负责市区行政工作。这种善后委员会其实也是特殊情况下的临时市政管理机构。〔5〕
3.变异型城市行政区
此类政区仅出现一例，即山东的威海卫行政区。其特点是：仅设在有重要外交、军事意义的地区，行政级别相当于省或隶属于行政院的市；虽然依照城市管理方法进行管理，但其行政区内主体区域是乡村形态而不是城市形态；区域界线清晰。以上特点表明，威海卫行政区是以市行政管理体制为主，同时掺杂以地域型政区管理体制的变异型城市行政区。形成这种情况的原因，在于威海卫地区的特殊性。
中日甲午战争之后，日本、俄国、德国等后起的资本主义国家开始进入中国，鉴于通商口岸多为英、法、美占领，这些后起的资本主义国家急于开辟新的基地，为本国的殖民扩张活动服务。1898年德国强占胶州湾，俄国也租借了旅大。同年，英国以维持各国在华力量的平衡为借口，强行租借了威海卫，此地遂成为英国的殖民地〔6〕。1930年10 月1日，国民政府收回威海卫。在当时来说， 是一件关系国家声誉的大事，政府曾成立专门机构负责筹收、接管行政的各项事宜。关于以何种形式管理威海卫，国民政府在接管之初就有考虑。最主要的有两点，首先是确定设立行政区，基本维持英国租借地区域，同时设立行政区管理公署为最高行政管理机构；其次，认为威海卫行政区管理公署从地位和管理事务等方面来看，都与市政府相等同。并且确定该行政区直属行政院〔7〕。
二、城市型行政区层级
此时期的城市型政区可分为两个层级：第一级为1928年规定设置的特别市和1930年重新规定的直隶于行政院的市；第二级为1928年规定设置的市和1930年规定的隶属于省政府的市。为行文方便，姑且称第一级市为省级市，第二级市为县级市。 另外， 鉴于实际情况， 1927 年至1928年之间的市也按照上述规定分级。
1.省级市
1928年《特别市组织法》中关于设置特别市的条件有3条：（1）首都；（2 ）人口在百万以上的城市； （3 ）其他有特殊情形的都市。1930年《市组织法》中直隶于行政院的市的设置条件，大体与1928年法相同，只是作了两点补充：第一点对1928年法第3 条“有特殊情形”的规定进一步具体为“在政治、经济上有特殊情形”。第二点补充，如该市虽符合设置隶属行政院的市的条件，但为省会驻地，则改隶属于省政府管辖〔8〕。
1927年——1936年的10年间，省级市共设置过7个， 现将名目及设置时间、变更情况开列如下。
南京市 1927年定为特别市，1930年改为行政院辖市。
上海市 同上。
北平市 1928年定为特别市，1930年6月改为行政院辖市。
天津市 1928年定为特别市，1930年改为行政院辖市，同年11月因河北省会迁此，改省辖市，1935年6月河北省会迁保定， 仍改为行政院辖市。
青岛市 1929年定为特别市，1930年改为行政院辖市。
汉口市 1929年4月定为武汉特别市，同年6 月改为汉口特别市，1931年改为湖北省辖市。
广州市 1930年1月定为特别市，同年8月新的《市组织法》颁布；因此时广东省会驻该市，故依新法改为广东省辖市〔9〕。
以上7座城市，根据不同的情况可分为三类。
第一类，上海、北平、天津、广州、汉口5市。 其人口在设立特别市时均已超过百万，工商业发达，完全符合设此种级别市的条件。其中广州、汉口、天津行政级别的变化原因如下：广州改省辖市依据的是新的市组织法中省会所在地城市的规定；天津也一度据新法改省辖，后省会迁出，地位复旧；汉口改省辖市，是因辖境内缩致使人口数达不到标准。
第二类，南京。一直到1933年时，南京市人口才达到726131人，距离百万之数差得很远，但1927年时南京即已成为第一个特别市。作为首都，南京市有其他各大城市不能替代的政治优势。
第三类，青岛。1929年青岛确定为特别市时，人口只有50多万，未达设特别市的人口标准。青岛之所以成为特别市，是根据市组织法中特殊情形的条款。青岛的特殊情形，可以归纳为四点：
其一，地处沿海津、沪两大城市之中点，既是铁路枢纽，又有深水不冻港，交通位置极为重要。其二，华洋杂处，外国侨民在人口总数中所占比例甚高，其中日本人约占20%，其他外国人占5%； 三是贸易数额巨大，并且逐年增加；四是市容美观整洁，极有发展的前途。以上四点就是青岛的特殊性，根据这些特殊性，青岛市在人口数量未达标准的情况下被批准设立特别市，以后又依据新法改为隶属于行政院的市。〔10〕
在省级市中还有准城市型政区和变异型行政区二类，前文已有叙述，此处不再重复。
2.县级市
1928年的《市组织法》对此类市的设置只规定了一个条件，这就是人口满20万。1930年新的《市组织法》对县级市的设置条件作了更改，即人口满30万，或者人口满20万，但同时所收入的营业税、牌照税、土地税每年合计应占到该市总收入的1/2以上。据统计，自1927年至1936年底，曾先后设置过的县级市共有16个。
省别 市名称 设废时间
江苏省苏州市1928年11月设置,1930年4月撤销.
安徽省安庆市1927年设置,1929年4月改市政处.
开封市1929年9月设置,1931年1月撤销.
河南省郑州市同上.
宁波市1927年6月设置,1931年2月撤销.
浙江省杭州市1927年4月设置.
南昌市1928年5月设置,1932年1月撤销,1935年7月改市
江西省 政委员会.
九江市1929年4月设置,1930年9月撤销,1935年6月改设
市政委员会.
广西省梧州市1927年12月设置,1930年5月撤销.
广东省汕头市1930年11月设置.
成都市1930年2月设置.
四川省重庆市1936年4月设置.
山东省济南市1933年10月设置.
湖南省长沙市1933年9月设置.
云南省昆明市1935年3月设置.
福建省厦门市1935年2月设置.
资料来源：1936年版《内政年鉴·民政篇》第一章。
以上表中各市可分为二类。
第一类包括苏州、安庆、开封、郑州、宁波、南昌、九江、 梧州8市。该组城市都是先设置过城市型政区，后因不符合设市条件而撤销市制或改行其他的城市变通管理方式。
第二类包括汕头、杭州、成都、重庆、济南、长沙、昆明、 厦门8个城市。该组城市自设市制后，直至1936年底仍见在，没有发生变更。
两组城市中各有一市需要加以说明。
第一类中的梧州市，1927年1月成立时，市组织法尚未公布。 待到1928年7月市组织法公布后，该市人口未达要求， 照规定理应将该市建制撤销。但广西省为争取该市继续存在，于1929年8 月咨请内政部变通处理。经内政部核议，经行政院批准，认为此事应于新的市组织法公布后再作梧州市究竟是存是废的最后决定。1930年5 月新的市组织法公布，依照新的设市条件，梧州市仍未达到标准，只好由本省政府予以撤销。这样一来，自1929年8月至1930年5月，几近两年的时间里，内政部对于梧州市设市建制实际上采取了变通的办法。
第二类中的汕头市，在1930年提出设市建制的请求，当时该市人口仅14万，于法不合。但广东省认为，该市人口虽未达标，但政治、经济确有特殊之处，设市实有必要。行政院也于1930年11月25日批复暂准设市。汕头市的市制也属变通处理。梧州设市是默认，汕头设市是公开的特许〔11〕。
§2 城市内部基层行政区
城市内部的基层行政区，是随着建制市的发展而逐渐演变的。从总体上说，它的产生和巩固都比建制市晚。
一、基层政区的设置
这段时期城市内部基层政区的设置，经历了两个阶段。1930年5 月，新的市组织法公布，其中对城市内部基层政区的设置作出了明确规定。在此之前，1928年的《特别市组织法》和《市组织法》，都没有此项规定。因此，基层政区的设置以1930年新的市组织法颁布为标志，分前后两个阶段。中国城市内部基层政区的设置过程，往往与所谓的“地方自治”联系在一起，各地城市推行此项工作的进程也迟速不等。
1.第一阶段（1927—1930年）
南京国民政府成立后，各地城市的发展程度大不相同，1928年有关市制的两部法规对此也没有作出规定，各地城市往往根据本地情况各行其是。下以三个代表性的城市为例叙述。
（1）成都市——警区替代制。1928年时， 成都市以警区替代市内行政区。全市辖界之内，分为东、西、北、外南、外东5个警区， 警区之下再划分为分区，各分区冠1、2、3、4等数码排列。北区、西区、外南区各分为7个分区；东区分为6个分区；外东区分为5个分区〔12〕。
1913年1月8日，北京政府为规范地方警察制度，发布了《地方警察官厅组织令》，根据此令，各省会及商埠城镇，都陆续设置了警察厅或警察局。这种机构除去维持地方治安以外，还发挥着一个重要作用，就是它的辖区基本上就等于各个城镇的城市建成区；换言之，各城市的警区范围，实际上非正式地起到了城、乡之间界线的作用，其内部的分区，也起到了市内基层政区的作用〔13〕。在1927年以前，在各城市中这种情形普遍存在，即使是南京国民政府成立以后，在各非设市城市中，这种制度仍然实行。以无锡为例：1924年无锡商埠警察署管辖整个商埠区域，转年又设东、西、南、北、中五区警察分驻所。〔14〕又以福州为例：1933年时，福州尚未设市，但在其城市建成区内，划分了5 个公安分局管辖区〔15〕。
成都市作为建制市，就是沿用的这种传统制度。
（2）上海特别市——市政委员辖区制。上海于1927年7月成立了特别市政府，1928年10月又把先行接收的17个市乡都改为区，详见下表。
旧名 新名旧名新名
上海市 沪南区 闸北市 闸北区
蒲菘乡 蒲菘区 洋泾乡 洋泾区
引翔港乡引翔区 法华乡 法华区
漕河泾乡漕泾区 塘桥乡 塘桥区
杨思乡 杨思区 陆行乡 陆行区
高行乡 高行区 吴淞乡 吴淞区
江湾乡 江湾区 殷行乡 殷行区
彭浦乡 彭浦区 真如乡 真如区
高桥乡 高桥区
各区的界线，仍以原来的各市、乡辖界为准，不作变更〔16〕。各区根据实际情况，决定是否需要设置市政委员。市政委员每区一或二人，由市长委任，承市长之命，在市各主管局的指挥监督下办理各项区政。市政委员的办事机构全称为“上海特别市政府××区市政委员办事处”。上海特别市当时共有10个区设有市政委员办事处，即漕泾区、杨思区、塘桥区、陆行区、高行区、吴淞区、殷行区、江湾区、真如区、彭浦区，均为原离市中心较远的乡〔17〕。其余各区，暂保留警区制。
（3）杭州市——区、街村（村里）、 闾、 邻4 级制。 杭州市在1928年6月就开始实行4级制，这是一套比较完整的市内基层政区体系。实行的背景，是浙江省政府于1928年6月公布的浙江省街村制度。
第一级，区制。承袭杭州划分市行政区域时划定的6个区， 不再重新划分。6个区是城区、江干区、西湖区、湖墅区、皋塘区、会堡区。
第二级，街村制。具体说就是在城区实行街制，在乡区实行村制。全市共分为22个街村，街与村的行政级别等同。1929年4月， 浙江省政府又决定改行村里制，所有的街一律改称里。
第三级为闾，第四级为邻。规定10户为一邻，5邻为一闾， 400 —800户组成一里。参见下表。
村里闾邻村里
江干区闸口里
南星星
西湖区 南山村 北山村 灵庆里
会堡区 清泰村 望江村 定海村
湖墅区
芳林村 芳元村
城北里 墅北里
皋塘区
北沙村 东皋里
临皋里 笕塘里
城 区东南里 西南里 中东里 中西里 东北里 西北里
总 计 里14 村8
村里闾邻 闾
邻户
江干区 97
489 6190
西湖区 59
293 3274
会堡区 67
336 3895
湖墅区 141
713 11138
皋塘区 264
981 11918
城 区 694 3425 52323
总 计1270 6237 88738
资料来源：《杭州市政府十周年纪念特刊》，1937年版。
2.第二阶段（1930年5月—1936年）
1930年5月《市组织法》公布， 该法对市内基层行政区的设置作了统一的规定，市以下划分为区、坊、闾、邻。除特殊情形者，5 户为一邻，5邻为一闾，20闾为一坊，10坊为一区。各区、坊、闾、 邻分别以第一、第二为顺序。实际上，对于这个规定，各城市只是大体上遵照执行，具体实施则各市有不同特点。1932年12月8 日召开的第二次全国内政会议也提出，市内的区、坊、闾、邻编制，可以根据实际情况加以变通处理， 以坊或乡为基本的自治单位， 闾、 邻居民会议可以免除。1934年3月，根据国民党中央政治会议第396次会议精神，行政院又颁布了《〈改进地方自治原则〉》〔18〕。根据此原则，各市又将区和区下的坊进行了省并或改编。同年5月， 内政部又制定了《〈改进地方自治原则〉要点之解释》，规定市自治原则应遵循一级制，即原有的坊公所一律取消，区分所也不再作为一级自治机构，而改为辅助市政府的办事机关〔19〕。1934年10月，内政部又就办理保甲与办理自治何者为先的问题请示行政院，经中央政治会议研究，决定在全国推行保甲制度。于是与县一样，各市也开始在区之下改行保甲。随着抗日战争爆发，此项工作又告中断。
由于这段时间内基层政区变化较多，头绪纷乱，为理清变化的脉络，本文择取了三个典型的城市，具体加以叙述，并以资料较为齐备的杭州市为主；其余两城市为辅。
（1）杭州市。1930年《市组织法》公布后，8月开始，杭州市专门组成“改编区、坊、闾、邻委员会”专司其事。依据市组织法规定，参照杭州市实际情况，将全市划为13区，此13区均析自原来6区。
原城区一分为六，东南里为第1区，西南里为第2区， 中东里为第3区，中西里为第4区，东北里为第5区，西北里为第6区。 原西湖区为第7区，江干区为第8区，会堡区为第9区。原皋塘区一分为二，东皋、 临皋两里及北沙村为第10区，原笕塘里为第11区。原湖墅区一分为二，城北里、芳林村、芳元村为第12区，原墅北里为第13区。13个区共计58坊，858闾，6129邻，93036户。杭州市将区、坊、闾、邻划分完毕后，即成立了相应的区、坊公所等机构，并且设置了区、坊界线的标志。
1934年根据所谓改进地方自治的原则，杭州市将原来的13个区省并为8个区，并将区以下的坊公所一律取消。省并的方法是，原1、2 两区并为第1区；原3、4两区并为第2区；原5、6两区并为第3区；原第7区改为第4区；原第8第9两区并为第5区；原第10区改为第6区；原第11 区改为第7区；原第12、13两区并为第8区。
1934年底，杭州市又改行保甲制度，并于1936年3 月完成分区保甲组编。杭州市的保甲制度，是从乡区（即相当于今天的郊区）开始推行的，设保、设甲情况见下表。
区4区 5区6区 7区 8区
保数 9 24 329
39
甲数154 213638 112 751
杭州市的基层政区编制划分，是比较合理的。在中国当时的环境下，这个水平是少数城市才可达到的，其它城市的基层政区划分，就远不是这么完善了〔20〕。
（2）南京市。南京市自1930年7月开始，设立了自治事务所，总揽全市自治工作。1931年1月，已将全市划分为21个区，109个坊，以下闾、邻两级尚未划分。1933年3月，又将21个区省并为8个区。1934年10月，因江苏省与南京市的划界工作完成，南京市的辖境比先前扩大，曾增加了燕子矶、孝陵、上新河3个乡区，全市共计11个区。 乡区区以下的基层区划也逐渐确定；市区区级以下政区也准备划分，终因条件不具备未能实现。1936年，南京市自治事务处又制定了《南京市城区闾邻编组原则》并准备实施，但忽而南京又成为推行保甲制的地区，闾邻制度又废止不再推行了。直至1936年底，南京市乡区的保甲组编已完成，城区则尚未推行，详情见下表。
区别 第一区至第八区 燕子矶区(乡区) 上新河区(乡区) 孝陵区(乡区)
设置时间 1933年3月1934年10月同左同左
9乡6乡 2乡
1镇2镇 3镇
基层区划未设109保 121保61保
1045甲 1249甲
527甲
关于基层保、甲、户、人口之间的比例关系，这里仅举南京孝陵区的孝陵、马群两镇为例。孝陵镇共有7586人，1613户，129甲，14保；马群镇共有6939人，1345户，111甲，13保。大体符合10户为甲，10 甲为保的规定〔21〕。
（3）威海卫行政区。 威海卫行政区基本采用城市型政区管理体制，其内部基层行政区的划分也颇具特色，介乎于市制与县制之间。
1930年的市组织法规定市划分为区、坊、闾、邻4级； 县组织法（1929年公布，1930年7月修正公布）规定县划分为区、乡镇、闾、邻4级。市与县所不同的只是区下的第1级。威海卫行政区于1930年10月1日正式成立；其内部区划原拟完全实行城市的区、坊、闾、邻制度，但实际上并不是一帆风顺，而是经过了三个发展阶段。
1930年10月——1933年10月，区——村制阶段。此时全行政区划分为8个区。第1区辖8个村，第2区辖37个村，第3区辖35个村， 第4 区辖65个村，第5区辖15个村，第6区辖84个村，第7区辖16个村， 第8 区辖54个村。
1933年10月——1934年10月，区、坊、村制阶段。自1933年10月起，行政区内将若干村划为一坊，全行政区共设75坊。各坊辖村数量不等。
1934年10月始，区—区两级制阶段。1934年10月，同样是为了推行改进地方自治原则，在威海卫行政区内撤销所有的坊，保留区一级，实行两级制〔22〕。
二、基层政区划分的制约因素及相关问题
在城市内部划分政区比在地域型政区（如省、县）中进行此类工作更具复杂性。这是因为在城市中各种对政区划分能够产生影响的社会要素高度集中，往往牵一发而动全身。影响城市内部行政区划分的因素是多方面的，而且依各城市具体情况的不同而各有侧重。但起决定作用的往往是政治因素或经济因素，也有时是各种综合因素发挥作用。以下仅就政治因素、经济因素和综合因素三个方面加以叙述。
1.政治因素。主要体现在三个方面。
（1）法律与政策的变更。 这是影响城市内部基层政区划分的最重要的因素。如前所述，1928年的特别市组织法和市组织法都没有对城市内部基层政区的设置作出规定，结果只能是各城市各行其是，除去前文所列举的各种类型以外，长沙市甚至还实行过团总制〔23〕。1930年新的市组织法公布，市内基层政区设置始有全国统一的规定，各城市纷乱的体制逐渐归并于新法所要求实行的区、坊、闾、邻4级制上来， 在这个转变过程中，市内基层政区的界线、 职能都发生了相当大的变化。1934年随着改进地方自治原则的贯彻，又引发了一场变化。
国民政府提出在城市地区也推行保甲制度的措施以后，又对全国城市的内部基层政区造成重大影响〔24〕。据1936年6月统计， 全国先举办保甲而停办、缓办自治的有上海、北平两个院辖城市及安徽、湖北、江西、河南、福建、陕西、甘肃等省内的省辖市〔25〕。此项工作因抗日战争全面爆发而告中断。
（2）归属权的变更。以威海卫为例，1898年7月，威海卫被英国强迫租占，设威海卫行政长官公署管辖，将全境分为25个总董区和1 个特坊，共分26个基层区划。1930年10月中国收回威海卫后，改设威海卫行政区；对于基层区划也予以改革。当时主管接收工作的机构认为，该行政区其政务和地位与市相仿，基层自治管理等事务，应当改行市内基层政区的体制〔26〕。
（3）市域范围的大小。市行政区范围的大小， 必然会对基层政区的划分及基层管理机构设置产生重要影响。以南京市为例，1933年3 月，全市改划为8个自治区。1934年10月， 南京市与江苏省的界线最后确定，市行政区由先前的65.025平方公里扩展为465.85平方公里。为适应扩界后的新情况，南京市又新增设了3个乡区〔27〕。 天津市的例子更为典型。自1928年6月天津设市后，市区界线一直没有最后划定。 市辖区域只好局促一隅，以传统的5个警区、4个特别区和4 个租界区为其范围，全市自治区域的划分也只能以这个范围为限。由于市区范围过小，捐税收入也有限，自治经费非常困难，当时就有人一针见血地指出：“市区域划界不仅与自治区域和市自治选举有关系，并且与自治生命有莫大的关系。”〔28〕
（4）地方安定程度。如，1930年依据新的市组织法， 上海市划区委员会拟将全市改划为40个区；1932年“一·二八事变”爆发，只得将划区工作暂时停顿〔29〕。
2.人口与经济因素。主要有以下三种。
（1）人口分布。从经济角度讲， 这是市内区划编制的最重要的因素，因为城市人口高度集中。
1930年3月（新的市组织法公布之前）， 北平特别市在《筹备自治暂行章程》中就规定“每一自治街村至少须在百户以上”，“每25户编为一闾，5户为一邻”，必要时户数条件可以放宽〔30〕。
上海市在1930年划分全市基层政区时，就考虑到闸北、沪南两区及周边地区人口高度集中，住户十分稠密，甚至出现了“一宅之中，往往居七八家；即一室之内，亦有隔为数部，分住数家者”，情况相当特殊。据此，上海市对市组织法的有关规定变通执行，将5户一邻改为10 户一邻，以便于行政管理〔31〕。
又如青岛市，1932年划区时，初拟将全市分为12区，原则是“户口稀少地方，划区较大；户口繁庶地方，划区较小”。
（2）经费多寡。划分基层政区就要同时建立管理机构， 需要相应的经费支出。因此，经费的多寡，往往也是制约基层政区划分的因素。
南京、杭州、上海等城市在编制区、坊等区划时，都将经费负担问题摆到了相当突出的位置上。如杭州市在划分区坊闾邻时，经测算，全市约10万户，按市组织法规定需编成20个区。经研究认为，区数太多，区公所一经成立，经费难免紧张， 不如斟酌各种条件， 将全市划分为13个区为宜〔32〕。南京市于1931年，也将全市划为21个区，预计全年此项开支达90480元，耗费太多。1933年3月，为了节省经费，同时也为了便利行政，遂省并为8个区，年总支出经费为15840元，较省并前节省了74600多元， 节省下的这笔钱可用于各区公共建设事业开支上面〔33〕。
（3）城乡空间结构。城市中的城乡空间结构， 主要是由经济和人口的聚集程度决定的。一般说，城区内的基层政区人口多，面积较小；乡区则人口稀少，面积较大。两者在管理机构的设置上也不尽相同。以北平市为例，各城区的人口数与各郊区的人口数大体相当，但按照每平方公里人口数计算，郊区要比城区少得多〔34〕。
城乡空间结构对于基层政区中管理机构的设置，也有很大影响。仅以青岛市为例。1932年，青岛市当时的总面积为557平方公里， 乡区面积占90%以上。全市共划分为12个区，其中第1——第4区为市区， 第5——第12区为乡区，各区均设有区公所作为区级的管理机关。但是在乡区中，因为“区域辽阔”，建设状况不能和市区相比，以致于形成了城、乡差别极大的畸形发展势头。青岛市为了加快乡区建设，在乡区中专门增设了乡区建设办事处。1932年3月，首先设置了李村、沧口、 阴岛3个乡区办事处，后因李村区管辖范围过大， 又析出北部一部分另设九水乡区办事处，后又增设了薛家岛乡区办事处。这5 个乡区办事处的职责是在市政府和市各主管局领导下，处理建设乡区一切事务，实际上取代了乡区中区公所的大部分职能〔35〕。
3.综合因素。
有的城市在划分基层政区时，往往综合考虑各种因素。如1932年，青岛市制定的划区标准有七项：地势、户口、距离、交通、风俗习惯、经济情形、警务行政；北平市1933年在划分区以下的坊时，提出了九条原则：坊民经济负担，坊境界大小适中，乡区坊公所选择良好位置，乡区划坊的特殊性，地理形势的完整，各坊之间的平衡，商业街与住户街分开，过长的街巷可割为两坊，特殊人群聚集区单独编坊（如单身工人、娼妓等）〔36〕。南京市在1931年的划区原则为：户口流动情况，户口密度，河流与交通，广场与分界等四项〔37〕。
注释：
〔1〕《西京筹备委员会组织条例》（1932年5月3 日国民政府公布）主要内容如下：第一条，西京筹备委员会直隶于国民政府。第五条，本会会址设于西京，并于国民政府所在地设置办事处。见南京国民政府内政部年鉴编纂委员会编《内政年鉴·民政篇》附录二，民政法规，商务印书馆，1936年4月初版。 此时还初步划定了西京市的行政区域：东至灞桥，南至终南山，西至沣水，北至渭水。参见王荫樵著《西京指南》（上册），中国文化服务社陕西分社印行，1941年5月。
〔2〕〔5〕参见《内政年鉴·民政篇》第一章：地方行政制度，版本同注〔1〕。
〔3〕参见钱端升等著《民国政制史》（下）第424页，上海书店，民国丛书第一编第24种，据1946年版影印。
〔4〕见贾子彝编《江苏省会辑要》，镇江江南印书馆，1936年9月初版。
〔6〕宁越敏等《中国城市发展史》，427页，安徽科学技术出版社，1994年12月第1版。
〔7〕《威海卫筹收接管行政工作报告书》，烟台仁德印书馆， 1931年4月出版。另见《威海卫管理公署组织条例》（1931年4月25日公布）：参见中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》（下册），安徽教育出版社，1994年12月1版。
〔8〕《特别市组织法》（1928年6月20日）、 《市组织法》（1928年7月3日）、《市组织法》（1930年5月20日）全文，见中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》（下册）安徽教育出版社，1994年12月1版。
〔9〕〔11 〕据《内政年鉴·民政篇》第一章：地方行政制度所载各市情况整理。
〔10〕《内政年鉴·民政篇》第一章：地方行政制度，第四节，市行政制度，青岛市。
〔12〕杨吉甫等编辑《成都市年鉴》（第一期），成都市政公所发行，1928年1月。
〔13〕《内政年鉴·警政篇》第一章：中国警察制度沿革与现状。
〔14〕无锡县政府、无锡市政筹备处主编《无锡年鉴》（第一回）警卫篇：警卫机关之沿革，1930年4月出版。
〔15〕周子雄等编辑《福州便览》卷1总纲，第4，警察区划，环球印书馆，1933年11月版。
〔16〕参见《申报》1928年7月7日，上海特别市市政府周年纪念特刊。
〔17〕《上海特别市政府各区市政委员办事处组织细则》（1928年10月10日第92次市政会议修改通过，同年10月29日公布），见上海特别市政府印行：《上海特别市市政法规汇编》（二集），1929年11月。
〔18〕《内政年鉴·民政篇》，第四章地方自治，第二节， 国民政府之地方自治制度。
〔19 〕见北平市政府刊行《北平市自治之过程及将来》一书（1934年7月刊）中所收录《内政部咨送修正改进地方自治原则要点之解释》。
〔20〕〔32〕参见杭州市政府秘书处编《杭州市政府十周年纪念特刊》，1937年，近代中国史料丛刊三编第75辑，（台）文海出版社。
〔21〕〔25〕〔27〕〔33〕南京市政府自治处编《南京市自治工作概况》1937年2月版， 见秦孝仪主编《抗战前国家建设史料》首都建设（三），1981年2月版，（台）《革命文献》第93辑。
〔22〕威海市地方史志编纂委员会编《威海市志》，28—29页，山东人民出版社1986年3月版。
〔23〕何元文《长沙市政一瞥》，《市政评论》，1935年第3 卷第1、2期合刊。
〔24〕民国时期的保甲制度，是为了对工农红军进行军事“围剿”而实行的。1931年时，首先在江西部分地区实行，1934年12月开始在全国推行。保甲制度的主要内容是：以户为单位，户设户长；十户为甲，甲设甲长；十甲为保，保设保长。参见徐予《中华民国政治制度史》，423—424页，上海人民出版社，1992年7月1版。
〔26〕威海市地方史志编纂委员会《威海市志》，山东人民出版社，1986年3月版。《威海卫筹收接管行政工作报告书》， 烟台仁德印书馆，1931年4月版。
〔28〕参见天津市经济调查会：《天津市自治调查》，百城书局，1934年2月初版。
〔29〕〔31〕《内政年鉴·民政篇》第四章地方自治，第二节，国民政府之地方自治制度，上海市。
〔30〕《北平市筹备自治暂行条例汇编》，1931年3月重印。
〔34〕《北平市政府二十二年度行政统计》，1934年版。
〔35〕青岛市政府编印：《青岛市行政纪要》，1933年印行；另参见《青岛市乡区视察纪实》，1933年6月版。
〔36〕《内政年鉴·民政篇》第四章地方自治，第二节国民政府之地方自治制度，北平市。
〔37〕南京市政府秘书处编译股编：《南京市政府公报》，第93期（1931年10月15日出版）载：《本市自治进行概况》。