“补贴条款”探微——我国应对反补贴壁垒的思考，本文主要内容关键词为：壁垒论文,条款论文,我国论文,反补贴论文,探微论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国入世文件中的所谓《补贴条款》，是指《中国加入议定书》第10条和《中国工作组报告书》有关段落（如第166-176段等）所阐述和规定的内容。在发达国家今后可能大力设置反补贴壁垒的现实背景下，深入探究该条款的内涵和功能及其所蕴藏的玄机，有着不容低估的实际意义。
（一）
《议定书》第10条以“补贴”为标题，对我国提出了三方面的明确规定。
其一，中国在其领土内给予或维持的、属《补贴与反补贴措施协定》（《SCM协定》）第1条含义内的、按具体产品划分的任何补贴，包括《SCM协定》第3条界定的补贴，应该通知WTO。所提供的信息应尽可能具体，并遵循《SCM协定》第25条关于补贴问卷的要求。
其二，对国有企业的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或接受此类补贴的数量异常大的情况下。
其三，中国应自加入起取消属《SCM协定》第3条范围内的所有补贴。
这三项规定看似简要明了，其实要全面而深刻地把握其内涵，还须紧密联系《SCM协定》以及《工作组报告书》的相关阐述才能真正做到。
按照《SCM协定》第1条的规定，在一成员方领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助，或者存在GATT1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持，即为补贴。其第3条进一步指明，出口补贴和进口替代补贴属于禁止性补贴。所有这些补贴都需要向WTO通知，根据《SCM协定》第25条的要求，其中应该包括补贴的形式、数量、目的、期限及其产生贸易影响的统计数据，同时还要遵循一些针对具体情况的规定。
在这里，某项补贴是否报告，用什么样的名义报告，依据的是WTO哪些规定，都成为一件需要再三推敲的事情。其缘由在于，一项本来合规的补贴行为，仅仅因为报告不当，反而可能成为发达国家反复质疑或大做文章的一个问题。
专向性补贴则归属于一种比较特殊的种类，通常被认为会破坏平等竞争的条件，因而这种补贴就是可诉的，即可以诉诸于WTO的反补贴机制。这意味着，如果我国各级政府出现这样的做法，即把某些项目的补贴主要给予国有企业或巨额补贴国有企业，那么，发达国家就可以利用WTO的反补贴机制来对付我国。必须强调的是，这类行为即便不一定直接涉及出口贸易，同样可能面临违反“补贴条款”的麻烦。应当看到，这无疑使得我国各级政府在处置国有企业的经济事务时，多了一道无形而又不能无视的束缚。
要求我国自加入WTO起取消《SCM协定》第3条提出的禁止性补贴，实属理所当然。不过需要指出的是，就它包括出口补贴和进口替代补贴两大类而言，我们现在尤其不能忽视后者的危险性。这些年来国际反补贴的矛头主要针对着各国的出口补贴活动，客观上淡化或模糊着人们的反进口替代补贴意识。但是，WTO的有关规定一再明确强调，进口替代补贴属于两种必须坚决禁止的补贴行为之一，这点从来没有含糊过。从具体操作来看，各国自然首先重点关注外国进口产品是否存在出口补贴问题，由于种种客观原因（如彻查补贴的技术性难度较高、有些发达国家不能对“非市场经济国家”适用反补贴机制、农产品出口补贴谈判拖后腿等），大家还来不及大力追究各类进口替代补贴的违规行为。然而，在WTO中反对进口替代补贴的举动依然不时出现。这次多哈回合谈判因要求美国削减农产品的国内支持（它就是典型的进口替代补贴）未果而暂时中止，已经雄辩地印证了WTO反进口替代补贴的原则继续在发挥重要作用。
其实，对于上述规定的背后含义，《工作组报告书》的相关说法给予了进一步的提示。在该报告书里，WTO部分成员主要强调了如下的“关注”和质疑。
1.中国在议定书（草案）里提交的禁止性补贴清单是不完整的。某些类型的补贴没有出现在清单中。例如，通过银行系统，特别是国有银行提供的国家支持，形式为政策性贷款、未偿付本金和利率的自动滚动、冲销贷款以及选择性地使用低于市场的利息等；未经报告的税收补贴、投资补贴和地方各级政府提供的补贴，其中一些对出口公司给予优惠待遇等；对电信、鞋类、煤炭和造船部门给予的补贴等。
2.中国地方各级政府对进口产品征收增值税和额外费用，有些可能没有履行非歧视原则。
3.中国现行改革过程中仍然存在造成某种程度的贸易扭曲补贴的可能性。其结果是，既影响外国产品对中国国内市场的准入，也影响中国出口产品在其他WTO成员市场中的表现。鉴此，让中国从《SCM协定》第27条的某些规定中获益是不适当的。
4.中国应澄清当国有企业（包括银行）提供财政资助时，它们是以属《SCM协定》第1条第1款(a)项意义上的政府行为人的身份这样做的。
5.对中国所提供的与经济特区和其他特殊经济区有关的补贴表示关注，其中一些补贴似乎视出口实绩或使用国产货物的情况而给予。
6.要求中国提供有关“钢铁进口替代计划”和“中国高技术产品出口目录”的信息，前者似乎向中国钢铁集团提供了出口补贴，而后者列出了对电信、计算机软件、航空航天、激光、药品、医疗设备、新材料和能源产业的中央政府出口政策。
概括地说，它们主要意在表明：第一，我国对WTO隐瞒或遗漏了所实施的禁止性补贴。第二，鉴于我国还可能存在导致贸易扭曲的补贴现象，将不同意我国在补贴问题上享受发展中国家的特殊待遇。第三，我国向国有企业特别是银行提供的财政资助，是一种政府的补贴行为。第四，我国对经济特区或特殊经济区，对某些行业（如钢铁业）都仍旧在进行出口补贴。第五，我国地方政府对进口产品征收的增值税和额外费用，似变相地向国内产品提供进口替代补贴。
可以看出，这些“关注”和质疑将是发达国家同我国今后在反补贴方面进行经济博弈的重要内容，其中有些或许还为日后的激烈冲突埋下了导火索。
（二）
如果认真联系我国经济运作现状去深入思考该条款的履行情况，那么，我们便不难发现，我国确实还有不少需要深入研究或改进的地方。
先看国有企业。WTO历来对国有企业及其运作保持着高度的警觉，常常将其当作政府行为者，还十分关注政府给予它的直接或间接的补贴。现在，“补贴条款”又把对国有企业的补贴大致都视为专向性补贴，这显然会进一步增加政府支持它们的障碍和难度。而从我国实际运行的情况来看，三种类型的经济行为最易于引发这种争论。
第一类是中央政府的规划支持。这是指，政府通过发展规划和财政预算以大力扶植和推动国有企业实力的提升。例如，我国将国民生产总值的一定比例（约3.6%）用于国有企业的额外预算，它虽然并未指明具体企业，但肯定成了国有企业的某些补贴。甚至财政年度预算的“基本建设”支出项目，也被一些发达国家看成是中国政府给国有企业的最大直接转移之一。
第二类是国有银行对其他国有企业的资金支持。在发达国家看来，我国国有银行给予国有企业的政策性贷款和优惠利率，甚至本金未偿付或冲销贷款等不得已的现象，都是政府对国有企业的一种补贴。由于国有企业借欠银行款项的现象具有一定的普遍性，这类所谓的政府补贴就会拥有相当庞大的数额。
第三类是政府对国有银行的大力扶植。比较典型的是，最近几年中央政府为了帮助四大国有商业银行进行体制改革，先后采取过两大措施。一是用外汇储备对它们注资（共用去约600亿），以提高其资本充足率。二是对它们的呆账坏账或其他不良资产予以实质性的剥离，从而减轻了其债务负担。应该承认，这些措施被视为对国有企业直接进行补贴，恐怕是我国比较难以辩解的。
再看外资企业。相比较而言，原先给予外资企业的众多优惠政策可能会成为争论我国是否背离反补贴原则的聚焦点。其实，在这些政策措施中间，有的是产业倾斜的具体政策，有的是符合国际规范的优惠措施，有的是可能违反WTO规则的做法，还有的是可以进一步研究讨论的可诉补贴。因此，我们应当区别对待，分类处置，以更好地适用于相关的国际规范。
例如，我国向出口外向型的外资企业提供了减免税的优惠，还因它们购买国产设备而退还相关的增值税。应该说，这类行为确实有属于禁止性补贴的危险，即前者可能是出口补贴的表现，后者则亦有进口替代补贴的嫌疑。而那种外资企业产品的出口量超过其生产额的一定比重（如70%以上）便可享受若干优惠和免税的做法，自然明显背离了WTO关于与贸易有关的投资措施协议中的规定。
又如，我国向外资企业提供优惠的企业所得税，是WTO在入世文件里公开认可的。以此类推，对它们给予其他一些相似的待遇，如其附加税的退税和减免，则WTO同样不会明确反对。但是，这些毕竟都是超国民待遇的具体表现，不仅直接地违反了贸易制度统一性原则，而且亦迂回地悖逆着反补贴原则，甚至还影响到社会主义市场经济体制的建设。所以，我国政府需要尽快地稳妥地取消它们。
再如，我国向投资于若干支柱产业领域或高科技领域的外资企业，给予其所得税的减免及其他一系列的税收优惠政策。显然，这是我国大力发展支柱产业和高新技术产业的迫切需要，是一种鼓励性的产业政策，而并非是单纯的贸易措施。它们并没有违反WTO的规则和要求，因而可以坚定不移地推行下去。
总之，在当时迫切需要大量引进外资的历史条件下，我国出台的许多优惠政策确实会存在不符合国际规范的地方，因此，如今应该依据WTO的有关规则加以修正和完善，但并不是完全否定。而只有那些超国民待遇和单纯鼓励出口的“优惠”贸易政策措施，才是我国现在应该果敢予以取消的对象。
又看外贸企业。应当说，我国近年来在规范对于外贸企业的优惠政策上，举措众多，力度颇大，效果显著。可是，在某些政策环节上却还有着需要进一步研究的问题。比方讲，进出口银行利用财政支持（出口信贷、提供国际担保），以促进机电产品和高新技术产品的出口；拥有主要出口品牌的企业可享受一些援助，如著名保险公司提供出口信贷保险以及投资保险与出口相关的担保等。从服务对象来看，这些都是我国推动对外经贸活动所应予大力支持的企业。但是，对它们的支持如何把握其边界和范围，却又有一个不宜忽略的尺度标准。这是因为，这里已直接涉及贸易政策，弄不好还会冒出一个补贴问题来。
至于有的发达国家对我国出口退税政策的一种判断和批评，我们则无需理会。它们认为，我国对一些特定出口产品的增值税退税额予以定期减少甚或被取消，实际上是对出口产品的一种征税，即“负补贴”。在这里，它们自己首先显露出一种自相矛盾的态度。一方面，它们经常对我国低价销售的劳动密集型出口产品设置进口壁垒和予以种种指责，强烈要求我国在这方面的出口能有所节制，另一方面，当中国政府主动采取措施来缓解在该问题上的贸易冲突时（削减出口退税额会增加我国劳动密集型产品出口的难度），它们又要曲解WTO规则来加以反对。同时，它们在这里也暴露了一种阴暗的企图心，即让我国贸易政策陷于进退维谷的尴尬境地。显然，这种做法明显是滥用国际规范之策略的表现。
即便对于其他非公企业或农民的政策，我们也要防止发达国家从中寻找冲击缺口。例如，我国各级政府在必要时，通过补贴和其它一些办法来鼓励非公共部门或民营企业的发展；对指定地区输出的货物，普遍实施税收减免；对小农户直接出售的产品免征增值税，而进口的同类产品则不享受增值税豁免等。不能不注意的是，在全面履行WTO规则的时代到来之际，诸如此类的政策措施都需要我们依据WTO规则予以重新审视和恰当阐释。
这些情况都足以提醒我们，倘若发达国家试图利用“补贴条款”大设贸易壁垒，那么，上述的政策措施或许都有可能成为它们的炮弹和靶子。这样，我国出口产品乃至进口替代产品将遭遇到的困境甚至比反倾销时更严重。可见，如何正确处置和阐释众多以往出台的优惠政策措施，便有着紧迫的现实意义。
（三）
有鉴于此，我国应该尽快确立应对反补贴壁垒的基本思路。
一、高度重视反补贴壁垒的未来危害
就我国近年来面临的国外贸易壁垒而言，反补贴手段根本没有对我国出口贸易构成什么威胁。然而，从今后的发展趋势来看，反补贴壁垒取代反倾销壁垒而逐渐成为我国出口贸易的重大障碍，正在越来越显示出它的现实可能性。
这是因为，原先一些明显不利于反补贴手段的影响因素都已发生显著变化。它们表现为：现行反倾销规则正朝着有利于发展中国家的方向加以重大修订；由于种种原因，美国等发达国家的反倾销势头已有所减退，其相关措施的频率和力度都显著下降，而我国企业的相关应对水平也在不断提高，于是反补贴手段的贸易保护功能自然会凸现出来；发达国家的法律规章有可能取消原先对反补贴的限制条件，允许这类手段可适用于非市场经济国家；全球农产品取消出口补贴基本已成定局，它使得向工业制成品实施反补贴已不再具有羁绊作用等。
特别是，2006年4月间在我国第一次贸易政策审议的会议上，发达国家就反补贴向我国提出了众多的问题或质疑，便是一个十分强烈的信号。它预示着，围绕WTO反补贴领域的有关事项，我国迟早将面临一场长期的恶战。总之，对于国外反补贴壁垒即将崛起，我们必须做好充分的思想准备和足够的预警措施。
二、尽快取消违反WTO要求的“优惠”政策
不能不承认，由于长期实施出口创汇为中心的外贸战略与方针，我国以往出台的大量优惠政策虽则获取了显著的成就，却大多存在着一个共同的重大弊端，即过分追求实际利益而凸现出急功近利的性质，既没有充分考虑它们对于我国经贸发展的长期效应，也没有认真思索它们对于国际规范的适用性。因之，倘若用WTO规则体系加以严格衡量，则它们中的不少部分必须取消或修正。为此，我国政府已经做了极大的努力，并获得十分可喜的成绩。
不过，鉴于这些所谓优惠待遇的波及面甚广且对人们的影响颇深，按照WTO规则予以清理或校正的任务还远未完成。目前，它应该进一步着力于三方面的深化工作。一是继续果敢取消与出口补贴相联系的优惠措施。如给予出口量达到相当比率的外资企业以减免税收一类优惠待遇等。二是尽快淡化和取消与超国民待遇相联系的优惠措施。如外资企业的优惠所得税及其他税收减免待遇等。三是着手改革与进口替代补贴相联系的优惠措施。如外资企业因购买国产设备而被退还增值税等。必须指出，这些方面的政策偏差是最易于被发达国家击中要害的。
三、着重纠正间接补贴手段的不当运用
值得注意的是，我国在经贸活动中实施补贴的行为主要表现为大量的间接补贴。从我国原先向WTO通知的补贴清单来看，我国实施的补贴种类有10余种，如：赠款；国内税收免除；优惠所得税税率或所得税免除；国内税和关税退税（出口产品）；增值税退税（某些林业企业）；关税和进口税减免；特殊的优惠关税税率；优先获得贷款和外汇；优惠贷款；对特定产业部门的投入物的国家低定价等。很显然，间接补贴是其中的主要手段，即主要通过优惠政策以人为地降低企业或商品的成本来推动外贸增长。同时，这种间接补贴又集中于税收优惠待遇，此外还辅之以信贷援助和价格控制等做法。
可是，我国对这种手段的运用却严重不当甚至明显违规。这表现在，决策者没有自觉地把握住公平竞争这个基本信条，用以确立该手段的使用边界和最终目标；享受者也没有真正立足于国际竞争力的提高，却把间接补贴的额外利益挥霍于低价竞销和粗放增长之中。这样，我国的间接补贴行为带来了两大恶果。一方面，它们的不少做法直接违反公平竞争原则而遭受国际社会颇多指责，且其具体表现最为突出众多，这就使得它很难不成为最集中的攻击目标。另一方面，它们所提供的额外利益却大多被少数既得利益集团和外国商人所攫取，整个国家几乎是空背骂名而无实利。这就显得该手段似乎意义不大。这个教训极其深刻沉痛。
因此，我国应该把应对反补贴壁垒的重点放在间接补贴的正确运用上。在这样做时，需要贯彻几个必要而可行的具体原则。第一，间接补贴的使用必须以公平竞争为圭臬，由此划出它的应用边界。换言之，它不应当加剧不公平竞争。第二，它所获取的额外利益应努力转化为自身国际竞争力的提高。第三，它不能应用于出口补贴和进口替代补贴。第四，它也不宜过于广泛和频繁地应用。第五，它的使用应该尽量同积极恰当的产业政策相结合。第六，它应用于大型国有企业时，应当尽力避免被冠之以“专向性补贴”的身份。
四、努力规范面向国有企业的扶植手段
毫无疑问，大力扶植国有企业是我国各级政府当仁不让的经济职责之一。这一点不应该有丝毫的动摇。可是，面对WTO对国有企业的特别关注和警觉，我国的政府行为也有个如何进行规范性操作的问题。
首先，中央政府对于国有银行的解困和扶植要有新的思路和办法。确实，拿理论上属于全民财产的外汇储备向一个正在走往股份制企业的银行注资，用来补充其自有资金以提高资本充足率，这终究显得不够名正言顺，在国际上似乎也没有先例。据此，这类措施以后宜慎行，或能够寻找到更雄辩的理由。至于剥离不良资产，亦需要通过更具市场化色彩的运作来实现，而不宜给人以一种强烈的印象，即完全由政府一手安排或运作。一句话，这类操作以尽量远离专向性补贴的帽子为宜。如何从技术角度解决好这个问题，实在具有相当的迫切性。
其次，国有银行对其他国有企业的资金支持应从两个层面予以处置。一个层面涉及国有商业银行与其他国有企业之间的业务往来。随着这些银行逐步转制为股份制企业和上市公司，它们与国有企业之间的资金往来及其他业务基本上是一种商业活动。在这种情况下，如果有人还要把这类银行活动称作“政府行为者”，则未免显得过于牵强附会了。另一个层面自然涉及政策性银行（如进出口银行等）的作为。这类银行的“政府行为者”身份无需避讳，它们对国有企业的援助功能也非常明确，关键还是在于如何把握好这种援助的尺度。在这里，把这种财政支持尽量以产业倾斜的名义进行运作，可能是一种相对有效的规避手段。
另外，中央政府对于国有企业的规划支持自然应该一如既往。不过，“用于国有企业的额外预算”之具体安排，似乎还是可以进行策略性的调整。我国财政收入的一部分来自国有企业的税收和利润，根据“取自于民，用之于民”的精神，该项目的设立并无什么不当。所以，这里的实质问题是，这些款项以什么样的名义使用和给什么样的企业使用。如果这些款项由国资委这个大型国有企业的管理机构来支配，且使用的名义和方式又同这些企业紧密相连，那么，我国完全可以有较充足的理由摘掉套在“规划支持”头上的这顶“补贴”帽子。
五、充分利用WTO的合规补贴措施
应当指出，即便是WTO指明的禁止性补贴（如出口补贴），也仍然拥有可以施行的例外空间。明确地说，WTO提出了三个具体原则，规定在三种情况下东道国不能对进口产品采用反补贴手段。一个叫微量原则，即如果进口产品得到的补贴额没有超过其销售价格的2%，则不能对它征收反补贴税。一个叫忽略不计原则，即如果该进口产品占同类进口产品的比重没有超过3%，则不管其得到补贴额为多少，均不能征收补贴税。另一个叫发展中国家产品原则，即如果该进口产品来自发展中国家，则微量标准和忽略不计标准都分别提高一个百分点，即3%和4%。可见，我国企业没有理由不去利用这样的例外空间。
此外，我国地方政府还可以充分利用出口退税做法，以增加实际上的补贴。出口退税是WTO认可的一种出口激励手段，而我国在实施这种措施的过程中，大多数出口产品被征收17%的增值税，却由于种种原因而未被退够（如只退15%，13%甚至更低）。在这种情势下，有些财力充盈的地方政府，特别是拥有贸易口岸的地方，完全可以名正言顺地对一些仍应支持的出口产品予以援助，即把其中的增值税差额部分补够。其基本理由是，地方政府协助中央政府一起来退够应退的增值税额，即收17%退17%。其结果是，它丝毫没有背离WTO的反补贴原则，却达到了实际增加补贴的目的。
六、积极抵御曲解WTO规则的滥用策略
从前述分析可以清楚看出，有些WTO的成员方特别是发达国家出于自己私利的考虑，有时会对我国的相关经济行为刻意苛求、随意指责，明显背离或歪曲了WTO的有关规则。这类离谱的批评或责难，实际上是滥用国际规则的策略运作的一种表现，试图浑水摸鱼、大捞好处。对此，我国决不能姑息迁就，而应该积极运用WTO规则的有力武器，来抵御这些有意无意曲解国际规范的行径。
不仅如此，我国还可以进一步从理论的高度来深刻剖析这种滥用策略背后所蕴含的思维与理论的严重混淆。例如，就围绕反补贴问题而引发的争论来说，发达国家就由使用这种滥用策略而延伸出三个有关判断的错误倾向。具体地说，这些错误的倾向表现为：它们把产业倾斜的正确做法都简单地当作实施补贴的贸易政策来反对；把贸易政策中所有的优惠待遇都简单地当作禁止性补贴来反对；把所有种类的可诉补贴都简单地当作实际上的禁止性补贴来反对。显然，我们只要依据这些思路来审视和剖析出自这种滥用策略的种种反对说法，那么，其试图混淆视听的本质势必会暴露无遗。对此，我国丝毫没有必要迁就退让。
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