农民增收问题的深层思考，本文主要内容关键词为：农民增收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，我国是一个农业大国，农业、农村和农民问题的核心问题是农民增收问题，我国能不能在未来完成全面建设小康社会的任务，关键就在能否解决农民增收问题。随着我国加入世界贸易组织，对外开放程度将进一步提高，农业发展面临日益激烈的国际竞争压力，对农民收入的增长带来了新的挑战。
一、影响农民收入增长的主要因素分析
我国的农民增收问题由来已久，长期形成的工农差别、城乡分治的二元经济格局对农民增收问题产生着一定的历史影响。我国的土地制度和基本经营制度、财政体制、税收制度、金融制度、城乡二元结构体制、农村公共产品的供给和分配体制、主要农产品的流通体制、社会保障体制以及统计制度的缺陷，构成了影响农民收入增长的体制因素，部门利益对农民的侵害、工农业产品价格“剪刀差”、现金支出的增加成为影响农民收入增长的经济因素。还有与以上因素交织在一起的各种政策因素。此外，我国已加入WTO，国际政治经济文化环境对于我国农业的影响和冲击构成了影响农民收入增长的世界因素。对于影响农民收入增长的主要因素进行客观分析，是解决农民增收问题、促进农村经济和社会发展的前提。
（一）历史因素
建国后，我国城乡经济社会发展的一个重要特点是工农差别、城乡分治。工业和农业、城市和乡村的差距是一个国家工业化和现代化进程中的必然现象。在我国，长期以来工业和农业发展的不平衡、城市和乡村的反差，以及工业倾斜政策、工农业产品交换的价格“剪刀差”形成了影响农民收入增收的历史原因。多年来，农民增收困难的根本原因在于原来束缚农村生产力的计划经济体制和“一国两策”发展战略还没有从根本上改革，还是继续在起着捆绑农民、阻碍农村生产力发展的作用。
20世纪50年代，为了促进国家工业化的迅速发展，我国在国民经济的发展中采取了优先发展重工业的战略。在这一战略的影响下，逐渐形成了一整套与这一战略相适应的宏观政策和经济管理体制，以及相应的经济运行机制。其特征有以下几点：一是人为扭曲产品和要素价格。在资金不足的情况下，为迅速发展资本密集型产业，国家采取了人为压低农产品、原材料、工资、生活必需品和劳务价格，以及降低利率、汇率和抬高工业制成品价格的政策，以最大限度地提高工业利润和积累能力。二是建立与计划经济体制相适应的微观经济基础。在农村，普遍建立人民公社集体经济制度，实行政社合一，以保证农业生产和经营的高度计划性。三是在价格扭曲的情况下，通过高度集中的计划行政手段来分配资源，淡化和严格限制产品的自由交换以及要素的自由流动。为了控制城市低价福利分配的范围和有效性，采取严格的身份户籍管理制度，并通过严格的城乡分治制度，把农民束缚在土地上，将农民排除在工业化和城市化进程之外，城市和农村实行两种完全不同的管理办法。城市居民由国家安排就业，由国家分配公共产品，实行统一的社会保障。而农民则不能享受社会福利，国家也不负责安排农民就业，农村公共用品的生产和分配由农民个人承担，这就造成了农村社会发展落后于城市，农民生活质量低于城市居民，农民承受过重的社会负担。城乡分治对我国农民收入变动的影响有两个方面：一是导致了农业剩余均超量超时流失，造成农业和农村经济发展的迟缓；二是使农村居民和城市居民在参与国家的社会经济生活方面出现了一系列不平等的待遇。
在特定的经济运行机制和城乡差别政策的作用下，我国的国民经济发展与社会发展格局逐渐形成了典型的二元发展格局。整个国民经济是由不同质的两个部分，即城市或与城市工业相联系的现代经济和农村或与农业相联系的传统部门组成。我国在实行优先发展工业战略的初期，工业化建设和国民经济的发展都取得了伟大的成就，但问题是，这种优先发展工业战略所付出的代价也是相当大的。它限制了农村商品经济的发展，把占人口大多数的农村人口排除在工业化和现代化进程之外，造成了现代化的工业和城市与落后贫穷的农业和农村并存的格局，使城乡长期处于二元格局状态。
党的十一届三中全会以后，中国着手改革与传统战略相适应的宏观政策环境，协调工农业关系，提高农副产品价格，缩小工农业产品价格“剪刀差”；改革统购派购制度，减少从农村提取的积累基金，发展乡镇企业，调整农村经济结构，建设小城镇，推动农村城市化等。这些政策的实施使工农关系和城乡二元结构有所改观，初步出现了城乡经济相互渗透、互相促进、协调发展的新局面，但工农差别、城乡差别制度未根本触动。在宏观经济发展战略中，工业和农业、城市和乡村的关系仍没有理顺，流通领域城乡利益冲突仍很明显，城市企业和乡镇企业发展条件不均等，轮番涨价的工业品，尤其是农用生产资料的价格，把农产品提价给农民带来的利益抵消殆尽，并使一度有所缩小的“剪刀差”进一步扩大了。
（二）体制因素
实践表明，凡是农村的某个问题，不是一县一地存在，而是全国性的、比较普通地发生，不是一年二年，而是连续多年屡治不愈，那就不是一般讲的干部问题、认识问题、执行问题、工作不到位问题，而是体制性、制度性的问题。
1、农村土地制度的影响
“土地是财富之母，劳动是财富之父”这一经济学的传统名言，形象生动地说明了土地对农民具有决定性的影响作用。然而，从传统农业社会中得出的结论，真正决定农民命运的不是土地本身，而是决定土地价值及其价值实现形成的土地制度。土地制度是一种以土地占有、开发、利用和管理为对象的复杂的制度体系，它一般包括土地所有制度、土地经营使用制度、土地流转制度和土地税赋制度四方面内容。建国以后，我国对农村土地制度的安排有过几次重大变化：第一次在建国初期，我国农村实行土地改革，实现了“耕者有其田”；第二次是1953年农业合作化，土地入股交合作社使用，但所有权仍归农户。1955年实行高级农业合作社，将农民私有的土地无偿转为集体所有；第三次是1958年，“政经合一”的人民公社化运动，更彻底地否定了农民家庭作为基本生产经营单位的地位，剥夺了农民对土地的所有权、占有权、经营权，还严重侵犯了农民的收益权。人民公社制度内涵规则的必然反馈，给我国农村和农业发展带来了一场历史上罕见的灾难；第四次是1979年以后，家庭承包责任制作为一种土地制度的创新，有着还原农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的本质内在规定，在一定程度上迎合了经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业的发展。但是，近几年来，家庭承包责任制包括几种衍生形式，却出现了不同程度的制度障碍，产生了一系列问题，低效利用稀缺土地资源的这种格局仍未得到根本改观。如同任何制度变革的边际贡献注定递减一样，农村的土地“家庭承包经营”制度也已经不能成为农业增长的重要推动因素。我们在肯定家庭承包责任制的历史性功绩时，也不得不指出这种制度安排存在着一定的缺陷。其内在缺陷不在于“家庭”这个主体，而在于“承包”这个产权安排方式。这个制度的突出问题是土地的市场化流转不易实现，乡村干部与普通农民对土地支配的权利极不对称，由此导致农民对土地的长期投入缺乏信心，从而影响农业的长期发展。
（1）农民集体所有土地的产权主体缺陷。现有的家庭联产承包责任制是建立在原来依附于人民公社的“三级所有，队为基础”双层经营体制上的。土地归集体所有，这个所有者原来是生产队，1983年公社改为乡镇，生产大队改为村，生产队改为村民小村，现在绝大多数村民小组已不是集体经济单位，更不是基本核算单位，所以后来规定，土地的发包者是村民委员会，村委会实际成了土地集体所有者，这就潜伏着矛盾。有些乡、村两级干部、从家庭和个人或小集团利益出发，仗着是土地所有者的代表和行政权力，对承包土地自作主张，随意变动，有的背着农民把土地卖了，农民还不知道，由此引来土地纠纷，酿成较大的群体事件。
（2）宅基地产权缺陷。多数农民世代继承住用自家的宅基，也有少部分农民的宅基地是合作化以后由集体无偿、有偿给予的。但现行的政策规定，宅基地也都是属于集体的土地，所以，农民要出卖房屋，有个集体所有权的问题。那么，把房屋拿到银行作抵押申请贷款，因宅基地不是自己的，就不能作为抵押物。
这些法律缺陷为乡镇政府、村领导的侵权提供依据。以土地为唯一保障手段导致的社区成员权使得总有一部分人有变更土地承包权的需求。社区组织依法享有农村集体土地的发包权，并能依法通过一定的程序调整农户的土地承包经营权，这种集体所有的、以前没有明确界定产权的土地制度和土地承包经营权的不稳定，导致乡镇政府和村社区组织掌握了土地产权束中的让渡权和处置权，即调整土地资源的权力和对外交易土地资源的权力。虽然已经出台的《农村土地承包法》无疑将起到保护农民权益的作用，但在维护农户土地承包经营权方面，问题还远未解决，这也成为了农民增收困难的根源之一。追根溯源，这与农村土地制度由人民公社体制向家庭联产承包责任制，农村经济管理体制改革不到位有直接的关系。
2、财税体制的影响
（1）国家宏观财税体制的影响。国家实施长期超低的农业财政投入政策。农业财政投入呈现出明显的非持续性特点，不仅低于国际最低标准，而且常年低于我国《农业法》明确规定的标准、即“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。从而，现行的国家财政体制扭曲了收入分配关系，导致农村基础设施建设严重匮乏，农民集资建设项目增多，支出增加，负担加重，积累减少。
我国对农业税一直采取轻税政策，其目的是减少农业经济利益向外转移，使农民得以休养生息，促进农业生产的发展，提高农民收入。1970年以前，农牧业税在国家税收总额中的比重在10％以上；1978年以来，农牧业税占国家税收总额的比重从5.5％降到1993年的3％。在多年来的市场化改革进程中，分配体制逐渐从集权走向分权，在加强地方激励机制的同时，因传统的工农产品价格“剪刀差”积累机制的弱化而影响了政府的收入。国家财政收入占GDP的比重从1978年的31.2％下降到1996年的10.8％。财政用于农业支出的比重也因此从1980年的12.4％下降到1994年的9.2％。
为了调动中央和地方两个方面的积极性，国家先后调整了农业税收政策，并于1994年实行“两税分流”等财政体制改革。分税制逐步扭转了中央政府宏观调控能力削弱的局面，加大了地方政府对农业税收的征管力度。农牧业税占国家税收总额的比重从1994年的4.5％上升到1996年的5.4％；财政支农资金占整个财政收入的比重也由1994年的9.2％上升到1996年的12％。税制改革以后，农业税划归地方税种，成为以农业为主的区县财政收入的主要来源。
分税制虽然激励了地方政府对农业税征收工作的积极性，但导致城乡差距越来越大，成为农民增收减缓的主要诱因之一。
第一，造成基层政府向农民伸手。以分税制为基础的我国国民收入再分配体制包括划分事权、支出、收入及转移支付四部分，而明确划分中央与地方的事权及地方各级政府的事权是其基本前提。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得的收入。我国现行的分税制则先划分了中央与地方的收入，在事权的划分上，中央与地方、地方各级政府之间的管理体制仍很混乱，造成了事权与财权的分离，尤其是农村基层政府及农民自治组织往往是有事权而无财权，而农村社会事业的发展财力不足，最后只好向农民和乡镇企业伸手。
第二，与分税制相联系的财政收入的多种预算渠道造成了国民收入再分配的扭曲格局，违背了公共财政完整、统一、公开的原则。地方政府预算内的财政收入往往是“吃饭财政”，一些连行政事业费、人头费等项开支也难以保证。分税制后，困难的是县和乡（镇）这两级财政，对乡镇财政影响最大。由于有限的财力被中央相对集中，省级也采取了诸如通过与地方其他各级分税来集中部分既得财力、调整“两税”增量的返还比例或部分截留中央的两税返还收入（有的省不返还给地市和县）等措施，使得中央分税改革的部分意图不能得到有效的贯彻，从而加剧了省以下地方财政的困难。同理，地市级也可以采用同样的办法，地方各级政府之间层层挤压的现象只能愈演愈烈，使得乡镇成为最终的利益损失者。中央与地方以及地方各级之间的收支范围和权限，是靠相互交涉而决定的，而且不断改变。乡镇政府是最基层的政权组织，所以在各级地方政府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样，各级政府如有条件则尽可能地上收财权，下放事权，即尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税收入，全部或高比例地上收；将那些需要投入多、难度大的事，向基层下放。现行的国家行政体制和干部考核机制也加剧和固化了乡镇一级财政困难的状况。基层干部为免受批评、甚至降职处理，或为提高政绩得到提拔，通常采取借贷、摊派等手段尽量并超额完成税收任务。几年过后，烂摊子交给了下一任。如此循环往复，最终承担恶果的是国家和普通老百姓。
在权、责、利不明确，“财权上收、事权下放”的基本态势下，乡镇领导的理性选择，一是膨胀机构、扩充人员，以便与上级的“条条”部门相对应；二是把负担摊到各村或是转嫁到乡镇企业头上；三是举债度过难关。村一级则同样如法炮制，最终负担落到最基层的农民老百姓头上。而乡村两极则负债累累、机构庞杂。固然，确有一些乡村干部用各种方式剥夺农民，肥了自己、苦了老百姓，但农民负担沉重的主要根源还在于财权和事权不对称的体制。乡（镇）财政要负担乡（镇）干部、中小学教员、卫生院医务人员及大量不在编人员的工资、医疗、差旅、福利和日常经费的刚性开支，但较稳定和较好的税源都由地（市）级以上逐个上收，县以下几乎所剩无几，到乡（镇）一级几乎没有什么税源和稳定的收入，基层政权的正常运转都出现了困难。
（2）农业税收制度的影响。不合理的农业税缺乏收入调节机制，且征收环节管理混乱。农业税负担的不合理，更主要的还在于其本身分布的不合理，没有反映社会经济发展的程度。其结果是在同样的税赋制度下，处于不同地区、不同行业或种植不同作物品种的农民承担的税赋轻重不一。
一是地区税赋差别不合理，不能体现税收调节的作用。据测算，人均农林牧渔业产值和人均地方财政收入两个指标对农业税实际税率的解释力不到20％，这说明现有的农业地区差别税率既不是因地方财源丰歉所致，也不反映各地农业经营收入高低，因此造成税赋不均。
二是农业税征收范围局限于种植业、集中于产粮区的局面没有得到根本性的改变。实行农村税费改革的省份，由于农业税及其附加按照土地面积和粮食产量计税，客观上造成一部分种地多的农民负担增加。这种情况也严重影响了农民经营农业的积极性。
三是农业税征收结算方法五花八门，以任务分摊代替依法计征。尽管多数地方规定“以户交纳，以户结算”，但在具体计算计税土地、计税产量及应征税额时，仍不是以户为单位计算，而是从上到下层层分配税收任务。在实际执行过程中，因基层政府很难掌握村里各户的收入水平，而且这样的计提方式操作成本太高，往往只能按照土地面积和人口计税，这种做法实际上使从事农业生产的农户处于不利的地位，结果是低收入农户负担相对较重，高收入农户负担较轻。可见，现行农民税费政策有明显缺陷。
四是现行统计制度存在问题，导致作为农业税费征收依据的农民人均纯收入统计失真，夸大农民收入，增加农民税赋。有以下三种主要表现：
第一，少数户的高收入掩盖了多数户的低收入。如有的乡村，80％的务农户的实际收入大大低于由于20％的务工经商户而拉高水平的所谓人均收入。建立在这一基础上的以乡为单位的上年人均收入，显然没有真实反映大多数农民的真实收入水平。由此确立的农民负担也必然超过大多数农民的承受能力，反过来，务工经商人员的负担率显然又太低。
第二，物价上涨的高速度掩盖了农民收入增长的低速度。农民人均分配收入是按现行价格计算的，不同时期的人均收入在物价不变的情况下是可比的，但实际上物价一直在变动。从20世纪80年代开始一直到90年代中期，工业品尤其是农用生产资料的持续涨价大大高于农民收入的增长，大大增加了农民的生产成本，由此可见，农民收入水平大打折扣。
第三，虚报多算收入掩盖了农民的真实收入。一些基层干部为制造政绩，对农民收入搞虚报浮夸。领导的政绩上去了，农民的负担加重了，收入减少了；领导的职务提升了，农民的生活水平下降了。过高统计农民收入，致使农民负担过重，收入大为减少，对稳定农民、稳定农业、稳定农村造成负面影响。
3.粮食流通体制的影响。
我国粮食流通体系存在着部门分割、垄断经营，市场运行无序，交易行为不规范，营销手段落后，尤其是粮食市场体系、质量标准体系和市场信息体系不健全等问题，严重制约了粮食的市场竞争力。目前在粮食主产区实行的“粮食按保护价敞开收购，农业发展银行资金封闭运行，收购的粮食实行顺价销售”的政策，都是为了保护农民的利益。但由于保护价是由政府定价，国家在收购环节的价格影响力也反映到粮食零售市场上，使得市场价格除了受供求影响外，更主要是受国家定购价格的影响，这当然不利于按市场供求形成价格，这就不可避免地会扭曲市场价格，造成市场价格混乱，误导农民。其中的一个重要原因是国有粮食经营企业的政策性行为与经营行为界线模糊，这反映在价格方面就是政策性价格与市场价格的界线不明。国有粮食企业在享受国家资金并按国家定价进行收购后，其经营价格便由自己决定，很多时候，其价格决定受私利驱使的程度更多些，受市场力量的影响不大。其销售价格往往是在损公肥私的基础上随意订立的，这就使得粮食价格易陷入混乱局面。并且，通过垄断部门向农民收购粮食，不可避免地出现粮食收购、加工及销售部门谋私利而伤农的现象。所以，私商粮贩仍然屡禁不止，严重影响了农民的售粮收入。
二、增加农民收入的战略性思考
江泽民同志在党的十六大报告中指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”十届全国人大一次会议通过的政府工作报告指出：“继续把发展农业和农村经济、增加农民收入，作为经济工作的重中之重。要统筹城乡经济社会发展，切实做好‘三农’工作”。这为新时期解决农业、农村和农民问题，特别是解决农民增收问题提出了新思路，突破了就“三农”问题解决“三农”问题的框框，进一步明确了在现阶段解决农民增收问题的基本思路必须是着眼于社会全局，统筹城乡经济社会的发展。倘若离开这个大背景，无视这个总抓手，仅在农业或农村内部搞这样的调整、那样的改革是远远不够的。实现“统筹城乡经济社会发展”意味着统筹国民收入分配格局、城乡生产力布局、城乡建设、城乡就业和社会保险等一系列非常广泛而丰富的内容，也就是说，解决农民增收问题的实质是彻底改革至今仍在束缚农村生产力发展的计划经济体制，彻底摒弃“食天农本”的狭隘小农意识，充分利用工业化积累的资本改造传统农业，发展跨越“粮食安全”的现代农业，充分利用城市化平台刷新农村发展的轨迹；在不放松挖掘农业内部潜力的同时，冲破封闭的城乡二元结构，在更大范围内优化资源配置和生产力布局，营造城乡互动、协调发展的新格局，最大限度地加快工业化、城市化进程，加快农业剩余劳动力和农村人口的转移，加快缩小农村的地域和减少农民的数量，这样就为根本解决农民增收问题铺展开了更为广阔的通途。
具体而言，我们必须从国民经济宏观层次上，在土地、财税、金融、粮食流通、统计体制方面采取突破性的举措，调整国民收入再分配的格局，改变现行的城市和国有工业导向的政策选择，实现全国范围的资源优化配置，使不同地区和从事不同职业的公民和法人单位能够享受水平相近的公共服务，造就一个全社会的公民和法人单位发展机会均等的社会环境。而政府管理农业和农村经济的组织架构及制度安排也必然要发生相应的变化。在国民收入分配格局调整的大框架下，还应进一步深化宏观层面和农村层面的体制改革，农村的产权结构、组织结构及行政体系、就业结构、产业结构等也要做相应的调整。只有这样，才能使农民增收、农村稳定，真正实现农业和农村社会经济的现代化，最终实现中国的现代化。
中国的改革开放是从农村改革开始突破的，“搞农村家庭联产承包，废除人民公社会制度”，实际也就是对计划经济体制的突破，农民冲破了计划经济体制的束缚，引来了农村生产力的解放，农业生产的大幅度增长。但是，废除人民公社体制只是冲破了计划经济体制在农村的一方面，还有以统购派购（后为合同订购）为主的流通体制、土地制度、信贷制度等，特别是为适应计划经济体制要求而建立的城乡分治的户口制度、就业制度、社会保障制度、医疗保健制度、民兵制度、义务工制度以及行政管理制度等，都有待进一步突破。因此，从根本上解决农民增收问题，要摒弃治标不治本的思路，必须从体制改革上切入，从政策上反思，从发展经济上着手，从法制建设上保证，从制度源头上理顺国家、集体和农民的分配关系，推动农村上层建筑的变革，建立与社会主义市场经济要求相适应的农业管理体制和运行机制，进一步解放和发展农村生产力。
（一）彻底消除计划经济体制的弊端，实现城乡一元户籍制度创新
“一国两策”、“二元社会结构”，这是计划经济体制的产物，是造成当前农民增收困难的根本原因，是同社会主义市场经济体制不相容的。要增加农民收入，解决“三农”问题，就必须改变目前事实上仍在实行的“城乡分治，一国两策”的状况，要通过改革，逐步建立全国统一的城乡一体的社会主义市场经济体制。
以确定是“城市人”还是“农村人”为标志的城乡二元户籍制度，是实现农村居民向非农产业转移的最大体制障碍。撤除城乡樊篱，取消“一国两策”。2001年以来，我国实行了小城镇户籍制度改革，这是整个户籍制度改革的前奏，随后，江苏、河南、重庆、吉林、广东、浙江、福建、湖南、江西、山东等地相继出台了本地区改革户籍制度的地方政策，实践表明，这些地方的户籍制度改革促进了城乡统一劳动力市场的形成，进一步加快了城市化步伐，但户籍制度涉及到户口流动、迁移等全局性的问题，国家应当废止现行的城乡分离的“二元制”户口管理制度，在全国实行统一居民身份的一元户籍制度，实现公民的自由迁徙和择地居住，在政策上对城市和农村居民一视同仁，使其具有同等的生存和发展权力。在教育制度上，城乡中小学教育经费由国家统一投入，取消农民出钱的教育集资。在社会保障上，建立全体公民社会保障制度，让农民也能享受国家提供的社会保障。从而有利于解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造条件，建立全国统一的土地市场和劳动力市场。
（二）土地制度创新
十一届三中全会以来的实践证明，不断改革创新是农村持续发展的强大动力。但改革创新没有止境，长期计划经济体制下所形成的思维定式，在一定程度上仍束缚着社会生产力的发展，这在农业、农村领域表现得尤为突出。农村每一次重大的历史变革和转折关头，总会产生各种各样不同的看法，甚至遭到非议，成功与否关键看能否增加农民收入、让农民满意、让农民得到实惠。
（1）从全局、长远角度考虑，取消基本农田保护制度。
农民的土地问题历来是备受重视的一件大事。长期以来，受计划经济时代“以农为本、以粮为纲”思想的支配，我国从保障粮食安全和解决人多地少的矛盾两方面考虑，采取的是严格限制农用土地转作非农用地和严格保护基本农田的“一刀切”政策，其政策依据之一是我国耕地人口负担是世界平均水平的三倍，可是没看到我国人口密度也是世界平均水平的三倍，东部及沿海发达地区人口密度则是世界平均水平的十几倍。随着改革开放的进一步深入，经济发展中用地紧张矛盾不只是农业用地紧张，而是全面的用地紧张；也不是农业用地效率很高，而其他用地浪费资源，现实情况恰恰相反。一块土地派什么用场严格说是一个经济问题，要靠市场化配置去解决，其原则是要用于产业发展的最大用途，况且土地紧张问题，最终要靠提高土地使用效率节约土地来解决。我国粮食供给早在几年前就已从“卖方市场”转向“买方市场”，并完全可以利用世界粮食市场运作，作为保障粮食安全的重要手段。偏面强调“储粮于田”必然造成粮食产量过剩、谷贱伤农、土地抛荒和农民受损，所付出的代价是长期的和不必要的。因此，对基本农田采取大范围限制性政策既不合理也不科学。很难想象未来工业化、城市化高速发展后，既要确保数以亿计的农民进入城镇，又要确保现有基本农田数量和布局稳定，在这个两难境地中，大胆取消基本农田保护政策就成为必然选择。
（2）推进农村土地使用制度改革，创新农村土地流转制度，让广大农民在土地的市场化流动中获得长期而稳定的收益。
在我国，土地被判定为不是商品而是生产资料，土地归国家和集体所有，农民对手中的土地还没有完整意义上的产权。虽然个人不能转让国有和集体所有的土地所有权，但土地的使用权或财产经营权是可以变动流转的。现在城市的土地使用权已经商品化并资本化了，农用土地使用权或承包经营权商品化、资本化后，农民增收问题就比较容易解决，农民利益也就比较容易得到有效保护。要实现上述目标，最好的办法是取消原附属于人民公社体制的农村土地“统分结合”的双层经营制度，将农村土地集体所有权全部收归国家，恢复农村集体经济组织是劳动联合和资本联合基础上的农民经济本来面目，将土地和其他农村集体资产量化到人，使资产权属明晰化、人格化，按现在的承包户实有承包的土地，通过法律宣布永佃，农民对承包土地有永久的承包经营权。根据社会主义市场经济体制的要求，对于拥有的永久土地承包经营权和宅基地，农户具有自主让渡权和处置权，可以耕种、子女继承、依法租赁、入股使用经营、抵押、作价自由转让，按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转。以现行农村土地征用制度的改革为突破口，创新农村土地流转制度。应允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的农村集体土地进入市场，让农民分享土地增值的收益。对于有长期稳定收益的公益性占地（如高速路、机场），允许农民用农地入股。允许经批准为建设用地的农用地以租赁形式转为工商业用地。现有农村土地征用制度改革的基本思路如下：一是国家重点工程、公益性事业建设用地，可以通过国家征用耕地的途径获得土地使用权，但要大幅度提高土地补偿费、安置费标准。为失地农民提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用，解决农民的长期生活问题。二是对工商业等经营性建设需使用农村集体土地、又符合土地利用总体规划的，不再实行国家先征用、再出让的办法，而是在依法办理农用土地转为建设用地后，允许农村集体土地进入土地一级市场，允许土地的所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与土地开发。同时取消土地补偿费、安置补助费。对农民的住宅，要发放房产证。三是政府出让征用的农村集体土地获得的净收益，要规定一定比例投资农业，改善农业生产条件。
（三）财税制度改革创新
打破计划经济体制下“农村事情农民办”的思维定势，将农村公共物品供给纳入国家财政预算。通过加大财政投入，强化农村电力、水利、交通、环保等公共产品、基础环境设施建设，加大农业科技攻关、科技成果转化、科技教育等方面的投资，加强病虫害防治、农产品的检验检疫以及信息服务系统的建设。
“农村事情农民办”是我国在特定历史时期不得已而为之的办法，即在建国初期和工业化初期阶段，为集中有限财力尽快实现国家工业化而不得不暂时牺牲农业保工业，牺牲农村保城市，牺牲农民保市民。几年前我国就已经进入工业化中期阶段，国家财政收入每年有13000亿左右，而全国的农业税和农业特产税扣除减免后仅300亿元左右，即使不征农业税收，也不会影响财政状况的根本好转。因此，我国目前完全能够而且应该及时调整过去农业援助工业的政策，打破“农民事情农民办”的老框框，把农民从过重的税费负担中解脱出来，结束对农业剩余的提取，促进工农业协调发展不仅是经济规律的客观要求，而且是严峻现实的迫切要求。中国加入WTO，就应当与国际通行做法接轨，遵循前工业化时期农业支持工业、工业化时期农业与工业平等竞争、后工业化时期工业反哺农业的规律，学习日本、欧盟和美国等发达国家的做法，不但不开征农业税，而且还给予农业财政补贴。
近年来的实践证明，任何按照计划经济体制下维持现行城市偏向的国民收入分配政策和城乡二元税制结构前提下的农村税费改革，都不能从根本上减轻农民负担和增加农民收入，只有积极创造有利条件，逐渐向城乡统一的税费制度过渡，按照社会主义市场经济的原则恢复农民“国民待遇”，与市民一样对农民征收个人所有税，这也是符合国际惯例的。
此外，由于农业是弱质产业和国家的基础产业，还应从以下几方面加大对农业的投入：（1）加大政府对农业政策性补贴的力度。补贴应该是多方位的，结构与方式必须改革。如国家可以给农产品更宽的价格支持政策；可以减免税收；可以建立农业保险体制；可以成立政府直管的农业信贷公司，为从事农业的农民提供全方位的资金信贷支持等。（2）尽快建立农业结构调整基金体系。包括：一是信贷基金。即为农民的产业结构高速提供的低息和无息信贷资金。二是补偿基金。也就是提供给农民的因结构调整而使农民当前利益受损的补偿资金。（3）指导国有商业银行等金融机构对农业的资本供给。尽快建立与完善农业信用担保机构，大力发展农业贷款保险业务，从而为商业银行扫除进军“三农”的信贷障碍。（4）按照公共行政和财政最低需要准则，改革乡镇机构，精简人员，减少开支，加大上级政府对困难基层乡镇的财政转移支付力度。
（四）粮食流通体制创新
粮食流通体制改革必须打破来自国家权力对农民的高度控制，让农民依据市场关系自由地安排生产。国家通过国有粮食部门对粮食购买实行垄断控制，并实行定购价格和顺价销售等政策，扭曲了粮食市场的供求关系，造成的最主要弊端是粮食市场人为分隔，市场机制不能有效发挥作用，导致价格剧烈波动。这是原计划经济体制下农产品统购统销体制改革不彻底的原因，现行粮食流通体制存在的这些弊端，既不适应社会主义市场经济体制的要求，又不利于很好地调动农民种粮积极性，引发了一系列新的矛盾和问题。因此，加速粮食流通体制的市场化改革和建立真正有效的市场干预机制是当务之急。当前，粮食流通体制改革的基本思路是：“放开购销，重点保护，转换机制，加强调控”。首先，探索放开主产区的粮食市场的方法和途径。在粮食主销区实行粮食购销市场化改革的基础上，粮食主产区按照粮食购销市场化改革的取向，积极稳妥地放开粮食收购，收购价格随行就市，收购主体实行多元化。在国家宏观调控下，经过几年的努力，实现粮食流通市场化。其次，对粮食主产区农民实行重点保护。按照确保粮食安全，兼顾农民收入的政策取向，调整粮食补贴的范围和方式。
1.改革国有粮食部门，培育粮食市场主体。由于国有粮食部门冗员庞大、低效运转、亏损严重，因此，应根据政企分开的原则，将国有粮食企业的政策性职能与经营职能彻底分开，按照行政管理、国家储备和商业经营职能分设机构。对国家粮食储备机构应真正建立起缓冲库存的机制，使政策性储备和政策性干预的价格“保留”在政府手中；对商业经营性部分要实行市场化企业改造，从粮食收购环节至零售环节，均由市场决定，这样才能形成真正意义的市场价格体系。
2.进一步搞活粮食流通，取消粮食强制性收购制度，全面放开粮食市场和价格。增加农民卖粮渠道，重点抓好粮食产地、批发市场、质量标准体系和市场信息网络建设，尽快形成开放、统一、竞争、有序的粮食市场体系，充分发挥市场机制在粮食价格形成中的基础性作用，促进农民根据市场需求，调整粮食或其他经济作物的种植结构，运用新技术改进粮食品种品质，生产更多的适应市场需要的优质农产品，提高农业生产效益，有效增加收入。
3.实行粮食补贴方式改革，将原来按保护价敞开收购农民余粮使农民得到的间接补贴，直接补给农民，让广大农民直接受益，以促进农业结构调整，有效增加农民收入，保护广大农民群众利益。
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