“中国政府管制体制改革”高层论坛综述，本文主要内容关键词为：中国政府论文,管制论文,体制改革论文,高层论坛论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1673-2359（2007）05-0050-05
2007年6月9日～10日，中国（海南）改革发展研究院和浙江财经学院在杭州共同举办了“中国政府管制体制改革”高层论坛。来自国务院国有资产监督管理委员会、国务院发展研究中心、北京天则经济研究所、中国社会科学院、南开大学、浙江大学等50多位专家学者出席了论坛。新华社、《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》等新闻媒体的代表也应邀出席论坛。会议的主要议题是：政府职能转型与管制体制改革、垄断性产业政府管制、社会性管制与公共政策、利益集团与政府管制、管制经济学学科建设与前沿问题研究。现将与会专家的观点作一综述。
一、政府职能转型与管制体制改革
中国经济改革研究会会长、中国（海南）改革发展研究院院长高尚全做了题为“加快行政管理体制改革是改革的重要方面”的主题演讲，认为我国垄断性行业改革的步伐远远滞后于市场化进程，加快行政管理体制改革是加快改革的关键，是推动垄断性行业改革的保障。垄断行业改革滞后影响了整个改革的推进。目前中国经济增长是粗放型的，对可持续发展提出了严峻的挑战，垄断性行业的垄断利益是阻碍经济发展的一个重要原因，转变经济增长方式的关键是要打破垄断，由政府主导型向市场主导型转变。当前建设社会主义经济制度要求我们扫清发展的障碍。目前行政垄断和自然垄断相结合，行政性垄断损害消费者利益，阻碍创新。行政性审批不能形成合理的价格机制。与此同时，近年来的收入分配问题没有得到重视，老百姓没有分享到改革的收益，关键是垄断在初次分配中造成了不平等。政府管制体制改革的关键是管制性政府与行政性政府结合，创造良好的制度环境，减少行政干预。
国务院国资委国有重点大型企业监事会主席吴天林先生指出，“十年前就感觉到政府改革的必要性，加快政府职能转变十分必要”。目前实践领域中涌现出的问题、困难比十年前预计的要大得多，还有许多东西需要深化研究。
中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林研究员作了题为“新阶段的政府管理体制改革”的主题发言，指出新阶段政府监管的三大压力和三项主要任务。现实经济活动中发挥基础作用的是宏观调控还是市场？发展社会主义市场经济，首要的前提是使市场在资源配置中起基础性作用，而不是在国家宏观调控下让市场在资源配置中起基础作用；国家宏观调控的重要任务是促进市场的公平竞争，政府监管的有效性要以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。如何客观估计市场化改革的进程？初步建立了市场经济体制，但市场化改革的任务远未完成。如何分析经济增长方式由政府主导向市场主导转变的现实基础？在初步建立市场经济体制的背景下，政府主导型增长方式弊大于利，难以为继。政府主导的经济增长方式成为新阶段可持续发展的障碍。如何判断资源价格形成机制改革对实现可持续发展的重大影响？政府对资源价格不适当的行政控制，使资源环境的约束性矛盾明显突出。当前，政府掌握较多资源配置权，控制重要生产要素的价格。如何判断资源价格形成机制改革对实现可持续发展的重大影响？政府对资源价格不恰当的行政控制，使资源环境的约束性矛盾明显突出。适应可持续发展的客观要求，成为进一步为政府监管的有效性奠定市场基础。推进资源价格等相关改革，建立以市场为主导的资源要素价格形成机制；在严格环境监管同时，注重市场机制，形成环境成本内部化的制度安排。
中国社会科学院工业经济研究所的余晖研究员认为，监管制度作为一种公共产品，虽然存在巨大的市场需求，但如果制度供给没有得到保障，那么难免会生产出不合格的“产品”。他从独立性、合理性、合法性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、高效性和可信性等八个方面分析了当前中国的监管制度，认为中国在移植西方监管制度的时候出现一些问题是正常的，但必须在自我表现创新和行政体制中不断完善监管体制，具体来说：一是现有监管机构自身行为的创新；二是通过下届政府可能进行的结构改革来谋求监管体制的更加完善。
国务院国有资产监督管理委员会政策法规局副局长于吉教授指出，市场中存在的垄断行为会损害社会福利，行业垄断是中国经济转轨时期一种特殊的垄断现象。于吉教授认为，打破行业垄断应从以下几个方面着手：实现政企分开和政资分开；加快建立现代企业制度；健全监管法规；引入市场竞争机制；改革价格形成机制；减少对民营企业的限制；提高科技和管理水平。
国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政学院汪玉凯教授以“未来中国行政体制改革的趋势与十七大的使命”为题做了主题发言。汪先生认为，我国改革的重点由经济体制改革转向行政体制改革带有明显的战略转移的属性。汪玉凯教授用“严治官、善待民、创新政体、稳定银根”这十四个字精炼的概括了中国未来改善公共治理的策略。他指出中国目前行政体制改革遇到了三大问题：经济社会发展中所积累的一些深层次的问题与不合理的体制密切相关；部门利益凌驾于公众利益和国家利益，从而导致公共政策扭曲；官员腐败问题并未得到有效遏制。最后提出了未来行政体制改革的重点：改变经济增长的主导模式，调整政府的组织结构，确定政府的基本功能；适应社会公共需求的变化，加快公共服务体制建设的步伐；重点改革公共财政体制和公共投资体制；积极稳妥地推进政治体制改革。
二、垄断性产业政府管制
北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光研究员以“放松行政管制和建立市场管制——简析政府竞争中的‘诸侯’与‘王爷’”为题作了主题发言。张先生指出，中国当前放松传统行政性管制的任务还未完成，建立新型、规范的政府管制体制的努力发生了扭曲。传统的放权改革模式始终在中央与地方、政府与现有企业之间进行，不可能建立市场管制体制。只有放松传统的行政管制，才能建立起市场管制体制。中国的放松管制与国外不同，国外放松管制前有一个自由竞争的环境。中国一开始就是一个全面管制的政府，所以只有放松政府管制才能建立起自由市场机制。中国放松管制是一个有先有后、有大有小的过程。放松管制的路程尚未完成，还有很大的一段距离。在我国，当前政府管制成为权力寻租的手段，违背了公共利益的基本原则。扭曲的主要原因：第一，放松管制不彻底，政府的权力过大，管制本来应该是一个利益博弈的过程和结果，而不是政府单方面制定的规则；第二，民间组织发展不充分，难以有效地发挥制衡政府的作用；第三，地方政府及各部门之间的竞争在促进经济发展的同时，形成了“王爷经济”和“诸侯经济”。
北京邮电大学阚凯力教授以“国资委必须撤销”为题作了精彩发言。针对国资委主任李荣融关于国有资产要绝对控制国民经济命脉的观点，阚先生提出了“谁来绝对控制”的问题。他从国资委的成立初衷、任务、权力和方法等方面指出，国资委计划经济式的行政领导，保护了垄断，扭曲了企业经营目标，对消费者剩余的剥夺积累了超额垄断利润，是垄断性行业和特殊利益集团的总代表，与行业监管部门目标相矛盾，扭曲了政府定位，阻碍了计划经济向市场经济的转变。国资委管理模式也未必能够有效防止国有资产流失，所以应该撤销国资委。最后，阚先生提出了替代方案：充分利用市场经济机制，把国有产权形转变为优先股，保留监事会工作局，国有资产代表转变为监事会成员，有效保护国有资产和国家利益。
国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁研究员以“反思美国70年代滞胀的成因与对策”为题作了主题发言。魏先生论证了美国滞胀的起源，特别强调在治理滞胀过程中政府管制的作用。公共管理理论认为，政府管制的前提有三点，即政府是万能的、仁慈的、可信的。然而现实环境不具备上述三个条件，被管制者往往容易俘获管制者。里根政府大幅度放松管制，有效缓解了滞胀。
首都经贸大学戚聿东教授认为，通向中国市场经济的道路上，目前最大的阻力来自政府。政府自己改革自身，难度超出大家的想象，短期内难以解决。在市场经济资源配置活动中，市场要发挥基础性作用，政府主要发挥补充作用，“最小的政府可能就是最好的政府”。市场失效不意味着政府管制，市场失效时往往也存在管制失效——“政府这只看得见的脚踩住了市场这只看得见的手”。在这种背景下，就可以理解“撤销国资委”的苦衷和价值。
三、社会性管制与公共政策
东北财经大学张嫚教授以“社会性管制的逻辑基础与构建激励相容的管制制度”为题作了主题发言。张教授强调从经济性管制向社会性管制的转变，指出经济发展与增长成为治理环境问题的途径，对环境管制的预期作用应给予适当的定位，长效机制与危机应对机制并存，不要低估市场对环境问题做出的反应，并且提出了通过环境保护的内生化，建立激励相容的环境管制体系。
浙江工商大学周小梅教授以“基于成本收益分析的食品安全管制”为题作了主题发言。她认为，我国政府在管制政策制定和管制执行两方面均存在不少弊端，如法律制度不完备、管制机构职责不明确等，严重影响我国食品工业发展。她从成本和收益角度提出了提高食品安全管制效率的政策建议：参照美国食品安全管制体系，建立多部门分工合作的食品安全管理体系；公开政府信息，提高统计数据的透明度，客观反映公众对避免疾病的平均支付意愿；降低政府和企业因管制所产生的成本。
清华大学王保树教授以“政府职能转型与法治考量”为题作了主题发言。王先生认为，政府转变职能是完善社会主义市场经济体制中应该着力解决的问题。他从法治的角度分析了如何使政府转变职能与法治的要求结合起来，并指出，在经济领域，政府职能转型应表现为政府对经济的适度干预，而这种干预只能采取经济法的形式，适度干预必须置于法治之下，要将利益保护的首要目标确定为社会公共利益。
浙江师范大学王景新教授认为，环境问题开始成为社会纠纷的重要源头，必须高度关注社会性管制。忽视工业化遗留问题、重视财富忽视幸福、重视劳动忽视劳动保障等问题的责任者是社会管制者而不是经济学家。教育资源高度垄断也是当前需要重视的一个政府管制问题。
东北财经大学杂志社主任肖兴志教授认为，当前我国普遍存在大量安全、健康、环境领域的恶性案件。社会性管制不仅仅是学科体系完善的要求，还成为学者承担社会责任的要求。政治考量不计成本收益，依靠政治途径解决安全、健康、环境等问题的效果难以持久。适度、善治等法学概念将有助于全面分析政府管制问题。
四、利益集团与政府管制
国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞研究员以“政府管制体制改革需要深入研究的几个问题”为题作了主题发言。冯先生指出，管制体制改革需要深入到操作层面，需要注重解决如下几个方面的重要问题：第一，管制与行政体制的关系问题。比如权责不对等、与政策部门的关系、行政管理体制与管制体制的关系。管制体制应该在行政体制框架下设计，尤其要体现管制机构的独立性，这需要从政治经济学、政治学的角度来研究。第二，管制与国有企业，尤其是国有垄断企业的关系问题。在国外，自由化、放松管制、私有化是三位一体的。中国的受管制企业，都涉及管制俘获问题，需要解决管制机构的独立性问题。第三，行政审批与管制的关系。中国的管制主要是事前审批，而现代管制重在过程，事中管制可能更加重要。第四，放松管制与重构管制的问题，中国的重点是重构管制制度。第五，激励性管制的适用性问题。管制要解决投资激励和效率激励问题，国外重视效率激励，中国的投资激励也非常重要。在中国实行激励性管制面临着一系列障碍，如成本测定等。第六，电力体制改革需要考虑市场供求变化带来的影响。
南开大学杜传忠教授以“新政府管制经济学的管制俘获理论对我国政府管制的借鉴意义”为题作了主题发言。他指出：传统管制俘获理论认为管制机构和被管制企业之间存在互动的利益影响，管制机构不以追求公共利益最大化为目标。但是该理论的理论基础较弱，对管制俘获的逻辑分析不够。新管制俘获理论主要是在信息不对称的情况下，采用委托代理框架进行分析。中国深化垄断行业改革，要注重解决信息不对称问题，设计激励性政策和制衡体制。
中国民航管理干部学院刘伟民教授在分析国内外民航业改革实践的基础上，探讨了中国民航业的改革方向和重点。他指出：航空运输在国民经济和社会中的地位非常重要，21世纪是航空的世纪。我国民航在很大程度上是一种军管行业，是特殊性垄断行业。中国民航业改革取得了很大的成绩。1980年前是军队领导的政企合一体制，经过多年的改革，中国航空业获得了巨大的发展。自由化是世界民航业的改革方向。从国际改革经验来看，自由化与管制重构同步。中国民航业改革的关键是政企分开，通过竞争和市场来促进行业发展。
哈尔滨商业大学校长曲振涛教授指出，在中国管制体制改革中，一个重要的问题是如何架构政府职能。由于政府的职能目标是多元的，在此背景下，效率和公平问题交织在一起。由于利益集团的影响和管制失效，政府管制只能是有限的。
江西财经大学博士生导师陈富良教授指出，利益集团对管制具有重要的影响，在管制改革中要注意自由化和公共利益的关系。管制俘获是一种现象，是管制体制变革中的问题，不应被看作为一种理论。中国管制体制设计中更突出的是单个机构的设计问题和多个机构之间的协调问题。
五、管制经济学学科建设与前沿问题研究
浙江财经学院院长王俊豪教授重点讲述了管制经济学学科建设的若干理论问题：（1）管制、规制与监管的概念。在学术界，管制与规制是同义语。监管主要是政府部门使用的词汇，有广义和狭义之分，与学术界的管制、规制概念有一定的区别。（2）管制经济学的研究对象和理论体系。管制经济学主要是经济性管制、社会性管制和反垄断管制。（3）管制经济学是一门应用性、边缘性学科，具有明确的政策导向。管制经济学与经济学、政治学、行政学、法学、管理学等学科具有密切的联系。（4）管制经济学是一门既古老又年轻的学科。传统上管制经济学主要研究自然垄断现象。随着研究对象的不断扩展，管制经济学也在不断发展。（5）随着中国体制改革的深入，管制经济学在中国将有很大的发展空间。与国外相比，中国要完成从计划体制下的行政干预体制向现代管制体制的转变，关键是要解决管制体制建设问题。
国务院发展研究中心战略与区域研究部副部长高世楫教授以“从发达国家政府监管职能的扩张历程看市场经济中政府监管职能”为题作了主题发言。高先生指出：监管的根源在于市场失灵。国有国营和监管是解决市场失灵的两种方式，根据Sheifer的分析，达到社会目标的四种方式是市场竞争、私人诉讼、公共监管、国有制，不同的国家会有不同的制度选择。美国监管制度经历了几个阶段，20世纪80年代后美国主要实行放松监管和重构监管。英国等国家也根据本国的制度特点建立了监管体制。发达国家的经验显示，当竞争有效的时候，不需要政府监管。现代监管体制是一个完整的治理结构体系。投资主体多元化和竞争是中国有效监管的前提，中国监管体制改革是从传统的行政管理向监管治理体系转变。
山东经济学院管制与发展研究中心主任张红凤教授从管制经济学的理论变迁角度对管制经济学学科定位和研究方向进行了分析。管制理论研究存在公共利益、利益集团、博弈理论等多种范式。管制与经济增长具有相关性，现代经济增长离不开政府管制。管制理论经历了管制的公共利益理论——管制利益集团理论——激励性管制理论——管制框架下的竞争理论转变过程。管制经济学具有多学科融合的特点。由于中国处于转型经济中，管制经济学的研究有很多新问题需要进一步研究。
南开大学马云泽教授认为，随着经济发展进程中“自由放任”与“国家干预”两大对立经济思潮的兴衰交替，西方国家的管制实践也进行着动态调整：从政府管制到放松管制，从放松管制到激励性管制。政府管制实践的改革促进了管制理论的发展，管制理论的发展又推动了管制经济学研究范式的逻辑演化：“公共利益”研究范式——“部门利益”研究范式——“激励性”研究范式。管制经济学研究范式的演进进程呈现出明显的“分异”与“融合”特征。管制经济学研究范式的演进规律，对于我国自然垄断产业的管制实践具有非常重要的理论指导意义。
中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇教授认为，管制经济研究需要考虑不同国家的制度差异，在此背景下需要结合中国的现实和面临的特殊问题，进行理论分析和政策探讨。管制体制的设计理念要实现由非公共性向公共性的转变，追求公共化的目标。
国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁先生认为，放松管制的同时需要考虑监管的必要性，应该加强监管。管制研究范围应该扩展，包括金融资本市场的监管问题。在跨学科研究中，管制经济学的核心理论还应该是经济学。
北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光教授指出了管制经济学需要进一步研究的五个问题：管制体制改革是政治体制改革和经济体制改革的结合点。管制改革首先要解决宪政基础问题，需要有一套法律手段，需要明确政府的职能界定，需要解决好利益集团问题；管制实际是政府权力对私人产权的一种直接限制。计划体制下行政管制的根本特点是歧视性，现代管制要求平等对待所有市场主体；社会性管制可以突破卫生、安全、环境领域。例如，中国还有教育等特殊的社会性管制领域；有效的管制不仅需要法律基础，还需要有效的管制体制，并注意克服潜规则的不利影响；要注意解决管制体制改革中的地方和部门之间的利益之争。
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