利益、博弈与养老金改革——对养老金制度的政治社会学分析，本文主要内容关键词为：养老金论文,社会学论文,利益论文,政治论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
对于养老金制度中的现收现付和完全积累两种模式的优劣之争始于20世纪50年代。基于经济学的基本理论（生命周期假设、交叠世代模型、委托－代理理论），两种不同的观点分别以萨缪尔森－艾伦的悖论（Samuelson-Aaron paradox）和奥尔巴契－科特里科夫（AuerbachKotlikoff）的消费代际为分析框架，从缴费率、国民储蓄率、经济增长率、养老金的投资收益和风险、金融市场和劳动力行为等方面比较现收现付（pay-as-you-go）和基金积累制（funded）的优劣（Samuelson,1958; Aaron,1966; Auerbach and Kotlikoff,1987; Feldstein,1996）。20世纪80年代，智利养老金的“私有化”① 改革再次引发两种观点的对立。包括世界银行（World Bank,1994）和欧盟在内的国际机构以及部分学者（Kotlikoff,1995; Diamond,1997; Feldstein,1998）极力赞成向基金积累制的转向；另一些经济学家认为，私有化养老金方案在经济上的高收益具有不确定性，在短期内，转型一代还将面临更加严重的财政赤字，而且，在转型的过程中，至少超过一代人成为利益的损失者，而对这些受损者进行补偿将是一个十分艰巨的过程（Miles and Iben,2000），因而反对私有化方案。
以上争论都是基于经济学的分析框架，然而，养老金并不只是一项经济制度，它更是一项重要的社会政策。在很多情况下，经济上的可行性并不代表政策的可行性。有时解决复杂的社会问题并不基于科学的政策分析或者精确的经济计算，相反，“一种政策范式取代另一种政策范式的过程更多是基于社会学的考虑而不是基于科学的分析”（Hall,1993）。因此采用多学科的方法有利于对养老金制度的深入研究。事实上，从多学科的角度研究养老金制度的起源时，就形成了社会民主论、新马克思主义论、工业主义论、新多元主义论、国家中心论和“商品化”论等多种理论，并且已相对成熟。然而，对养老金制度改革，特别是目前的私有化改革，鲜有文献采用新多元主义方法论进行探讨，② 更未对养老金私有化在欧美的发展趋势做过研究。本文试图采用新多元主义方法，探讨拉美和中东欧国家养老金改革私有化的背景和过程，分析私有化改革在美国和欧洲的可能性，并研究养老金制度改革过程中的利益博弈。
新多元主义方法的一个基本假定是，制度的形成取决于政治行动者（actor）的力量，而政治行动者又被结构—制度的背景所决定。在政治互动过程中，行动者为了追求自己的利益，会尽可能多地把与自己利益有关的一切信息和主张都提供到政策制定过程中来（Lindblom,1980）。政策的利益方通过公民投票取舍利益集团或代言人、然后通过利益集团或代言人影响政策制定者而实现，这样形成一个由公民、利益集团和政策制定者等多个行动者组成的“政策生物链”、“权力资源”（power resource）（Korpi,1983）或“政治资源”（political resource）（Hicks and Misra,1993），在博弈过程中达到受益最大化。很明显，力量决定分配结果；而力量不仅有赖于选民数量，还取决于集体谈判能力，取决于工会组织化程度、选举参与程度和左派或工人政党在议会与内阁中拥有席位的多寡（艾斯平－安德森，2003），以及利益集团与其它压力集团的联合程度、利益集团对政策的敏感性。在“政策之窗”（Kindon,1995）打开之时，抢得先机的往往是那些对政策高度关注并高度组织化或者用同一个声音说话的利益集团。然而，影响力量平衡的最为关键的因素还是政治机构提供给利益集团接近政策制定的程度，即否决点（veto point）（Tsebelis,1995）。利益集团掌握否决权，可以对并不符合本身利益的政策进行否决，阻止政策的通过，这样为某些特定群体提供了战略机遇和潜在的政治影响（Immergut,1992）。在这种情况下，政府更容易接受谈判，作出让步，对个人或利益集团给予一定的补偿；相反，如果否决权集中于政府手中，其它政治组织或个人很少或没有掌握否决票，那么政府可以在更大的程度上控制政策制定的过程及结果（博诺里，2004）。
二、拉美和中东欧的私有化：特殊的政治背景和非均衡的行动者
20世纪90年代，拉美和中东欧国家相继对其公共养老金制度进行了私有化改革，这种转型是如何发生的呢？
（一）背景：特殊的政治体制
一般认为，在拉美，由于总统具有很强的权力，能够控制立法，因而能够使养老保险立法得以在立法院顺利通过（Madrid,2002）。回顾智利养老金改革的政治环境，不能忽略的一个事实是，智利的养老保险制度得以顺利推行有其特殊的社会和政治背景。自1973年军政府上台后，智利在政治上实行专制、独裁和高压统治，养老金制度改革的反对势力均被压制，工会活动被中止。当时的军政府对智利31个养老金体系进行改革，调整了不同养老金体系的受益标准、退休年龄、工龄要求和缴费率，统一了退休金和退休年龄的标准。1980年，皮诺切特将军发动政变，掌握了国家政权，在政治上实行更为严厉的统治，政党被取消，政治组织被解散，利益集团协商的格局被打破。军政府实施改革，无须经过议会的讨论和同意。当时的军政府大胆采纳新自由主义经济思想，积极发挥市场的作用，把政府的一些职能转移到私营部门，通过了一系列新的政策规范，并排除了改革的阻力，强制实施个人账户制。
当然，拉美各国家的立法体制并不完全相同。在巴西的民主体制中，立法者的选举命运取决于投票人和赞助集团，政党作用弱化，下层阶级力量显现，因而较易阻止私有化方案的通过。而且由于在立法院不能占有多数席位，总统为每个议案要组建一个不同党派的联合体，互相掣肘的几率增加，使政党贯彻其理念，完成结构性改革举步维艰。因此政府只能给立法者以报酬，以换取他们的投票。在阿根廷，下议院成员是从各省按一定比例选举出来的，每个省由几个政党的成员组成。个人若要胜出，主要依靠政党的力量，因此他们有跟随政党领袖的强烈动机。当时，梅内姆总统经常颁布紧急法案，削弱利益集团的否决投票权。这样，阿根廷政府提出的养老金改革方案很容易得到通过。在乌拉圭，立法院的席位按比例分配给不同的政党。由于允许较小的政党获得一部分席位，这套体制事实上不断地为政党的领导地位创造出新的竞争者。因此，甚至可能出现这样一种情况，即一个政党获得了大多数席位，却因众多小党的制约，也并不能很顺利地贯彻其政党理念。同时，一些非政党组织（如老年协会、工会）也掌握了部分否决点，它们曾经几次阻止了政府对社会保障私有化的改革企图。
与拉美不同，中东欧养老金的改革处于社会经济体制的整体转型的大背景之中。在转型过程中，部分国家经济发展停滞不前甚至倒退，财政负担加重，缩减政府在养老金制度中的责任成为政府的首选。由于社会救助体制的不完善，以及各种福利津贴的削减，经济转型后，中东欧国家的养老金承担了其它保障项目应该承担的社会功能（如缓解贫困）。更为严重的是，由于长期的福利支出不足，养老金水平下降，退休者贫困率急剧上升，产生了严重的社会问题。③ 自然，批评的矛头直指现行的养老金制度。与此同时，退休老年人（很多是提前退休者）数量的增加使现行养老金体系雪上加霜，由于其他福利制度不完善，现行养老金承担了失业、残障等保障功能，这使转型国家的养老体系几乎不堪重负，造成养老制度的“成本爆炸”。④ 在这种情形下，政府和公众对养老金改革的态度逐渐有了共识，政治气氛发生转向。与此同时，经济私有化改革在转型国家很流行，得到国际组织如世界货币基金组织、世界银行的大力支持，同时拉美国家的社会保障私有化改革的成功，使这些国家对私有化方案倍感兴趣，养老金改革方案很快被提交到了政治高层，一切都很顺利。在这种大背景下，中东欧国家的养老金制度采取了“激进式的养老金改革”（radical pension reform）（Müller,1999:38）策略，做到彻底的“范式转变”（Holzmann,1997:6），将养老金的提供主体从集体转向个人，从国家转向市场。
由于制度背景的不同，拉美国家和中东欧国家在养老金私有化的过程中采取了不同的改革模式，智利、墨西哥、玻利维亚、哈萨克斯坦等国选择了完全私有化的积累模式；秘鲁、哥伦比亚等国家选择了部分私有化的“并行”模式⑤ （Mesa-Lago,1997; Mesa-Lago and Mesa,1999）；阿根廷、乌拉圭、匈牙利和波兰等国选择了“两支柱”的混合模式⑥。但是，它们的改革与智利的模式或多或少有点联系，即削减甚至废除公共养老金制度，部分或全部以私人管理的养老金代替。
（二）行动者：外生变量与政府精英
在外生变量中，世界银行的作用最为关键（Huber and Stephens,2000）。世界银行的观点主要反映在1994年出版的《防止老龄危机》（Averting the Old-Age Crisis）一书中。世界银行的观点可以概括为“三支柱的养老金体系”，第一支柱为公共养老金计划，由政府或公共机构管理，实行确定受益制（Defined Benefit,DB），通过政府税收筹集资金；第二支柱为强制性私人养老金制度，采取确定缴费制（Defined Contribution,DC），由私人部门管理；第三支柱为自愿建立的养老金计划，可以是个人储蓄计划，也可以是企业年金计划。其实，在此之前，国际劳工组织也提出一个“三支柱”方案，第一支柱为强制性养老金，提供基本的普遍养老金，采取现收现付模式，资金来源于税收，由政府管理；第二支柱为强制性的部分积累养老金，资金来源于雇主和个人的缴费，采取确定受益制，由公共机构管理；第三支柱为自愿性的养老金计划，由私营部门管理。两个方案在第二支柱上的区别反映了两个国际组织在养老金理念上的区别，即世界银行的方案更注重养老保险对经济增长的影响；国际劳工组织更强调国家的责任和社会公平。为了宣扬自己的理念，世界银行进行了大量的调查研究，举办了一系列的研讨会，出版了大量的书籍，散布公共养老金的缺陷，宣传养老金私有化的好处，包括对宏观经济和国内储蓄的影响。依仗其雄厚的财政实力和西方发达国家的强力支持，世界银行取代了反对私有化的国际劳工组织在养老金改革过程中的作用。
拉美国家进行的养老金改革与世界银行的理念不谋而合，因而得到它的大力支持。20世纪90年代，世界银行几乎与拉美的所有国家进行了协商，要求对其养老金进行改革。世界银行还为进行改革的国家（如阿根廷、墨西哥和乌拉圭）提供贷款，帮助这些国家消化因养老金私有化改革所产生的转制成本。对于转型国家，世界银行在其经济援助的条款中，要求银行成为私人养老金机制形成的“外生”变量，成为“驱动私人部门发展的切入口”（World Bank,1996:107）。早在90年代初，世界银行就向匈牙利推销其私有化方案，但遭到了专家的拒绝。1994年发布“防止老龄危机”的报告后，其方案变得越来越明确，对匈牙利养老金的改革提出“改革制度，包括将现行的单一公共计划分成两个强制性的支柱：一个是普遍的以税收为基础的养老金和……基金积累的第二支柱”（World Bank,1995:38－40）的建议。1995年前后，应匈牙利财政部长之邀，世界银行直接介入匈牙利养老金的改革，从而为私有化方案的最终胜出奠定了基础。另外，世界银行还从拉美邀请了部分专家指导匈牙利的改革，并从美国等国家拉来赞助，帮助匈牙利养老金改革渡过难关。为了向波兰的改革者提供第一手的养老金改革信息，世界银行等国际组织发起了一次智利和阿根廷之旅，成员主要有社会保障专家、记者、贸易联合会等利益集团的代表，而反对者则被排除在外。当然，为避免引起争议，世界银行并没有走向前台，而是由其他国际机构充当代言人。
另外，美洲开发银行和国际货币基金组织在拉美和中东欧的养老金改革过程中也发挥了重要作用。美洲发展银行在上世纪90年代加深了介入养老金改革的程度，主要从事调查研究、提供技术帮助以及贷款给进行改革的国家。与世界银行相比，美洲开发银行对养老金私有化的改革态度更灵活，它并没有指向某种特定的模式。事实上，一些国家（如乌拉圭）并不同意世界银行的养老金观点，在其与世界银行的合作被停止后，美洲开发银行迅速代替了世界银行的位置。90年代，美洲开发银行给拉美部分国家的养老金制度改革提供了技术支持，向阿根廷、乌拉圭和墨西哥提供与养老金制度改革相关联的贷款。国际货币基金组织在养老金改革的问题上发挥的作用虽远不如世界银行和美洲开发银行，但是它也在此领域进行了调查，并与阿根廷等国家就养老金私有化改革签订借贷意向书，向乌拉圭的改革提供了1.5亿美元的贷款。
对于政府来说，私有化减轻了沉重的财政负担，将养老风险成功地转移给个人，因而是受益者。在拉美和中东欧的改革中，私有化最重要的行动者是经济和财政部门（Müller,2003:121），在阿根廷、秘鲁、波兰、匈牙利和克罗地亚等国家的作用更为明显。另外，职业团体（如军队和公共服务机构）因特权养老金和提早退休而受益，因而他们赞成私有化的改革（Kay,1999）。这些政府精英在美国接受过教育，与国际金融组织拥有共同语言且崇尚市场。在他们看来，私有化的改革方案有利宏观经济目标的实现，而社会目标并不是他们首要考虑的。由这些新自由主义推动的养老金改革也得到国内利益集团，如经济组织和财政金融组织的支持（在阿根廷和玻利维亚，地方银行和保险公司是养老金私有化的主要赞成者）。对私有化持反对态度的政府部门（主要是福利和劳工部门）其重要性远不及财政金融部门，因而他们的意见往往被压制。⑦ 即使遇到强烈反对，政府（如波兰和保加利亚）往往可以通过重新组阁而将反对势力清除出去。
中东欧的执政者为了显示与前共产主义党派的不同和标榜自己党派的改革决心，迎合公众普遍厌恶前苏联、东欧政治经济体制的心理，纷纷对前共产党建立的普遍福利制度进行改革。前共产主义的党派重新执政后，为了表明党派执政理念的不同，也往往提出比右派更为激进的福利改革方案。
1991年，匈牙利开始改革养老金，当时提出的是三支柱方案，第一支柱是普遍的现收现付制，资金来源于财政预算；第二支柱与收入关联，实行缴费；第三支柱是一个自愿性的补充保障。前两个支柱由公共机构管理，后一个支柱由市场管理。改革的目的在于将社会福利从社会保险中分离出来，但自引入“自愿互惠受益”（Voluntary Mutual Benefit,VMB）基金后，这一方案就一直没有付诸实践。1995年，财政部突然提出一个养老金改革方案，这一方案要求对现行的现收现付制进行范式的变革。为了保持与“智利模式”的距离，匈牙利采取了阿根廷模式，虽然在1995年至1996年间三支柱方案和完全私有化方案同时并存，但是财政部方案已被看成是唯一有效的解决方案，而三支柱方案基本上已不让公众知晓（Ferge,1999）。财政部的方案得到福利部和政府的赞同，还得到了世界银行驻布达佩斯中欧办事处的支持。在议会中，社会主义－自由主义的联合政府占到了总席位的72％。尽管对提交审议的方案提出了超过400条的修改建议，但对方案的基础性部分的修改意见却很少。讨论只持续了六个星期，匈牙利议会就通过了这一方案，并于1998年1月1日生效。匈牙利养老金法案的通过，不仅是因为联合政府在议会占有大多数席位，还与政府对反对者采取的策略方式有关（Müller,1999:89），它向潜在的“否决投票人”（veto player）妥协，使其成为它在议会的代理人。
在波兰，90年代提出许多养老金改革草案，这些方案可以归为两派：财政部和一些社会保障专家（主要是经济学家）赞成拉美模式的养老金私有化方案；劳工部和其他一些社会保障专家（主要是社会保障法律专家）反对现有养老金的范式变革。1994年，波兰财政部发布所谓的“波兰的战略”的政策性文件，其中包括向基金积累制的转型。自然地，这一方案受到劳工部的反对，但得到了世界银行的支持。政府为了让改革方案顺利通过，成立了“社会保障改革政府全权办公室”（Office of Government Plenipotentiary for Social Security Reform），办公室负责人为世界银行的前经济学家。同时为了安抚反对者，波兰的改革者还与工会和退休者协会进行协商，当然协商的内容只包括第一支柱的内容，发生根本性改变的第二支柱则不在讨论的范围之列。1998年底，改革议案得到通过，并于1999年1月1日正式实施。与中欧其它国家不同，波兰的养老金仍然以公共的现收现付养老金为主，辅以新建立的私人养老金。当然原有的社会保险制度进行了重建，其中最显著的改革是建立名义缴费制原则。
（三）行动者：工会和利益集团
对个人来说，养老金的私有化意味着他们的命运变得不可预料，他们退休后的收益完全取决于性别、年龄、婚姻状况、收入及投资回报率等因素，因此穷人对养老金改革方案并不十分关心，甚至有所不满；⑧ 而在厄瓜多尔，私有化的方案在进行投票时便被强烈地否决了（Madrid,2002）。在转型国家，急进的改革造成新旧制度衔接不上，部分人员处于“真空”状态，因而遭受普遍质疑。即使政党在议会中获得了多数席位，也得到了国际多边组织特别是世界银行和国际货币基金组织大力支持，但是他们并没有感受到大多数民众对他们的支持，甚至出现了相反情形，国内政治压力日益增加，一些民粹主义支持前共产主义下的“早熟的福利国家”（premature welfare state）（Kornai,1992）制度，要求重新给予公众基本公民权利。⑨ 因此，养老金的私有化改革措施（包括提高退休年龄等政策）在选民中极不受欢迎（Heinrich,1997）。
除大多数民众的反对以外，在拉美国家和转型国家，外部的反对势力主要来自老年协会和劳工组织。但是，这些国家的退休者协会、工会等工人组织力量较弱，而且部分国家的工人组织太穷，⑩ 无法展开院外游说，也无法通过游行表达观点，因而对政策的影响微乎其微。相反，由于政府特权阶层在拉美政治中具有举足轻重的地位，他们与中产阶级和利益集团结盟，因而现收现付制不可能得到政治上的支持。事实上，智利进行改革时遭到了各种利益集团的反对，如公司利益集团、学术界专家、官僚阶层、工会、传统右翼以及军队中的小集团，然而在一个专制的体制下，他们并不具备否决投票人资格，养老金改革方案仍然得以强行通过。虽然阿根廷、巴西等国家的工会努力做了努力，但在工会及不同的意识形态组织处于各自为政，而改革的力量却早早地联合起来的情况下，仍然无法阻止法案的通过（Kay,1999）。乌拉圭的社会保障官僚体制给工会和退休者提供了通过他们的代言人对政策进行表决的机会。自1992年以来，退休人员、工会和商业部门各选出一位代表，另加四位被任命者组成“社会保障银行”（Social Security Bank）的成员。工会代表发起了反对私有化的投票，得到退休人员代表的支持，废止了1995年的私有化计划。他们两位也因此被一位由总统任命的代表斥之为“内部的敌人”。但是采用全民公决方式的成本非常高。阿根廷的私有化法案曾要求建立一个社会保障国家委员会，隶属于劳动和社会保障部，成员来自于工会、资方和退休人员。但这一计划一直停留在纸上，未能付诸实践。还有部分国家的社会保障改革委员会往往依附于财政部门，基本上成为一种摆设。
在中东欧，大多数转型国家的养老金改革对话机制还没有建立起来，很难就养老金改革达成一致意见。在斯洛文尼亚，当要求将强制的私人支柱从改革立法中删除时，议会才在养老保险的改革中勉强达成一致；在克罗地亚，激进的改革方案遭遇了工会的强烈反对。但由于缺少三方合作的传统，雇员和雇主组织也缺少行动的经验，参与者（如工会、雇主组织）往往被边缘化，导致养老金管理委员会的工人代表和雇主代表无所适从，进而导致国家对养老金管理委员会的不满。更为重要的是，中东欧大部分国家在政治体制转型的过程中，工会组织成员下降，组织力量变弱，导致其政治影响下降（Vanhuysse,2003）。而且大部分转型国家没有建立老年人的投票组织或者人民党主义（populism），尽管他们还有一定的潜在影响力，并使所有政党不能忽视养老金制度的改革，但他们并不具备否决投票人资格，因而无力阻止养老金的私有化进程。
在否决点分散、反对改革的势力强大的情况下，政府往往会采取一些策略性的措施，如“压制”（neutralizing）、“收买”（buying out）或“豁免”（winning over）（Butler and Germanis,1983），从而分化社会阶层，形成不同的利益集团，并利用一个集团去反对另一个集团（Pierson,1994:19—24）。在一个民主的国家，“压制”为下策，不得已而为之。但在拉美国家，因其特殊的政治体制，采用这种方法并没有遇到很大的阻力。“收买”较为常见的形式是给予潜在的反对者利益补偿，如认可债券（recognition bond），甚至允许工会自己管理私有化的第二支柱的养老金，以换取他们对改革的支持。“豁免”则是允许一部分权力集团（如拉美部分国家的军队人员和公共部门人员）及专业部门人员（如乌拉圭的大学教授）不参加改革。
拉美和中东欧国家的私有化之路并非一帆风顺。由于面临巨大的挑战，完全的私有化改革又没有选民基础，再加上政党之间理念的不同，往往随着政府的上台和下台，养老金改革方案也一变再变，部分政府放缓了养老金私有化立法进程（Fultz and Ruck,2001），转而采取缩减待遇或提高退休年龄等改革措施，甚至有些国家放弃了私有化方案。
三、欧美个人账户的可能性：利益的多元化与均势的行动者
自上个世纪90年代以来，美国和英国相继对个人账户进行了讨论，引发了对私有化的新一轮争论。这种争论是否代表了欧美福利国家养老金改革的发展方向呢？
（一）美国的“私有化”方案：路径依赖与政治风险
美国养老金制度的最大特点在于，它不是一个全民性的养老方案，而且替代率水平较低。在制度设计之初，美国人口年龄结构较轻，养老金制度负担相对较小。但是随着人口平均寿命的大大提高、战后婴儿潮一代退休高峰的来临，以及婴儿潮下一代的低出生率、家庭结构小型化等因素，导致美国在职人员与退休人员的比例不断提高，联邦统筹的现收现付制负担日益沉重。(11)
在此背景下，美国不少学者提出了个人账户计划的一些具体设计方案。这些方案分为两种类型：一是部分基金制的方案，如J.波特（John Porter）的强制个人社会养老保险账户（Individual Social Security Retirement Accounts,ISSRAs）方案、B.克雷和丹弗思（Kerrey,Bob & John Danforth）的个人退休账户（Individual Retirement Accounts,IRAs）计划；二是完全基金制的方案，以M.N.卡特（Carter,Marshall N.）和希普曼（Shipman,William G.）提出的养老保险个人账户计划（Personal Social Security Accounts,PSSAs）为典型代表。克林顿上台后成立的社会保障咨询委员会也提出了三种改革方案，即维持现有制（Maintain Benefits,MB）方案、个人账户（Individual Accounts，IA）方案和个人保障账户（Personal Security Accounts,PSA）方案。后来科特里科夫（Laurence J.Kotlikoff）等人也提出过“个人保障制度”（Personal Security System,PSS）的私有化方案，这一方案的只对OASDI（Old Age,Survivors,and Disability Insurance）中的老年保障（OAI）进行部分私有化，其余部分不变（Kotlikoff,1996）。布什上台后成立的“加强社会保障总统委员会”（President's Commission to Strengthen Social Security）也设计了从温和到激进的三种账户运作模式供国会选择，即自愿的个人账户（Voluntary Personal Account）、与通货膨胀指数相结合的自愿累进个人账户（Voluntary Progressive Personal Accounts），以及与工薪税相匹配的自愿追加账户（Voluntary Add-On Accounts with Matches from Payroll Taxes）。
尽管这些方案有许多不同之处，但改革的方向是明显的，其中多个方案包含个人账户，只有一个方案坚持现行体制。从数量看，守旧派处于下风。但是从政治的视角进行考察，私有化方案面临两个关键的制约因素。
一是政治家的改革热情。尽管个人账户或基金积累制的文化价值观与美国的主流文化不谋而合：由市场和家庭来承担救济因失业、疾病、残疾等原因造成的贫穷者的责任，国家和政府（尤其是联邦政府）只是在市场和家庭救济失灵的情况下，才承担有限的救济责任。但是个人账户加大了个人退休风险，因而遭到退休者和美国退休者协会（American Association of Retired Persons，代表美国3500万老年人的利益）的反对。与其他社会保障项目不同，养老金受益人群具有极高的投票率，而且随着老龄化社会的到来，老年投票群体数量在逐渐增加，因而在投票中起到的作用越来越大（Pampel and Williamson,1985），是“反对养老金改革的最具力量的联合体”（Müller,1999:28），也是任何政治家不能忽视的政治力量。
提出私有化方案的人忽视了一点，那就是政治家和民众对这些方案的成本－收益的计算方法是不一样的，民众和政治家只关心短期内的成本－收益问题，特别是政治家由于任期的限制，这些方案很难给其政治生涯添彩，即使这个方案很好，许多政治家也不愿冒风险去执行这一方案。国会和总统在对进行养老金制度的改革时往往有自己的利益考虑，他们需要的并不是一个无懈可击的方案，而是一个能够吸引各方利益集团并且能够使他们接受的方案，从而使这些政治家在改革的过程中捞取更多的政治资本。即使基金积累在应付老龄化危机方面有其优势，而且假定能提高国民储蓄，促进经济增长，如果这一改革并不能给他们带来政治好处，那么他们仍然愿意维持原有的制度。现在的问题是，向基金积累制的转型，成本的负担是即期的，而收益却是预期的，政治家很难在短期内从中获得政治收益。除非社会保障已遇到严重危机，而这些成本又比较公正地分摊给绝大多数人，否则，立法者不会冒风险投赞成票。所以政治家明智的选择是——不做任何事情。尽管这一制度也许在接下来的三十多年里会出现危机，但是对一个政治家来说，三十多年已经够长了。
二是转制成本所导致的风险。在1935年实施社会保障法时，美国养老金制度实行的是基金积累制，当时的工薪税为1％。1939年，政策的制定者开始转向现收现付制。这一转制过程很容易完成了，因为它联合了各利益联盟，而且由于使退休者尽快得到了利益，因而受到工人阶层的欢迎；许多立法者也寻求降低工薪税，以减轻在职职工的负担；许多保守党反对巨大的养老金积累。但是，要从现收现付制转向基金积累制却存在着巨大的困难，一方面，在职职工要为自己的未来养老进行积累；另一方面，他们又要为退休者或者即将退休的在职职工缴费。要消化这些成本，最有效的方式是增税。考察美国社会保障的发展历史就会发现，政策制定者对成本的增加十分敏感，从1935年到1983年的50年间，工薪税改革一直采取渐进主义策略。在最初的社会保障法案中，1937年只是征收了1％的工薪税，到1949年才增加到3％，但是即使如此，对于政治家来说也增长太快了。因此，国会要求1960年以前保持3％的封顶线。尽管后来国会将工薪税提高到了6.2％，但是这一工作共花费了20年时间才完成。50多年来增加工薪税的平均水平为每年0.1％，开征新的工薪税与美国政府的“没有新税种”理念相冲突，而且由于交易税只向退休者征收，必然遭到广大退休者或者美国退休者协会的强烈反对，而美国退休者协会有能力阻止他们不想接受的方案的通过。所以很少有政治家敢于将其政治生命做赌注而冒然提出改革方案。事实上，在2002年美国国会的选举中，共和党建议其候选人远离所谓“私有化”的概念（Vanderhei and Eilperin,2002），2003年布什总统在其国情咨文里对此问题的论述也只有惜字如金的两句话，这表明布什政府根本不打算将此问题提交给新一届国会进行讨论。
除此之外，美国社会政策的多元性、政党之间在养老金理念上的冲突以及政党的频繁轮替，也阻碍了私有化理念转变为立法的进程（Weaver,2005）。因此，“虽然私有化已经从边缘移动到主流，还需要很长时间才能说明普通美国人和互助基金行业（他们担心国家会加大控制）相信，私有化就意图而言符合他们的最佳利益。在有些条件下，资本化作为老龄养老金提供的有效筹资形式而出现，但是，对这些条件加以审视，并不预示着在美国实行私有化能够取得好结果”（迈尔斯、皮尔逊，2004）。
（二）英国养老金改革：政治体制与文化冲突
英国的养老金模式贝弗里奇模式（Beveridge-type）鼻祖，(12) 国家基本养老金的目的在于防止贫困而不是收入替代。这一特点使英国在建立养老保障制度之初，甚至在向福利国家转型之后的相当长的一段时间内，养老保障体系并没有感觉到财政上的压力，战后经济复兴使得公共支出的增长并没有超出政府的财政承受范围，制度的可持续性发展要高于欧洲大陆型国家。但是，20世纪70年代的石油危机导致英国经济出现通货膨胀与低速增长并存的“滞胀”现象，与此同时，人口寿命的延长和生育率的下降却导致养老支出居高不下。自20世纪70年代末撒切尔政府组建以来，就开始就对养老金进行逐步改革。其改革理念遵循新自由主义的一贯理念，强调市场的作用，减少政府的作用，甚至要求国家基本养老金计划（Basic State Pension,BsP）和收入关联养老金计划（State Earnings Related Pension Scheme,SERPS）只为穷人提供养老保障。与此同时，确定受益制（DB）的私人职业年金开始减少。(13) 1986年，养老金政策从收入关联养老金计划转向私营养老金方式，到1991年，三分之二的职工退出了收入关联养老金计划。英国的这种过渡困难很大，代价也相当大，政府不得不同意通过税收将相当一部分的“双重付费”问题分摊给自己（迈尔斯、皮尔逊，2004）。
为了吸引选民，工党提出“最低养老金保障（Minimum Pension Guarantee）＋基于收入关联养老金计划（SERPS）之上的普遍补充养老保障体系”方案。工党上台后，于1998年发表绿皮书，提出养老金改革目标是将目前个人养老金收入结构颠倒过来，即40％来自国家，60％来自私人部门（Department of Social Security,1998:30－31）。为了达到这一目标，他们提出可行的改革方案。这个方案由三个方面组成，最低保障的养老金（Guaranteed Minimum Pension,GMP），基于家计调查，目标人群为低收入者；国家第二支柱养老金（State Second Pension,SSP），基于强制性的缴费，目标人群为中低收入者；私人养老金方案（Stakeholder Pension,SHP），目标人群为中产阶级。上述三个方案中，只有最后一个方案是基金积累的，其余两个均为现收现付制。2002年12月，工党政府发表白皮书指出，对社会保障的改革并不是公众所预料的依重于私人养老金和职业年金的解决方案，而是三条建议，即提高国家基本养老金计划（BSP）的水平，大幅度度提高社会救助养老金，引入强制性职业年金制度。可见，工党政府的改革理念并不是完全的私有化和市场化，而是走了一条折中道路，即“私有化＋家计调查”的模式，这种模式反映了英国政府在一个以市场为取向的政策下，希望能给予充足的养老金保障的矛盾心情，这使得政府不得不再次求助于传统的自由主义的解决办法：扩展家计调查保障项目（Taylor-Gooby,2005; Larsen and Kananen,2004）。
2003年以来，英国养老金委员会（Pensions Commission）(14) 发布的两个养老金制度改革的报告，再次掀起养老金制度改革讨论的高潮。养老金委员会提出的改革方案：一是增加税收和提高退休年龄，为贫困的养老金享受者提供更为慷慨的养老金，提高他们的生活标准，摆脱对家计调查计划的依赖；二是建立低成本、全国性的基金积累制养老金储蓄计划（National Pension Savings Scheme,NPSS）。国家养老金储蓄计划要求不被其他养老金计划所覆盖的人自动加入，但个人有选择权。强制要求雇主缴费，自雇者参加一个自愿但又基于成本-效益的养老金计划。
英国对养老储蓄计划的讨论与美国对个人账户的讨论，无论就其背景还是实质内容均有一定的区别。英国试图建立国家养老金储蓄系统，其目的一是为了刺激个人储蓄的动机，从而提高国家的整体储蓄水平；二是弥补原有国家公共养老保障水平的不足。这种讨论不触及公共养老金制度的核心内容，储蓄计划只是一种补充，因此，这种讨论更多地是对现有体制的一种完善；而美国对个人账户的讨论是一种范式的转变。
但是，即使这样，英国养老金改革中的倚重于私人养老金的方案在实施过程中仍然存在很大困难。
一是英国特殊的养老金结构和政治体制约了养老金改革进程。英国的养老金水平替代率一直较低，但它仍然是穷人和低收入阶层退休后的主要来源，因而在下层阶级中受到强有力的支持；而中产阶级主要依靠私人养老金，市场的作用明显，因而更赞成对现有制度的改革。意见的不一致使公众很难就改革达成一致意见。在1986年通过的社会保障法案中，撒切尔政府要求将收入关联养老金计划（SERPS）的替代率降至20％，遭致包括工党、代表老龄人的组织、保险组织，以及英国工业联合会在内的普遍反对，撒切尔政府被迫退却。英国工业界对养老保险改革也具有强大的影响，1986年保守党提出的改革方案中因强化个人责任的条款而被产业界所否决。工党提出的改革方案，一方面保障穷人养老金待遇不降低，甚至有所提高；另一方面又提出积累的私人养老金方案（SHP）方案，这样工业界即使很不情愿，但也不得不接受（Taylor-Gooby,2005）。虽然目前英国的确定缴费制（DC）项目得到了快速发展，但是这些确定缴费制项目存在一系列的问题，表现为较高和混乱的缴费、持续走低的自愿参加人数、低于平均水平的投资回报率（Blake,2002）；而且这种改革可能导致管理和投资成本增加、加剧不平等、加深退休老年相对贫困，并导致退休者对未来命运的不可控制（Ward,2004）。这些因素使得自由主义的改革面临一定的压力。
二是英国的集体主义观对养老金根深蒂固的影响。个人账户制缺少互济性，个人具有投资选择权，但是风险由个人承担，具有典型的个人主义特征；而现收现付制建立在互济、互助的基础之上，体现了集体主义和互惠（reciprocal）理念。在英国，集体价值观思想早有传统。早期的《济贫法》表明了集体主义的萌芽，而到19世纪末兴起的费边社会主义明显地蕴含着对自由主义者极为戒备的国家的极度信任（陈晓律，1996:59）。费边社会主义关于社会发展和社会福利的各种理论和主张较之以前各种流派的社会主义的同类理论和主张更加全面、系统和具体，为英国工人阶级广泛接受。1918年以后，费边社会主义在组织与理论上都与英国工党结合到了一起，费边社会主义理论基本上成为工党社会改革的政策主张，从而使费边社会主义在理论与实践两方面均对现代英国福利制度的产生发挥了重要作用。在政党的推动下，加之民众对社会福利的渴望，在第一次世界大战期间，英国社会福利水平并没有降低，相反，出台了养老金方案（Old Age Pension Act）和国民保险法（National Insurance Act）。到了20世纪中期，英国宣布第一个建成了“福利国家”。马歇尔（T.H.Marshall）说：“福利国家是整个社区福利有责任的促进者和卫士，这比把个人成员得到的福利进行简单相加要复杂得多。个人的要求必须受到限制以适合于社区福利的复杂模式和平衡，这就是为什么福利权利从未达到天赋权利的高度。个人权利与公共利益的和谐是所有人类社会都要面临的问题。”（转引自Gilbert and Terrell,2003:106－107）福利国家的建立宣示了国家与个人之间新的契约关系的形成，它成为调和阶级对立的解决办法，这种契约宣示了国家在道义上对民众的绝对义务及国家和公民之间的互惠性（格伦内斯特，2003:96）。正如弗兰茨－克萨韦尔·考夫曼（Franz-Xaver Kaufmann）所说“福利国家关系正常发挥功能是基于这样一种占主导地位的信念，即相信确实存在着普遍的互惠关系，因此，归根结底所有参加者都能以自己的方式从这种制度安排中受益，或者更确切地说，现存的制度尽管有种种错误和缺点，但总体而言，近乎一个‘公正的’制度”（考夫曼，2004:121－122）。
（三）西欧和北欧养老金改革：党派理念与工会力量
不可否认，老龄化对欧洲的公共养老金制度带来了一定的冲击。研究表明，随着老龄化趋势的加快，欧洲养老金支出将急剧增加，(15) 终将导致欧盟提高税收、降低养老金待遇，并导致社会的动荡不安。面对这种形势，欧洲养老金改革越来越重视私人养老金，并用个人账户部分取代公共养老金。例如，1997年，法国政府试图引入新的制度，以提升私人养老金特别是确定缴费制（DC）计划；1998年，瑞典改革现收现付制，实行名义个人账户制；德国政府在新世纪初降低了公共养老金受益水平。那么，是否表明未来欧洲的公共养老金改革会进一步迈向私有化的道路？
对于养老金制度的改革，欧洲不同派别的观点各不相同（见图1）。极左翼政党有用社会权利的立法来取代私人部门养老金的偏向，但它对于私人养老金的反向影响较弱；左翼政党权力在非商品化、充分就业努力和广泛的社会民主化方面起着决定性作用；同样，天主教政党、权威主义国家的历史遗产影响着合作主义和国家主义的偏向（艾斯平－安德森，2003:16）。在图1中的两个极端，持急剧扩大养老金支出和激进的紧缩养老金支出观点的两者数量相对较少，而且支持这两种观点的政党势力其影响有限，因此，中间偏左派别的观点影响了欧洲养老金改革的走向，这些中间派别有社会民主党和工会。
图1：对养老金改革的不同政治态度
民主社会主义十分强调国家和集体的责任，认为创造一种能给予人们真正的安全保障感的社会保险制度是国家的一项义不容辞的责任。在养老金制度上，现收现付制度更符合民主社会主义的福利理念，因而在欧洲，普遍建立了以现收现付为基础的国家养老金制度。步入20世纪90年代，欧洲社会民主党也进入多事之秋：瑞典的“第三条道路”改革彻底失败，在欧洲的大选中，欧洲的左派看到的只是接连的失败和日暮黄昏的失落。面对养老金制度的困境及选民的碎片化，欧洲社会民主党对民主社会主义的理念进行了反思，提出了一系列的改革主张，其核心是以“积极福利”（positive welfare）替代“消极福利”（negative welfare）。对于老年人福利，第三条道路认为国家提供适当水平的养老金是必要的，但考虑到人口老龄化的到来和失业率的升高，将国家资金和私人资金结合起来为老年人提供养老金的制度式可以考虑的，原先被唾弃的私营化也逐渐被接受，民主社会主义者开始承认私有化能带来效率，促进增长。瑞典也实行了名义个人账户制。
但这并不表明社会民主党转向了新自由主义，大部分欧洲国家仍然坚持现收现付制的养老金制度，因为欧洲养老金制度改革还存在两个方面的阻力，即公众和工会这两个强有力的行动者。
一是从个人的角度看，个人账户增加了个人的选择自由，但也带来风险，因而遭到公众的反对。个人账户设计的关键是个人有选择权将个人账户中的资金进行私人化管理运营，投资于股票债券市场，获取比公共养老金更高的收益率。如果不能获取更高的收益率，甚至出现了负收益率，对退休后老年人的收入将是一个巨大的危机。而个人投资者往往缺乏专业化的投资知识和技能，将会使个人账户中的养老基金面临更高的投资风险。因此积累制的养老体系的平稳运行，就需要经济体制具备有良好条件的基金运营机构，完善的资本市场，合理的投资组合，以及严密的法律监管体系，保护个人投资者的利益。而目前很多发展中国家，正处于经济的转型期，资本市场不完善，经常出现波动。再加上全球化背景下，各国之间形成了一个巨大的世界市场，发展中国家在享受它带来良好机遇发展的同时，也不得不承受相应的资本市场上的风险，这使得原本很脆弱的国内资本市场，更加不堪一击，个人账户的投资者很容易陷入投资失败的境地。另外，即使是发达国家，经济发展相对平稳，资本市场比较发达，法律监管较为完善，但由于资本市场本身的不确定特质，也难以保证养老基金的保值增值。所以，无论是发展中国家还是发达国家，对养老金制度的范式改革会慎之又慎。另外，向个人账户的转制增加了个人的心理成本。原有的现收现付的制度，一般是有雇主和雇员共同承担缴费或者国家进行补贴，共同分担风险。而在个人账户制下，完全由个人缴费，雇主不缴费或缴费很少，账户基金的积累由个人选择投资机构，对资金进行投资运行，其风险完全由个人承担。国民一下子难以接受这种转变，会产生对养老保障制度的不信任甚至会出现抵制现象。再加上“双重付费”问题，使许多国家特别是发达国家在养老金改革面前裹足不前。对德国五个方案（一个现收现付方案和四个基金积累方案）的研究表明，大部分公众选择的是1992年实施的养老金法案，这一法案是基于现收现付制的，其余四个方案却没有获得多数公众支持，尽管为了增加私有化方案的吸引力，提出采用公共债券及提高消费税以偿还转制成本的方案，但是它们在政治上仍然是不可行的（Hirten,2003）。(16)
二是工会的反对可能使养老金改革流产。就民主国家而言，养老金制度改革要取得成功，离不开工会或劳工组织的支持，这些组织其强大的体制权力已嵌入养老金制度之中。他们或者直接动用否决权，直接阻止改革议案的通过；或者通过其自身的动员能力向政府施加强大的压力，使决策者不敢忽视他们的力量，并不得不与他们进行协商。在北欧，工会有很强的谈判能力，其往往以一种科层制的形式存在，因而以一种高效率作出决定并得到广泛支持，甚至非组织成员赞成的方案都可能被这种强势的组织所否决。无一例外，北欧国家的工会组织在养老金制度改革中发挥了关键作用。在北欧国家中，瑞典工会是最团结的，瑞典联邦贸易工会（The Swedish Confederation of Trade Unions）早在20世纪40年代就提出建立与收入相关的卑斯麦模式（Bismarcktype）的养老金制度；西欧的工会力量也并不弱于北欧。1999年，若斯潘政府将资本化的、基金积累制度引入法国养老体系，其主要改革措施是延长缴费期限，提高退休年龄，并强制工人参加第二支柱的私人养老金体系。这种私有化并没有触动现行的养老金制度，因此被称为杂交的私有化。然而即使这种改革也面临政治上的风险，反对方主要来自议会和工会。(17)
正如迈尔斯（2004）等人所说，在改革过程中，“以前的承诺格局确定了养老金改革的根本方式。”现收现付制度在二战后已深深嵌入国家制度之中，并被广泛看成是国家与公民之间的契约，对社会保障私有化的改革被看成单方面的毁约行为（Myles and Pierson,2001）。这又会导致公众对政府的反感，并使政府在选举中失利。面对双重压力，政府在养老金制度的改革问题上左右为难，许多国家采取逃避、拖延的战术（Bonoli and Shinkawa,2005）。事实上，除了加拿大和瑞典进行了部分的变革外，到目前为止，传统的经合组织国家没有一个采取认真的措施来解决这一问题（迈尔斯、皮尔逊，2004），更多的国家采取了所谓“参数化”（parameterized）的改革方式，如提高缴费率、延长退休年龄和降低退休金待遇等。
四、结论
养老金涉及大多数公民切身利益，其改革很少产生于政府的单方面立法过程，更常见的情形是所有党派的协议、征求“人民”统一的全民公决，或者涉及有组织的劳工和雇主协会的法团主义“社会契约”，因此谈判解决是重新设计养老金制度的常见政治机制。但是，实力决定分配结果，在不同的政治体制下，不同利益集团所掌握的否决点不同，因而在养老金改革中发挥作用也不同。
在拉美的私有化过程中，因其特殊的民主政治制度，政府将关键的否决投票人排除在外，同时政策制定者对议会的控制较深，具有政治上的优势，因而改革方案往往能得以顺利通过；在中东欧，政治精英的热心推动与民众的淡漠处之形成鲜明对比，由于其特殊的转型民主政治体制，缺乏群众基础的改革方案往往也能在某些国家通过。在拉美和中东欧的改革过程中，世界银行等国际性组织也起到了关键的推动作用。
面对老龄化危机，美国对养老保险私有化问题进行了广泛的讨论，也提出了不同的方案，但由于路径依赖和巨大的政治风险，使政府在私有化改革方面持非常慎重的态度，至今没有取得任何实质性进展。而在欧洲，由于社会的多元化、集体主义的影响和否决点的分散，使养老金制度的私有化过程变得困难重重。而且在欧洲，社会民主党有着广泛影响，近些年来，欧洲社会民主党虽然对福利的认识有所转变，对养老金改革的态度也作了适度调整，但是其主要思想并没有发生根本性的变化，对公共养老金的私有化改革并不持完全赞同态度，因而私有化方案在政府这一层面受到的追捧要远远低于拉美和中东欧；同时，现收现付制的养老金受到工会和大多数民众的支持，而且由于工会在欧洲有较强的力量，使得社会保障私有化的改革不会一帆风顺。在面对老龄化危机时，很多国家采取了削减待遇、提高缴费率和延长退休年龄，以及提倡男性与女性平等待遇等办法，有些国家（如意大利、瑞典）甚至实行了名义账户制，但是至今仍没有一个经济合作发展组织（OECD）成员国家的公共养老金从现收现付制转向基金积累制。
注释：
① 简单地说，养老金私有化是指从现收现付到基金积累（或个人账户）的转变过程。
② 在社会福利领域，一些学者已作出尝试，采用新多元主义方法分析福利国家的形成、分类和发展动力。采用的方法主要包括结构主义－制度主义（structuralism-institutionalism）或行动者中心论（actor-centred）（艾斯平－安德森，2003）、行动者中心论的制度主义（actor-centred institutionalism）（Scharpf,1997）、行动者－制度动力学（actor-system dynamics）（Burns,Baumgartner and Deville,1985）、制度分析和发展（institutional analysis and development）（Ostrom,Gardner and Walker,1994）等。Müller（1999,2003）对拉美和东欧的养老金制度改革也进行过研究。
③ 中东欧转型国家的人口大约有3.2亿，1995年就有1亿人生活在贫困线下（而在转型前这一数字只有1500万），保加利亚、罗马尼亚、俄罗斯和乌克兰的老年人贫困者达到老年人总量的一半。
④ 如波兰转型前养老金支出占GDP的比重只有7％，而在1993年至1994年间，这一比例上升到16％。
⑤ 即parallel systems，指同时存在竞争的私人养老金制度和公共养老金制度。
⑥ 指个人从公共养老金和私人养老金两个体系中领取养老金。
⑦ 如在阿根廷的改革中，改革的总负责人为商务部部长，而劳工部成为边缘行动者，失去发言权。
⑧ 1995年，对拉美十个国家的调查表明，只有27％的人认为养老金应由私人部门负责，而73％的人认为应该由政府负责（参见Madrid,2002）。
⑨ 有调查表明，转型国家的公众希望国家继续坚持父爱主义的行为，至少三分之二的民众希望国家将养老金、少儿福利、工作、健康和卫生等前共产主义国家所承担的责任继续承担下来。（参见Ferge,1994）。
⑩ 从工会密度看，80年代，工会成员占总工人数的比例，阿根廷为36.1％，巴西为29％，乌拉圭为20.9％；从经费数额看，1997年墨西哥退休者协会的年度预算只有5万美元，1995年阿根廷退休者协会只有5千美元的流动资产和7万美元的固定资产。相比较而言，1994年美国工会的年度预算超过3.4亿美元。
(11) 据美国社会保障署的预测，2041年，美国社保基金将会完全枯竭，2017年至2075年债务总计将高达24.2万亿美元。
(12) 英国养老保险国家基本养老保险、私人养老金制度和公共部门养老金三大支柱组成。实行现收现付的国家基本养老保险由两部分组成：一是国家基本养老金计划（Basic State Pension,BSP），实行强制性的统一费缴率制，由国家财政、雇主和职工共同负担；二是于1978年正式实施的国家收入关联养老金计划（State Earnings Related Pension Scheme,SERPS）或国家补充养老金（State Second Pension,SSP），所有受雇工作人员只要收入超过国家基本养老金缴费规定的下限，都将自动加入强制性国家收入关联计划。
(13) 1979－2000年，确定受益制（DB）养老金计划的人数减少超过100万人，而确定缴费制（DC）计划却增加了近100万人。2000年后，这种发展趋势明显加快。
(14) 英国养老金委员会是在2002年发布养老金绿皮书后，由政府建立的一个独立的实体，其职责是继续审查英国私人养老金和长期储蓄制度，并向联邦就业和养老金秘书处就是否有改变目前自愿缴费方式的必要性提出建议。
(15) 到2040年，意大利的养老金支出将超过GDP的35％，奥地利和德国超过30％，法国达到27％，瑞典18％。1995年，养老金支出占欧盟GDP的比例为12％，在接下来的几十年里，这一比例可能达到20％（参见OECD,1988）。
(16) 对公众的调查表明，仅只有3.5％的人认为德国的养老金改革方案有利于稳定养老金制度，而高达40.5％的人认为这些改革是无效率的。2003年1月，希拉克宣布改革养老金制度，调查显示，60％的公众反对改革，甚至许多人上街游行反对改革方案的通过。
(17) 调查显示，70％的法国人反对这一计划，其中40％的法国人强烈反对。2003年1月，希拉克宣布改革养老金制度，并采纳欧盟的建议，采取渐进主义的改革策略，同时为了减少改革阻力，在改革过程中采取与各方协商对话的形式，以博取各方特别是工会的支持。工会的目标是建立“养老金委员会”（Pension Stewardship Council），成员由社会各方、议会成员和专家组成，他们能够接受的目标是延长缴费年限，但要求退休年龄为60岁而不是55岁。同时他们对政府的改革方案还提出了许多不同意见。虽然改革方案在工会的强烈反对下通过了，但是要顺利贯彻这一改革方案仍然困难重重。
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