和谐社会视野下的公民社会组织发展问题探讨，本文主要内容关键词为：和谐社会论文,公民论文,视野论文,组织论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] D665 [文献标识码] A [文章编号] 1003—8744(2006)04—0010—04
充分认识公民社会组织① 在构建和谐社会中的功能和作用，探讨其发展过程中存在的问题和对策，促进公民社会组织健康发展，是促进和谐社会建设的必然要求，也是建设和谐社会的一个重要途径。
一、公民社会组织在构建和谐社会中的作用
公民社会组织在构建和谐社会中可以发挥政府和市场不可替代的重要作用，主要表现在以下几个方面：
(一)预警功能。和谐社会离不开一个完善的预警系统，该系统能够对来自各个方面的不利于社会稳定、和谐的动向做出即时的警告，从而能够采取有力措施予以应对和化解，防患于未然。公民社会组织深深扎根于社会和公民之中，它能够体察社会民众的冷暖安危，也能够明察来自社会民众的不满和各种有可能造成冲突的行为倾向，它能够把不利于社会稳定与和谐的信息即时反馈给政府或媒体，因而是社会预警系统的一个非常重要的组成部分。
(二)监督功能。和谐社会在某种意义上说实现了良好的社会治理，而良好的社会治理应该是政府、市场与公民社会三者的互动，三者互动的一个重要内容就是相互监督。公民社会组织通过网络、媒体、公共讨论等形式和场合，关注和监督政府和企业的行为，督促它们改善自身形象，更加负责任地行动，更快地对公民的要求做出回应。这有利于防止强势群体对弱势群体权益的忽视或侵害，或制止人们对公共利益的损害，以及由此造成的冲突和不和谐。
(三)服务功能。和谐社会需要充足的公共物品和良好的公益服务，弱势群体尤其需要帮助和关怀。公民社会组织在动员资源方面有时候拥有一定的优势和很大的号召力。政府以强制力为后盾动员资源，私营部门以利润吸引资源，公民社会则依靠道义力量征集物质和人力资源。公民社会组织在提供公益性服务和公共物品方面特别是服务弱势群体方面发挥着重要的作用。
(四)协调功能。和谐社会需要协调不同群体之间的关系，使之相互宽容和理解。在现代社会，不仅人们的利益多元化，不同群体之间的价值观和生活方式也不同，有的甚至有很大的差异性，所以不同群体之间的冲突不仅有利益冲突，而且还有文化或价值观的冲突。公民社会组织能够深入不同的群体中，协调不同群体之间的关系。
(五)整合或吸纳功能。和谐社会需要政府能够代表、兼顾和回应各方面、各阶层、各界别的利益和要求，这就要求政府在决策时科学决策、民主决策，要充分吸纳不同方面的合理意见和建议。但是，由于公民个体众多，而且太分散，政府无法使每个人的意见都能够进入决策系统之中。公民社会组织能够整合其周围民众的意见、愿望和要求，政府可以通过吸纳公民社会组织代表参与决策，从而把各个方面的意见、愿望和要求吸纳到政府公共决策系统中，从而保证决策的科学性和民主性，为和谐社会奠定坚实的基础。
(六)民主功能。民主法治是社会主义和谐社会的重要特征之一。一方面，市民社会中分散的相对独立的社团与组织有助于限制国家权力；另一方面，公民社会组织为公民参与自我管理、自我服务以及管理公共事务提供了平台、机会或手段，从而提高了公民的参与意识和参与能力。
二、中国公民社会组织发展中存在的问题及对其功能发挥的制约
上述的公民社会组织在构建和谐社会中的作用是一种理想的状况，但是，我国公民社会组织的发展还处于初级阶段，还存在一些限制其自身健康发展的因素，因而也限制了其功能的充分有效发挥。因此，探讨当前中国公民社会组织的发展问题，是构建和谐社会中的重要环节，它将为我们进一步构建社会主义和谐社会奠定基础。
据统计，我国截至2004年6月31日，在各级民政部门登记注册的社团组织已达134443个，另有民办非企业121343个。这与上世纪70年代只有近百个全国性社团和6000个地方性社团相比，几乎是一个爆炸性的数字增长。但是数量的增长并不能掩盖公民社会组织在发展过程中面临的一些问题。与发达国家相比，我国民间组织发展的规模尚处于初级阶段。但更主要的差距是在发展的质量方面。虽然存在一些成功的范例，但总体发展并不平衡。问题主要表现在两方面：
一方面，公民社会组织自主、自立、自治性较差，对政府和海外基金会有较强的依赖。由于政府财力有限，国内社会捐献事业不发达，未能向公民社会组织提供经费保障，一些社团必须为生存而挣扎，渐渐变成组织随着资源走，陈健民等人称之为“资源导向”。② 资源导向的本能使部分社团向另一方向发展——为了获得国际社会的捐款，特别是一些美国基金会的资助，一些原为官方或半官方的社团逐步发展为民间非营利组织以符合接受捐献的资格。资源导向的结果最终削弱了其自主性、自立性和自治性。造成这种依赖的主要原因有：一是我国社会运行机制和行政管理体制改革相对还比较滞后，表现为政府职能转变还不到位，“大政府，小社会”的基本格局还未能从根本上改变，政府、市场、公民社会三者并存互补的格局尚未形成。二是公民社会组织的法律环境、法律地位还不明确，不清晰，表现为双重管理导致多头管理、制度剩余与制度匮乏并存。③ 三是我国捐献事业水平不高，未能筹募足够的资源用以支持公民社会组织的运转和发展。
另一方面，公民社会组织公信力不足，动员能力有限。公信力不足主要是法制不完善，自律机制和外部监督机制不健全，相关法律责任和经济权利不明确，导致部分组织内部管理松散，行业管理不规范，服务标准不统一，不注重执业质量和社会信誉，不遵守职业准则。而动员能力不足除了与管理不善有关之外，也与人才缺乏有关。
总的来说，人才缺乏和资金短缺是制约和困扰公民社会组织发展的两大问题。人才缺乏主要是因为许多精英仍然流向企业和政府，而人才的这种流向又与NGO的资金短缺有关。NGO资金的严重不足，是因为中国政府资源短缺未能向社团提供足够拨款，虽有部分组织转而依赖海外基金会提供经费而在财政上独立于政府变得更自主，但是更多组织必须依赖会员的支持或向本国的企业及公民筹款。迄今虽有一些成功的本土基金会成立，但总体来说公民捐献的热情仍未充分发挥。其中一个重要原因是人民对筹款的机构及接受捐款的组织是否有诚信及能力完成捐献者的托付产生怀疑，因而影响了人们捐献的热情。也就是说，资金短缺问题从长远来看最终主要靠提高中国捐助事业的水平来解决，但是如果筹款机构及接受捐款的组织的制度性信任不解决，这个问题就不可能从根本上得到解决。
应该看到，公民社会组织发展中存在的这些问题，即自主、自立、自治性不足；公信力不足，动员能力有限；人才缺乏和资金短缺等等，是相互联系、相互作用的，如果这些问题不加以解决，公民社会组织对建设和谐社会的功能就不能得到有效的发挥。如果公民社会组织未能通过恰当的途径获得资源，为了获得生存而不得不仰人鼻息，那么它就有可能不得不做自己不想做的事情。例如，一些中介服务组织由于业务活动不是通过质量与信誉平等竞争，而是依靠政府“权威”，依靠行政权力实行行业的业务垄断，严重影响了提供中介鉴定服务的客观、独立和公正性，削弱了服务功能和监督功能。不少组织宁愿紧靠权力部门，与基层的联系反而薄弱，作为利益群体代表的地位其实并不明确，预警功能和整合功能无从谈起。如果公民社会组织的公信力不足，动员能力不强，它就不能得到社会的信任和支持，其生存和发展就失去了基础，更谈不上对建设和谐社会功能的发挥。如果人才缺乏，资金短缺，使得它开展工作缺乏创造性、灵活性，缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验和手段。资金短缺使组织或者心有余而力不足，或者留不住人才，或者为了获得资源而变为资源导向，从而又失去自主性、自立性、自治性，陷入恶性循环不能自拔。
三、促进公民社会组织发展的若干对策
一个成熟健全的公民社会对构建和谐社会具有十分重要的意义。然而由于上面提到的问题和原因，当前中国公民社会组织的发展和功能发挥与理想状态有相当的差距。因此，探讨促进公民社会组织发展的对策，是促进和谐社会建设的题中应有之义，是建设和谐社会的一个重要途径。
(一)充分认识发展公民社会组织的重大意义，解决观念先行问题。党和政府乃至全社会要从建设和谐社会的高度，统一思想，充分认识发展公民社会组织的重要意义，下决心大力扶植公民社会组织的发展，促进和谐社会建设。如果不能充分认识公民社会组织发展的重要意义，就不能重视其发展问题；如果不重视其发展问题，就不能采取有力措施；如果不能采取有力措施，它就不可能得到健康发展。
(二)切实转变政府职能，拓展公民社会组织的发展空间。适应社会主义市场经济体制改革的要求，改革政府掌控大部分公共资源、包揽绝大多数公共事务的局面，这是培育和发展公民社会组织的前提。在行政管理领域推进市场取向的改革，就需要改变目前主要是纵向管理的社会治理模式，实现现代社会横向联系和网络化的社会关系。为此，政府要从促进市场与社会协调发展的全局出发，积极转变职能，为公民社会组织发展让渡空间。要真正将公民社会组织视为“第三部门”，割断公民社会组织与政府权力部门的“天然纽带”。一方面，要采用“费随事转”的原则，对承接政府转移职能的公民社会组织给予扶植，包括给予一定的资金支持，并对资金使用和目标提出要求和进行监督。另一方面，要逐步扩大“政府购买服务”的范围，更多以“贴人头”的方式对公民社会组织进行间接补贴，从而达到公益责任由政府向民间组织转移的目的。
(三)加强立法，改善公民社会组织发展的法律政策环境。目前，适用于社会团体管理的少数几部法规，构成了现阶段我国社团管理法规的基本框架，但尚未形成完整体系，缺乏一部专门对社会团体进行规范管理的国家法律。现有法规内容多侧重于登记程序，缺乏针对特性、规范其发展的内容。部门、地方法规又缺乏稳定性和协调性；执行中随意性也较大。因此，要制定颁布一部中国《非政府组织法》(或称《公民社会组织法》)，以明确和保证其法律地位和良性发展。非政府组织的基础性问题及核心问题，是它产生和存在的法律地位问题。没有一部中国非政府组织法，非政府组织的法律地位问题就无法真正获得解决，就缺乏合法性，就谈不上自主性、自立性、自治性，更谈不上健康发展。
(四)加强公民社会组织自律建设，提高公民社会组织的公信力。实行行业自律和内部自律，既可以弥补政府管理和社会监督滞后的问题，又可以健全公民社会组织自我约束、自我完善、自我发展的自律性运作体系，形成独立的运作体系，提高专业化服务程度，因而也提高了公信力和动员能力。但光有自律是不够的，还要与他律相结合。通过加强对民间组织的审计和监督，使得经得起审计的公民社会组织可以获得社会更广泛的公信力，从而能够更好地促进自身工作。同时对那些自身出现腐败问题的公民社会组织应该加以整顿和处理，维护整个公民社会组织行业的声誉。
(五)创造条件吸引高素质人才到公民社会组织工作。国家应该投入项目和资源来推动公民社会组织成为吸引高素质人才就业的新的职业。在当前大学生就业比较困难的情况下，到公民社会组织去工作可以成为新的就业途径，在提高公民社会组织人才素质的同时也能够促进社会的和谐。与此同时，应该加强对公民社会组织的研究和培训，提高公民社会组织的工作能力，推动公民社会组织之间的交流、学习和知识分享，使得中国这些早期的公民社会组织可以迅速获得国际和国内比较成熟的经验和知识，从而使得知识和信息成为公民社会组织发展的内在动力，使得公民社会组织成为学习型组织，在和谐社会中不断散发出更新的活力。
(六)拓展筹资渠道，形成公民社会组织的多元的筹资机制。政府购买服务、社会捐助、不以营利为目的的自食其力“三管齐下”，但其中最根本的或当务之急是建立中国的筹款及监督机制，提高捐献事业发展水平。一是发展公共的筹募机制。这类机构为一些不想花时间了解个别服务组织的捐赠者提供方便，也减少了个别组织的筹募工作及行政费用。严格来说，中国还没有这类组织。二是发展公共监督机制。公共监督机构对于促进慈善团体管治架构的透明度、行政效率及服务水平有积极作用。而对于那些精明的捐赠者，这些监督机构大大减少了他们搜集捐赠对象的信息的成本，当前中国还没有这类监督机构。三是促进民间非营利组织间的竞争。没有这种多元竞争的局面，单靠监督机制也难以推动慈善组织的改进。只要存在多元竞争，即使某筹募机构或慈善团体出现问题，人们可将善款转捐另一机构，而不会引发整体性信任危机。现在中国有关社团、基金会及民间非企业单位的条例明显地禁止同类的非营利组织进行竞争，这种制度安排减低了它们改进的压力。此外，如果某基金会发生丑闻，人们可能在该类服务中再难找到替代者而放弃捐款，使整体捐献水平下降。
注释：
①在有的文献中也称之为“非政府组织(NGO)”、“非盈利组织(NPO)”、“民间组织”或“第三部门”，本文为行文方便，把这些称谓统称为“公民社会组织”。
②陈健民、丘海雄.广州的民间社会组织：生存与依附[A].魏乐伯等.当代华人城市的民间组织[C].香港：中大亚太研究所，2002.41—54.
③俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006，(1).