政府会计职能拓展与行政成本均衡管理，本文主要内容关键词为：职能论文,成本论文,行政论文,会计论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现正值我国政府会计改革潮兴起时，同时适逢转变政府职能、深化行政体制改革积极推进时期和推行国家新常态治理阶段。十八届四中全会报告明确指出，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度……加速政府转变职能，构建法治型和服务型政府是新常态治理拟实现之愿景。而转变政府职能其中最为关键的一环应是政府会计职能如何定位与拓展，同时职能转变其本质要求即以最优化成本实现行政职能完满履行，二者应具有内在统一性和趋同性。科学的政府会计职能定位和拓展对有效改善政府行政成本开支结构，合理配置政府行政成本，提升行政成本产出效能乃至实现行政成本均衡最优尤为关键，而行政成本治理要求政府会计职能必须完善与健全，二者互动与协同一致将为法治型政府的构建提供有力运作或支持机制，从而为最终实现服务型政府奠定坚实的基础。我们要做的就是坦率地承认新形势需要新对策，要以务实明达的态度做能做之事，以此保证构建责任政府和实现行政高效化[1]。因而，应立足我国当前政府行政成本治理现状，借鉴科学理论加以研究。本文借助行政学大家古德诺(Frank J.Goodnow)政治与行政二分法思想，并融合经济学均衡理论和协同学方法论等，研究政府会计职能拓展与我国行政成本治理成本联动关系，并以此探索如何通过科学创演与变革政府会计职能进而实现我国政府行政成本均衡配置。 一、政治—行政二分法价值取向与我国政府行政职能转变目标契合性分析 人类的政治生活在很大程度上是由人性决定的，即由我们是人这一事实来决定，与仅能够提供法律框架的法律形式相比，法外制度对政治体制产生的影响更大。政治是政策或国家意志的表达，行政则是对这些政策的执行。任何政府执行体制都将体现出政府组织两种本质职能，即通过该机制运作表现出国家意志的意图和国家意志的得以实施。换言之，即政治的功能与国家意志的意图呈现相关，其次与国家意志的执行有关，执行国家意志的功能称为行政[1]。政治与行政二分法，作为公共行政学管理范式，体现为国家意志的表达与执行。简而言之，即理性的意志表达与高效的执行。其政治价值取向即政治开明化、民主化、科学化，为全面确立公民社会生态夯实了理论基础。执行价值的取向是如何高效实现前者之目标，真正实现人与社会、环境等和谐健康有序向前发展。我国正在进行中的行政体制改革愿景与国家政治目标应有趋同性，治理路径和进路应与国家行政目标紧密相连。 (一)行政执行基石与政府职能合理归位 古德诺提出政治与行政二分法，其思想应为，二者是密切配合的，而不是严格区分与割裂的，政治目标通过行政强有力的实行与执行得以完满实现，行政在执行过程中对原本设定的政治目标进行反馈，依据执行效果再进行重新价值判断，并选择是否修改与调整先前的既定政治目标，二者应是良性互动配合机制。但此沟通与协调机制是否能实现需依靠行政强有力地执行，而行政有效执行的基础与前提为政府职能是否科学与合理归位，政府职能如何科学与合理定位，具体执行职能如何合理就位，对于提高政府执政效率，防止政府官员腐败，降低行政成本，提高政府公信力，培养公民社会等都有关键之作用。政府的问题是很多该做的没有做，不该做的做了，或者是政府职能的缺位、错位和越位，那么落实科学发展观的关键就在于转变政府职能[2]。横亘在大部制认知调整性改革路径和价值重组性改革路径中的拦路虎，是长期以来形成的部门利益。正是部门利益的存在和作祟，才使对政府究竟应该干什么的认识发生非合理性偏差，使对政府职能究竟应该进行怎样调整的价值选择产生非正当性偏移[3]。改革开放以后，我国政府机构改革大致每隔5年进行一次。1982年至2013年已历经七次改革，历次改革均伴随经济体制改革，或者应经济发展需要进行。每次政府机构改革总是围绕这样一个中心，即如何高效提供更好与更优的公共产品与公共服务，并突出每个阶段的重点。大部制改革目标即整合现存政府组织，精简职能部门与机构，降低组成部门数量，提高运作质量，使得部门之间沟通与信息交流更为畅通，实现现代化运作机制。政府组织职能与职责一定要建立在科学的职能和结构设置与划分基础之上，政府职能与结构不健全、不合理或者设置不合适，政府执行力一定得不到保障，在此情形下的行政执行效率和效力必然达不到预期目标。政府会计职能是公共行政诸多职能中重要的一环，其科学界定与拓展对提升政府机构运行效率和政府部门执行效果应起到积极支持作用，并对改善组织与机构的职能缺位、错位和越位有所裨益。 (二)行政协同执行机制与政府职能结构优化 里格斯形式主义即国家为实现其意志或政治目标制定若干政策、法律、法规等，但当实施与推行时，执行效果与结果却与愿景或既定目标之间存有一定差距，理论与实践未能实现一致，应然与实然未能步履和谐与统一，究其缘由是政府官员和政府公职人员在贯彻与实施国家政策、法律时责任心不强，敷衍了事等，尽管形式上执行过程与程序都有体现，但实质与效果却未能实现预期目的[4]。古德诺政党组织是建立在政党必须完成的工作的性质和数量之上，而政党必须完成的工作在很大程度上取决于中央政府各机构之间的关系以及中央政府和地方政府之间的关系。狡诈的人会利用组织强大的全国性政党实现腐败和自私自利的个人目的[1]。协同学为德国物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken) 首先提出，是一门跨学科新兴协作理论或称之为横断理论，主要研究不同学科不同系统之间或存在某些共性与相融之处，使得不同学科在同一系统或不同系统内如何通过相互作用与协作组成一个具有新功能的组织系统或作用系统[5]。曹堂哲公共行政执行的府际协同(intergovernmental synergy)机制即指政府组织在执行行政事务进程中，不同政府层级之间，不同区域同级政府之间通过一定的协商方式和手段，达到信息资源共享，共同合作更好地实现共同目标和各自目标的一种机制，也就是要实现不同政府层级之间和不同区域同级政府之间行政执行府际协同机制，该机制的形成更有利于共同目标的实现和完成[6]。政府组织的职能与结构匹配和协同机制越好对构建和谐社会发展，节约整个社会交易成本，提高整体社会生产率，合理配置社会经济资源及提升国家治理能力等就越有利。这其中自然离不开政府会计职能的科学定位、拓展、延伸和变革。 二、政府职能的良好履行与行政成本的科学配置 政府职能与结构完满匹配后，关键在于执行。而运行与操作一旦开始，成本耗费总是必需的。如何保证行政执行与成本耗费实现均衡一直是公共行政领域探索的课题。行政成本是政府职能部门为实现对社会的全面有效的管理而必须进行的资金与资源投入或者说费用支出，并且这种耗费与投入一般不会带来直接的经济利益，该项投入是不可缺少的，但这其中绝大部分为必需的，部分因决策失误或官员贪腐形成了不必要的支出。西方经济学鼻祖亚当·斯密认为，人只要做“理性经济人”。众所周知，当人基于全面理性时，涉及经济利益时必然以自己利益的最大化为目标，并就其所能实施的方式展开积极追逐。首先，一些主管政府官员就有了根据自己意愿进行选择的机会，而这些意愿与机会难免不受到“经济人”动机所影响，造成这些政策的实施不符合实际。其次，一些主管政府官员出于个人利益最大化的动机和有了可供选择的机会，使得他们制定与实施公共政策的依据以个体利益与效用最大化来进行。按经济学观点，人是有限的理性经济人，通过权力寻租追求隐性福利在所难免。由于政府官员实施公共政策支出的是纳税人的钱，政府官员根本无需担心成本问题[7]。再者，帕金森定律其中有一条，即在行政管理中，政府职能机构或组织会向下不断拓展，各种职能机构与部门越来越多，由此工作人员也不断增加，进而组织与人员工作效率也会越来越低下。机构和人员就像金字塔一样不断向下延伸与拓展，因此，也称“金字塔上升”现象，久而久之，逐步形成一个机构叠加、人浮于事、推诿扯皮、极为低效的机构组织。历次大部制改革一段时间后，部分原本精简的机构随着时间的推移，其附属组织如雨后春笋，日有所长。服务型政府要求行政高效、成本耗费科学与合理，虚高的行政成本却并不能实现政府职能的良好运行，有时反而对政府执行既定职能与职责存在阻滞作用。如何既要保证政府职能与职责良好践行，又要使行政成本耗费科学合理，即二者呈正向博弈关系，而非负向博弈情形，应以科学理论和方法为指导，并付诸实践。 (一)行政成本耗费——经济学均衡分析 保证国家政府职能机构或部门的高效运行，相应的行政成本开支必不可少。完成政府行政执行职能所需适度的行政成本既是前提也为必要。服务型政府必然是廉价、精简、民主与高效的政府，控制行政成本是构建服务型政府的内在与客观要求。我国高额的行政成本已广受争议与诟病，也引起国家领导人和政府管理层的高度重视。如自2010年开始每年中央各部委公布各自的“三公经费”，公车配置制度标准等，这些政策与举措说明我国政府管理高层治理行政成本的决心与意志。然而治理的决心与意志只是前提，治理与控制高额行政成本，需要有强有力与高效的机制、方式及手段，其中创演政府会计职能不可或缺。政府在会计治理中作用的发挥，最直接的方式就是对会计工作的管理，这也是我国政府主导型会计治理模式的重要特征之一。在长期的会计管理实践中，我国形成了独具特色的会计工作管理体制，为会计治理职能与功能的实施提供了强大的组织体系[8]。 经济学和金融学中最核心的思想认为，经济市场和资本市场最佳状态应是均衡状态。换言之，均衡最优为其终极思想，如市场均衡、纳什均衡、资本资产定价模型等[9]。法治型政府目标即达到一个精简、高效、成本均衡的具有现代化治理机制和特质的服务型政府。也就是人们所期望的以最少的资源耗费获取比较多的公共产品与服务。换言之，以均衡最优的行政成本获得最优质的公共产品与公共服务，即实现“小政府，大社会”。然而，即便为小政府也应有相应的行政成本耗费。如何完满执行政府职能，实现合理耗费，即资源耗费在人们可接受支出的弹性区间内，即接受此成本具有普遍性，实现此成本管理笔者称之为行政成本均衡管理。 (二)政府会计职能科学拓展与行政成本耗费均衡最优耦合性分析 政府职能是否实现成功转变，应该有个标准，即相比之前履行行政职能与职责是否提高了行政效率或者践行了以前同样的政府职能，是否降低了行政成本。换言之，实现成功转变要么实现高效行政，要么减少资源耗费[10]。行政成本治理终极目标是要达到以适宜行政成本耗费实现行政执行效力最优。就政府部门而言，创新与变革主要公共行政职能与行政成本治理应具有内在一致性，二者相互依存、相互联系、相互配合、互为补充，通过不断调整与修正，最终实现密切配合。 随着政府转变职能进程不断深化，应主动嵌入相关积极辅助职能，其中完善、创新与演进政府会计职能不可或缺。会计基本职能就是反映与监督，政府会计也概莫能外。但我国现行的是预算会计制度，最主要的会计职能是反映与监督财政预算执行的明细状况，更何况我国尚未建立起完整健全的政府会计体系，政府会计改革进程亦远远落后于发达国家，甚至部分发展中国家。因此，我国在未来政府会计改革中必须创新、发展与演进现行政府会计职能，如预算绩效考核职能，举债风险预测职能等，从而有效控制和降低行政成本，实现行政成本治理与管控。而这必然要有完善与健全的政府会计职能与之相配套，提高良好的保障性服务功能与职能。完善、创新与演进政府会计职能是为构建服务型政府创造前提条件奠定基础，而构建服务型政府使得政府会计职能必须不断完善与演进，两者相互促进，相辅相成。 三、政府会计职能革新与行政成本均衡最优之路径依赖 治理必然消耗经济资源，一国政府构成应是一个职能健全和结构合理的机构与部门体系，其耗费是由纳税人所提供的。因而，对政府组织来说，其主要目标之一应是持续追求能不断提升政府执行效率和效果的革新运作机制和体制，且采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适宜的背景[11]。我们需要一个有高效执行和运行机制的政府，其应是将相关具体执行事务交由市场去运作，政府组织的主要职能是如何决策与决断，即成功成为能实施治理的政府[12]。政府会计变革可促进社会的公正公平，解决腐败整治问题[13]。执行政府行政职能与合理行政成本支出应适度均衡。如何实现既能高效完成政府行政职能又要实现合理行政成本支出均衡管理是我国当前及未来一段时期一项重要的公共管理课题，需要专家与学者对此进行深入与广泛的研究。众所周知，我国当前的现状与此相距甚远。当然形成这种状况的背景是复杂的，但其中较为重要的原因之一，就是我国政府会计未能实现对高额的行政成本进行有效的监督与管控，而现阶段我国政府会计改革与发达国家相比已显滞后，公共管理和政府会计理论界与实务界要求我国政府会计改革的呼声越来越迫切。 (一)增强财政透明度，促使政府组织节约行政成本 政府透明度的提升应是政府组织积极追求的目标之一，通过透明度提升，可以体现出政府解除受托责任的程度，同时也是政府提高公信力，增强民众对政府的信任感的重要途径。政府会计第一职能应是能提供政府预算执行状况及其掌管的资金运动信息[14]。而IMF《财政透明度册》也要求，政府组织与机构应当按期向全体纳税人或公民提供政府组织一定时期的预算和财政资讯，并且确保提供的信息真实与可靠。《中华人民共和国政府信息公开条例》同样要求“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。Florini认为提高政府财政透明度，降低信息不对称，进而增强民众监督力度，可以有效预防与预警财政风险[15]。Walker认为财政透明有利于降低与预防财政风险。而政府会计信息及其信息系统是提高财政透明度的最主要路径[16]。陈立齐和李建发认为政府会计最高层次的目标是帮助政府履行公共受托责任[17]。刘笑霞等认为政府组织之财政透明度应能做到及时、真实地向民众提供相关易理解的清晰财政数据、财政信息，促使民众能够对政府履行职能和职责情况进行正确与公正评判，且政府组织若能不断提升财政透明度，将有助于夯实外部监督机制，降低政府行政成本，促进治理型政府的构建[18]。路军伟认为财政信息的公开与透明，可以作为增强民众与立法机关监督政府行为的有效方式与路径，进而可以有效减少政府官员的贪腐行为[19]。 (二)反映政府预算收支，提高行政成本支出效率 “阳光是最好的防腐剂”。预算简而言之即国家财政收支的预先概算，表明国家取得财政款项的来源渠道和依据，反映国家财政开支的走向与具体分配，体现出国家宏观政策和政府治理的意图与目标，也是政府组织与机构用以调节和控制资源分配的最主要的方式和工具。如何合理分配和执行预算是政府部门与机构须缜密思考之重要事项。一般而言，政府部门应首先根据具体机构性质以及该部门在某段时间的职能与职责需要，合理确定该部门预算分配标准及执行标准。其次，政府组织应重视预算执行后产生的效用与效能，侧重预算执行后产生的经济与社会后果，偏重结果导向，对执行预算的部门与机构展开绩效测评，摒弃预算重投入轻产出，重视预算拨入数额，忽视产出效果等，应建立科学的预算编制方法和机制，对预算执行展开事前、事中及事后连续跟踪与监控，并及时反馈，对执行结果进行全面分析，确定预算执行效果，并对此进行优劣测评即绩效评估[20]。而政府会计体系对预算展开绩效评估的最有力的工具与手段，也是对预算执行进行监督的依据，未来我国政府会计改革应是对现行的预算会计的扬弃，即保留必需的预算会计职能，同时在融合国际公共部门政府准则基础上，合理确定中国政府会计准则体系，实现对预算的全面监控，并向公众反映预算编制的科学依据、分阶段预算的执行情况，使得政府会计成为预算编制、预算执行、预算评估和预算监督等最为可靠的管理与治理工具和方式。我国《预算法》预算会计系统应完整连续反映并详细记录各级财政预算执行情况，全面反映各级政府财政与财务状况、现金流量、预算收支明细状况等。在未来，随着我国政府会计体系的建立，完善与演进现行财政总会计、行政单位会计及事业单位会计职能与功能并最终过渡到统一的政府会计体系将成为必然。创新与演进我国政府会计职能可以反映与细化我国各级政府执行预算情况，增强中央政府对各级政府执行预算的监督与管控。因此，演进我国政府会计预算监控职能对于实现对各级政府执行预算的管控作用尤为显著。 (三)促进绩效评估建设，提升行政成本效益 进行绩效测评与评估是现代化政府治理的基本特征之一，也是检验政府组织与部门履行职责、执行预算以及提供公共服务满意度的内在要求，对政府组织与部门的预算收支开展绩效评估，不仅对增加执行行政成本产生的效率、效力与效能尤为重要，也是对政府机构及公务人员的规制和激励机制的实践依据和凭据[21]。未来我国政府会计主要的功能和职能之一应该是通过会计财务报告与报表为绩效考核与管理提供最为直接的数据支撑。首先，政府会计最基本的职能反映出各级政府所需的可以用货币量化的财政与财务信息，进而指导未来各级政府的预算与财政决策，为实现优质的服务型政府绩效评估与管理及治理创造前提条件；其次，对于不能以货币量化的绩效考核指标，政府会计也能提供良好的反映。如通过政府会计报表附注进行详细披露，由此实现政府绩效考核与治理。因此，完善与拓展此项政府会计职能是支撑服务型政府进行绩效评估最为有力的方式之一。 (四)提高政府举债预警能力，减少政府坏账成本 一套科学完整的政府会计职能系统对于本级政府所拥有的资产与资源、所承担的负债等“家底”状况可以进行全面、准确地核算和报告[22]。通过鉴别政府会计报表及相关政府财务报告所反映公共财政信息，可以判断并预测该国政府当前及未来国际市场融资能力[23]。当前我国地方政府出现了过度举债现象，表现出债务形式日趋复杂，规模大幅扩张，余额增速明显，结构相对失衡的特征。地方政府过度举债特别是各级地方政府融资平台的迅速扩张势必诱发各种风险，进而阻碍地方经济发展[23]。未来政府会计职能应凸显防范政府举债而增加的财政风险作用。随着我国经济增速放缓，地方财政收入日趋多元化，经济转型升级不断调整，未来一段时期我国地方政府进行适当举债和融资将呈常态化，继而，因举债而产生政府债务风险不可避免。如何将政府债务风险控制在合理区间与范围内，是每一个举债政府不可回避的课题，此时，政府会计财政风险预测与预警职能尤为必需，经过此职能或将政府发债风险控制在可接受或科学范围内。政府会计风险预测与预警职能对完善国家治理机制，构建现代化法治政府作用和功能不可替代，对于降低政府破产风险，实现潜在坏账成本预警作用突出，因而，革新此项政府会计职能可以有效地为服务型政府保驾护航。 概而述之，行政体制改革所追求的目标就是为实现政府职能的转变，为构建高效、民主、精简、廉洁的法治型和服务型政府进行准备与铺垫。然而政府职能的转变应该保留有效职能，拓展与创新高效职能，摒弃过时与低效职能，并随着政府职能的转变进程不断深化。应主动嵌入相关积极辅助职能，其中完善、变革与创新政府会计职能不可或缺。应积极创新与演进政府会计解脱受托公共责任，提高财政透明度，全面反映财政预算执行，引入政府绩效评估，政府债务风险预测与预警等职能，以期为实现政府职能的转变，顺利过渡到服务型政府提供科学、高效的管理方式与路径。现今我国政府正稳步推进政治体制改革，积极转变政府职能和推行新常态治理，应及时把握机遇，顺势而为，有所创建。然而，如何通过行政体制改革，转变政府职能，实现高效行政和行政成本均衡最优管理，顺利过渡到法治型与服务型政府是一项庞大工程。些许浅见，希冀为引玉之砖。标签：会计论文; 服务型政府论文; 政府会计论文; 会计职能论文; 政府职能转变论文; 预算执行论文; 会计成本论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 部门预算论文; 治理理论论文; 目标成本论文; 成本预算论文; 政府治理论文; 组织职能论文; 财政制度论文; 市场均衡论文; 国家部门论文; 经济论文; 预算论文;