非结构式减灾：西方减灾的最新趋势及实践反思，本文主要内容关键词为：结构式论文,趋势论文,最新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 C913
一、缘起：西方减灾的最新趋势
过去社会各界一直讨论、研究和推行结构式减灾(structural mitigation)，强调防震抗灾技术能够减少自然灾害损失，为此国家投入了大量的财力、物力与人力，老百姓也一直相信它。但是，一个始终不容回避的问题是，自然灾害所造成的损失，不仅没有因为采取这一措施而降低，反而年年增加。在西方，越来越多的学者开始意识到，灾害作为自然界的一部分，是无法避免的，灾害危险源也无法控制，针对自然灾害一味采取对抗态度，最后必然会被自然灾害所吞噬。①有学者甚至认为，结构式减灾只能治标而无法治本，非结构式减灾(non-structural mitigation)才是降低未来自然灾害损失的有效手段。②对于美国而言，非结构式减灾政策的重要性甚至已经超过了结构式减灾。对于灾害高风险地区的治理而言，无限制地投入结构式减灾设施及费用是不可能的。因此，非结构式减灾措施是不可缺少的。③甚至从某种意义上讲，非结构式减灾的重要性已经超过了结构式减灾，成为近年来国际灾害研究领域的热点和前沿议题。欧美发达国家科技发展水平远超我国，却越来越意识到科学技术的局限性，越来越重视非结构式减灾。因此，我们需要打破结构式减灾的“神话与迷思”，打破工程技术减灾的“神话与迷思”。
传统的减灾观亟须改变，我们需要高度重视并大力提倡非结构式减灾。非结构式减灾起源于巴罗斯(H.E.Barrows)将地理学中的生态分析应用于灾害研究，强调人类对环境的调适能力能够减少灾害损失。④怀特(G.F.White)被誉为当代美国自然灾害研究与管理之父，他是美国最早承认工程设计不是处理洪水灾害问题唯一方法的学者。1942年，他的研究发现，当时美国政府在处理洪水问题时不断地投入结构式减灾设施与经费，但洪水灾害损失并没有因此而大幅减少。1945年，他的另一个研究发现政治与经济条件直接影响着工程防灾的有效性。怀特还提出了两个影响达半个多世纪却至今一直未能得到回答的问题：为什么这些面对灾害风险的努力比其他事情更为重要？尽管不断投资在这些努力上，为何灾害造成的社会损失还是不断增加？1958年，美国政府逐渐接受了非结构减灾的部分理念。1966年，美国众议院第465号文件首次正式提出了“非结构式措施”概念，进行了结构式减灾和非结构式减灾相结合的尝试。⑤1979年，美国三哩岛事件发生后，白宫向国会要求将所有与灾害相关的联邦部门进行整合，成立直属总统的专门负责单位，由此开启了20世纪80年代中期之后灾害研究跨学科合作的新局面。但是直到1993年美国密西西比河和密苏里河流域水灾爆发后，由于结构式工程在洪水中被损坏所造成严重损失，学术界才开始真正重视并对非结构式减灾进行深入研究。⑥尤其是在经历了2009年美国莫拉克风灾之后，过度依赖结构式减灾的状况已经得到了彻底扭转。西方学术界明显呈现出从对抗、控制风险到顺应、消减风险，再到最近更加注重非结构性减灾研究的重大转向。
国际非结构式减灾研究主要侧重于五个不同维度。一是着重于非结构式减灾重要性的研究，如贝伊利(R.E.Beighley)、伯克和比特利(P.R.Berke and R.E.Beatley)等学者的研究；二是对非结构式减灾起源的探讨，如巴罗斯(H.E.Barrows)与怀特(G.F.White)等学者；三是侧重于非结构式减灾工具研究，主要以施沃恩(J.Schwab)等学者为代表；四是着力探讨非结构式减灾具体应用的研究，如将之运用于空间规划与管理策略中，包括私有土地使用管理、土地征收和灾害保险的运用等；⑦五是对发展中国家非结构式减灾的研究，如费萨尔(M.Faisal)等学者的研究。现实生活中，灾害的发生永远不会终结，关键是对人类对待灾害的观念及减灾观念进行修正。只有采取符合自然规律的行动并修正减灾手段，才能获得富有成效的减灾效果。同样，只有在减灾观念转变的基础上重新调整研究思路，才能进一步推动灾害研究的深入发展。
二、概念界定及类型比较
非结构式减灾还没有成为一个被普遍接受的概念，关于这一概念也存在一些分歧与争议。一般来说，减灾工具分为结构式与非结构式两大类。结构式减灾是指通过制订较为严格的建筑技术规范，改善建筑物耐震材料设计方法、技术施工方法，修建公共减灾工程，以此降低人和建筑物的风险。⑧其中，公共减灾工程建筑物包括大坝、洪水渠、排水沟、防护林和抗震器等。简言之，结构式减灾是指涉及物理建筑的减灾措施和方法。非结构式减灾则是指采用社会结构性方法增强防灾能力以降低自然灾害损失，它主要包括土地使用规划、都市更新计划、辖区减灾投资规模与比例、重要公共设施投资、重大开发方案脆弱性评估、保险、财政、处罚性税制、法规、灾害防救教育、应急预案、监测、预警系统、疏散计划和灾害潜在地图等。简言之，非结构式减灾主要是通过非工程和非技术层面的规划和教育等途径来进行防灾与减灾，而不是硬体工程和技术，⑨或者说是指不涉及物理建筑的减灾措施和方法。图1是这两种减灾方式的内在关系。
图1 减灾措施的分类
在国家、社区和家庭层面上，利用结构式减灾和非结构式减灾都有许多降低灾害脆弱性的机会。随着现代减灾事业的发展，这两种减灾方法不断地相互作用、相互渗透，越来越朝综合化与整体化方向发展。但二者既有区别，又有联系。
二者的区别在于：第一，从脆弱性角度比较，结构式减灾从自然脆弱性视角解释和强调减灾，注重减灾的“过程性”⑩，强调灾害的发生和解决与人类工程技术的发展过程直接相关。随着灾害研究的逐渐深入，脆弱性在人类社会进程中被不断地放大，科学技术的发展反而造成了灾害损失进一步增加。因此，非结构式减灾强调，任何科学技术都不能彻底防止灾害的发生，只有重视社会脆弱性才能进一步减轻灾害的严重性。相比而言，二者之间存在着自然脆弱性与社会脆弱性视角的不同，或者说是科学技术传统与社会科学传统的不同。第二，从客观与主观角度比较，结构性减灾将减灾视为一种纯粹给定的、独立于社会成员主观意识之外的“客观性现实”，致力于探究支配灾害的自然规律，并强调在减灾过程中制定并严格执行各类防灾技术标准。非结构式减灾则将减灾视为一种个人意志建构出来的“主观性现实”，没有人类社会的存在，就不会有所谓灾害的出现，一切灾害都有人类社会的影子。因此，它主张通过保险、立法、政策与管理等途径来进行减灾，致力于探究导致灾害产生和变化的那些非自然和非工程技术的社会性因素。第三，从风险角度比较，结构式减灾强调通过科学工程技术降低建筑物风险等，(11)非结构式减灾则是通过国家或社会共同分担灾害所带来的风险，分散灾害对单一个体所造成的损失，进而增加民众的自我调适能力。由于目前还没有发展出绝对安全的结构式减灾技术，无法分散灾害对个体造成的损失，(12)因此，结构式减灾对个人灾害风险和自我调适能力的忽视受到了学者们的批判。第四，从适应范围比较，二者在不同地区有不同适用性。以洪水灾害为例，在已开发的地区，结构式管理方法是易于使用的管理策略。对于没有完全开发的地区，非结构式防灾方法则具有更好的效果，二者各有优缺点和适用范围。
二者的联系是，在减灾过程中仅仅依赖结构式减灾或非结构式减灾措施都无法有效降低灾害风险。(13)虽然结构式减灾存在着许多局限，但如果与非结构式减灾结合起来作为一个整体而言，还是具有相当的效益，海斯(B.D.Hayes)通过效益—成本分析发现，结构式减灾中加入非结构式减灾措施，整体成效较全部用结构式减灾成效要高。(14)同时，非结构式减灾要通过结构式减灾的具体实施才能达到降低灾害损失的目的。二者并不是对立的或非此即彼的关系，而是相辅相成的。在二者共同作用下，减灾才能发挥最佳效果，二者进一步的区别与联系见表1。
三、结构式减灾的困境
就全球范围而言，结构式减灾仍然占主导地位。以亚洲国家为例，孟加拉国利用自身和外来资源，一共修建了1841个飓风避难处和200个洪水避难处，此外还建造了约3930公里的沿海堤防以保护海岸土地不被风暴潮淹没。越南一直在通过修建和维护堤坝来预防河流或海洋灾害，有些堤坝已经有长达2000年的历史。
一般来说，政府与民众都相信结构式减灾。但有学者指出，一味强调结构式减灾不仅成本过高，而且容易让民众产生“安全无忧”的错觉，导致民众降低灾害防备意识和不愿疏散等负面后果。学者米莱蒂(D.S.Mileti)进一步指出，结构式减灾不仅无助于灾害损失的降低，反而会导致灾害损失日益增加(15)，这一现象可以称为“结构式减灾迷思”。学者皮尔克(R.A.Pielke,Jr.)总结了“结构式减灾迷思”的九个悖论，(16)本文将其归纳为七个。
第一，减灾绝对有效性悖论。结构式减灾背后隐含着一个基本假设：只有结构式减灾才是有效的减灾手段或根本途径。因此，它总是试图通过控制风险与危险源而不是顺应灾害来降低风险，一般民众也多半相信它。学者托宾(G.A.Tobin)和蒙特斯(B.E.Montz)认为这一假设存在重大缺陷：单纯依靠结构式工程会使普通民众产生错误的安全感，即原本被认为有危险的地方，在结构式工程完工后被误认为从此没有危险，导致灾害潜在地区开发密度进一步增强，进而使得更多的人口及资产暴露在危险区域，忽略了结构式工程一旦失效会带来更大灾难的风险。实际上，结构式工程看起来越强大越完善，灾害所造成的损失可能就越严重，如水库崩溃、堤防决堤和大楼倒塌等，这就是著名的“堤防效应”(levee effect)(17)。例如，早在1927年，美国密西西比河洪水灾害爆发后，沿河兴建的堤防倒塌了一部分，结果造成了200人丧生，70万人被迫转移，13.5万座建筑物倒塌。1969年，意大利瓦昂特(Vaiont)大坝决堤，死难者达2600人。印度莫维尔水库溃堤时造成了近4万人罹难(18)。1993年美国密西西比河和密苏里河流域因洪水溃堤造成了更大的灾难，2005年“卡特里娜飓风”造成的死伤之所以惨重，主要原因就是新奥尔良市本来已经低于海平面，且三面环海或邻河，已经不适合继续进行高密度开发，然而政府与企业界却相信“人定胜天”，不断加高堤防和巩固防洪设施，吸引越来越多的民众迁入新奥尔良市，最终造成了美国有史以来最大的飓风伤亡(19)。类似案例不胜枚举。而且，结构式减灾中一般并没有考虑工程设施本身存在“失灵现象”，任何硬件工程设施都有功能局限性，都有可能出现失灵现象。同时，它也没有把人为操作失当因素考虑进来。(20)
第二，减灾能力与工业化同步悖论。人们往往认为，科学技术越发达，工业化程度越高，减灾能力也越强。事实上，在自然灾害面前，人类减灾能力与城市化、工业化并不是同步的。例如，美国城市化与工业化程度远远超过我国，应急预警机制也比我国完善许多。然而，在2008年洛杉矶雪灾中，同样出现了人员伤亡。水坝、堤防与建筑物耐震设计虽然在工业化进程中取得了长足进步，在某种程度上可能提高了减灾效益，但并没有由此发展出绝对安全的灾害降低技术，其安全性仍然令人担忧(21)。政府需要对这些减灾设施和技术进行风险评估与管理，以免出现“设施失灵”与“技术失灵”现象。而且，结构式减灾设施和减灾技术需要民众不分灾害大小都要疏散避难，难免产生疲于奔命之感及财产损失之苦，对于降低灾害发生率的作用却相当有限。
第三，灾害可抗性悖论。人们相信人类能够依靠科学技术抵抗自然灾害，事实上，目前的科技水平不仅无法阻止自然灾害的发生，还具有延迟灾害发生时间、道德风险(moral hazard)、破坏生态环境、对自然灾害采取对抗思维等方面的局限(22)。米莱蒂认为，人类无法防止灾害的发生，“人”未必能“胜天”，只有在顺应自然和尊重自然的基础上，配合地形地势特质推动减灾，才能发挥减灾的最佳效果(23)。“我们无法防止灾害发生，我们只能与灾害共存”。(24)目前，学界已逐渐形成了“预防胜于治疗”、“灾害研究应侧重风险预防而不是灾害响应和恢复”、“减灾才是最根本且长效的灾害管理措施”等一系列新共识。荷兰提出了“与水共存”(living with water)、“还地于河”(room for the river)，英国也提出了“为水留下空间”(making space for water)等观念，以空间规划为核心的非结构式减灾措施开始作为减灾政策的轴心(25)，水利大国防灾政策出现了“大转变”。
第四，灾害损失完整性评估悖论。自然科学家大多认为通过技术和量化手段能够对灾害损失进行完整评估，他们主要侧重于评估灾害对建筑和自然环境造成的直接影响。事实上，灾害还会对更大范围的社会经济领域造成间接损失。但在评估中，这种间接损失往往被忽视了。评估也往往会忽视灾害对于个别开发项目造成的威胁，有时这种忽视会造成巨大的损失，甚至形成并发性灾害。社会经济领域评估包括直接损失与间接损失两部分，直接损失包括死伤人数、受影响人数、建筑物受损情况和受灾面积等，这些可以用量化指标和具体数据来说明。但是，间接损失主要是一些难以用数字来表示的情况，如工厂停产，学校停课，公路、铁路和飞机等交通运输中断，停电，停水及生活冲击等，这些往往难以进行量化评估。
第五，防灾认知与减灾间接相关的悖论。自然科学家大多将结构式减灾与防灾认知分割开来，形成了只有结构式减灾才能有效降低灾害损失的思维惯性。事实上，在没有改变民众灾害认知之前就过度使用结构式工程设施进行减灾，反而会进一步加剧社会脆弱性。换言之，不加强民众的灾害认知教育并提高其认知水平，不与“处于危险中”的社会开展合作，结构式减灾效用不仅不明显，而且使用得越多，其所造成的灾害损失反而会越大。虽然，防灾认知教育难以通过实证方式证明其减灾效果，但是越来越多的学者已经认识到这是减灾过程中不可或缺的重要一环。从这个层面而言，防灾认知与减灾之间是直接而非间接相关的。
第六，灾害预测设施遍布各地的悖论。一般民众都觉得灾害预测设施遍布各地，能够满足灾害预测需要。事实上，灾害预测设施并不是四处都有的，在一些发展中国家的乡村地区，由于经费不足和技术缺乏等原因，灾害预测设施甚至出现普遍缺乏的现象。例如，2005年南太平洋海啸之所以会造成重大伤亡，其中一个重要原因就是并没有架设足够多的海啸观察站，预警设施非常缺乏。而且，即便建立了灾害预测设施，往往也会忽略一个重要的问题：由于配置不合理和“超负荷运转”等原因，面对极端气象事件或其他灾害的来临，这些预测设施是否能如预期般正常发挥作用？是否考虑到了“功能性坍塌”(functional collapse)等问题？
第七，灾害发生可预测与不可预测的悖论。以地震灾害为例，美国科学家盖勒的“地震无法预测”是国际上著名的灾害观点，他认为地震是一种“自组织临界现象”，这种现象在物理学中是一种复杂系统，具有不可预测性，因此地震也是不可预测的。戴维·杰克逊等学者也认为地震有前兆就可以预报，否则便无法预报。而现实中并不存在所谓的地震前兆，灾害因此无法预报。而且，灾害预测的准确知识来源于彻底的技术分析和脆弱性评估，而目前尚缺乏适当的技术。但是另外一些学者却对此持完全相反的看法，他们认为地震是有前兆的，现有的科技水平可以实现预警，中国地震界的大多数专家是坚定的前兆论者。长期以来，学者们对地震前是否存在前兆各执一词，灾害可预测性与不可预测性的论争也因此成为世界性的难题与悖论。
四、非结构式减灾的基本工具
由于结构式减灾具有上述局限，一些发达国家或地区越来越重视非结构式减灾，法律规定在减灾实践中必须保证足够的非结构式减灾措施，结构式减灾措施反而是补充性的。例如，美国加利福尼亚州在州规划法案及综合发展计划中就明确规定必须纳入非结构式减灾措施。(26)一些发展中国家也意识到了非结构式减灾的重要性，费萨尔(M.Faisal)等人发现孟加拉国首都达卡以往的水灾管理政策中，结构式减灾是政策核心。然而，直到发现非结构式减灾在1998年水灾过程中的功效之后，(27)政府才逐渐予以重视。随着非结构式减灾日益受到重视，如何确定有效的减灾工具及探讨不同的减灾工具类型成为日益凸显的重要问题，其中以施沃恩(J.Schwab)等学者为代表，他们在综合多位学者研究的基础上整理出多项非结构式减灾工具，分为紧急应变、规划工具、土地使用分区工具、细部计划管制、设计管制、财务工具及管理工具七大类别，以及40多项具体措施(见表2)。
由于研究重点、目的和各国实际情况的不同，学者们提出了各式各样的非结构式减灾工具。在众多的一般性工具中，土地使用管理、灾害征收制度、财政金融、风险管理、灾害保险、灾害认知教育、社区减灾和数据库建设等可被视为其中的特殊工具，因而也具有更为重要的地位和作用。
1.土地使用管理工具：非结构式减灾的核心
土地使用管理工具是非结构式减灾的核心，它是应付自然灾害最重要的方式之一(28)，深受学者们的重视。这一工具主要是指通过规划土地的使用、划定灾害潜在地区中不易受灾的区域及对灾害潜在地区作低强度使用以降低灾害冲击(29)，具体措施包括灾害分区管制、建筑规范、发展条例限制、地役权管理(easement management)和泛滥区管理计划等，这一工具之所以能成为非结构式减灾核心，主要因为以下几点。
第一，减灾效益最高。土地使用管理不仅可以让灾害发生几率下降，而且就长期而言也被公认为是所有策略中实质效益最高的方法(30)，因而是最常使用的土地减灾方式(31)。它具有两方面的明显优势：一方面，地方政府可以将限制发展成本转嫁到开发商或土地所有权人身上(33)，减少保障生存安全与发展的费用。另一方面，地方政府也已经习惯使用这类工具(34)。澳大利亚、新西兰和美国的实证研究表明，如果政府在灾害之前已经制订了土地利用计划，那么它们会从随后的行动中获得许多益处(35)。学者菲利普(R.B.Philip)1996年从空间规划的角度对美国五个州的139个城市进行研究后也发现，如果在某一城市的都市计划中加入土地使用减灾措施，则其整体耐灾和减灾成效明显比其他城市高(36)，土地使用管理减灾工具效益主要见表3。
这些工具大多需要政府直接介入，只有三项属于政府间接介入。在政府直接介入的工具中，需要投入经费的部分主要以政府预算才能执行，例如公共设施区位与设计容量、都市防灾规划与土地财产征收。在政府不需要投入经费的工具中，则需要耗费大量的社会或民间成本。这些工具反映了政府可以选择直接去做、禁止与限制去做，自主性较强，有利于政府对减灾效果的掌控。
第二，能有效引导其他地方政策。这一工具最主要的优势还在于能够有效引导其他地方政策，政府在对灾害信息了解的基础上建立不同标准，进而限制、处分或禁止灾害潜在区域内的土地使用，帮助决策者、未来投资者和社区民众认识灾害潜在区域危险性及限制土地利用的必要性，从而使密集开发项目避开危险地段，实现经济发展和减灾效果结合的双重目的。针对已开发的地区，则通过城市更新和土地使用现状及强度检讨来降低灾害冲击。
第三，在安全性上远高于结构式防灾措施(38)，也被许多学者视为最有潜力的减灾工具。(39)土地使用管理工具的目的不是减少和对抗灾害的发生，而是利用自然与社会条件来适应灾害。它主要是通过改变土地的空间配置和使用方式，调整灾害可能覆盖的区域，使开发商不得不考虑灾害潜在区域的建筑限制，从而达到减少灾害损失的目的。从美国减灾史来看，土地使用规制是最早被运用的非结构式减灾工具，早在1968年，美国国会就通过了《国家洪水保险法案》(National Flood Insurance Act,NFIA)，由联邦政府为地方泛滥区土地使用政策提供技术支撑。表4是不同灾害风险类型中常用的土地管理减灾措施。
最后，土地使用工具往往还具备其他社会目标的功能，如土地利用计划公布于众，有助于教育公众，反过来灾害教育又可以促进减灾实践的深入。而且，通过保持与土地管理条例一致的行动，使公众得到的减灾教育比单独条例发布教育更为直接，更为有效。(40)
2.灾害征收制度：非结构式减灾的有效政策工具
灾害征收制度是指以政府经费或公益基金征收或购买民众位于灾害潜在区域内的土地或财产，并将之转移为不易受灾害冲击的其他用途。这一工具之所以被认为是有效的政策工具，主要是因为以下几点。首先，政府通过强制征收环境敏感地区或容易遭受灾害侵袭地区的土地，或对灾害隐患地区进行迁村或住房迁移，能有效降低民众的受灾风险。同时，根据风险评估结果所制订的征收标准，也能进一步强化个人灾害风险管理意识。其次，通过配备相关的税务与财政手段(主要包括土地税制和开发影响费两种)能够协调受损方和受益方的经济利益，达到风险共担与利益共享的目的，以间接方式影响土地使用并降低受灾风险。最后，戴勒(R.E.Deyle)和史密斯(R.A.Smith)指出，这一制度不仅有助于健全防灾减灾工作的财政防备体制，而且还可以限制环境敏感地区的开发。因此，它被视为有效的政策工具。(41)在美国，土地征收(buy-out)是洪水灾害最主要的防范策略与减灾手段。(42)1993年美国中西部密西西比河发生洪水灾害以来，联邦应急管理局(FEMA)负责了一项强制性的“赎买和迁移”减灾项目，永久性地将社区从洪泛平原最危险的区域中搬迁出去，以确保民众不再生活在反复被淹的地方。民众迁移出去的空地、河滩被辟为公园和休闲地。到1999年，38个州的近2万件财产和一块地域已经全部被政府买入。这一项目表明了联邦政府转变减灾战略的决心，为美国防洪减灾找到新途径奠定了基础。(43)对于我国而言，近几年来，重特大自然灾害不断发生，对于一些已不大适合居住与开发的区域，政府也可以考虑尝试实行土地与财产征收制度。
3.风险管理：非结构式减灾的新思路
灾害风险管理是一项系统工程，包括风险预防、风险评估、紧急应对和灾后恢复等多个环节，在灾前、灾中和灾后等不同阶段都有相应的风险管理理论支持，从而使得整个管理过程科学化及管理效益最大化。贝伊利(R.E.Beighley)等学者认为当代防灾已从工程防控进入风险管理阶段，它为区域减灾提供了一种新的方法和思路。(44)灾害风险管理已成为国家可持续发展的重大需要，也是国家形象、能力和社会责任的重要体现。(45)在2006年达沃斯国际减灾会议上，有关专家认为灾害风险管理的实质可概括为：管理不可避免的，避免不可管理的。通过灾害风险管理，能够转变传统的减灾理念，并促使人们做好长期减灾的准备。在地震灾害中，目前常见的风险管理减灾与适应策略主要如表5所示。
亚行独立评估局局长韦诺德·托马斯对灾害风险管理进行了成本—效益分析，指出在降低灾害风险方面的投资是明智之举，预计每增加1美元的投资，将使灾害的经济影响降低7美元。此外，灾害风险管理也强调社会因素对于人类脆弱性形成的重要影响，构建以社会脆弱性评估为基础的灾害风险管理模式成为学界最近讨论的热门话题。
4.灾害保险：非结构式减灾的重要手段
灾害保险之所以能成为非结构式减灾的重要手段，主要是因为通过投保人共同分担灾害风险降低易受灾性，解决“谁为灾害承担费用”这一减灾实践中的难题，也能够提高民众的灾害调适能力，为灾后重建提供有力保障，同时减少政府的救灾压力。(47)其次，政府通过设置投保门槛限制灾害高风险地区的不合理开发，投保户也可以向地方政府施压，要求制定并执行相关的减灾措施。最后，通过对灾害风险进行分析也能对居民日常行为进行监督和干预。在国际减灾发展过程中，灾害保险作为重要的减灾手段而被广泛尝试。目前，发达国家巨灾保险模式主要有美国国家洪水保险、美国加州地震保险、英国洪水保险、新西兰地震保险、日本地震保险等。通过在灾害潜在地区实行保险制度，让开发者和使用者必须承担较高的保险费用，以此来承担不当开发造成的社会和经济风险，如美国实行的《国家洪水保险法案》和《国家洪水保险计划》(National Flood Insurance Program,NFIP)制度，日本颁布的《地震保险相关法律》和《地震再保险特别会计法案》等。
5.灾害认知教育：非结构式减灾的最根本一环
灾害认知教育主要是通过风险沟通方式(risk communication)改变民众行为以降低灾害风险，将灾害风险通过不同管道告知民众，使其了解灾害风险内涵，并建议其可以采取的策略。格雷格(C.E.Gregg)等学者的研究发现，如果民众认为防灾准备是政府或专家学者的责任，则其防灾准备行为就会减少。(48)只有民众了解灾害风险的重要性并采取有效的减灾措施，才能将人员和财产损失降到最低。因此，灾害认知教育也成为非结构式减灾中最根本的一环。表6为地震灾害认知教育与民众调适行为的影响因子。
西方国家非常重视民众的灾害认知教育，如日本政府历来重视对国民进行防灾教育，每年的9月1日被定为“防灾日”，几乎每户都有一张《灾害时避难场所》地图，卧室里几乎没有家具，汽车行李箱里一般也有一个“防灾箱”……由此可见，日本人的防灾教育几乎贯彻到了工作和生活中的每个环节。美国、英国和加拿大政府也非常注重安全文化教育，一些发展中国家也是如此。例如，孟加拉国主要通过课程与教材编订、防灾教育推广、防灾训练及大众媒体倡导等途径来加强民众的灾害认知教育。此外，由于脆弱性、组织结构与社会资源随时间推移而改变，灾害认知教育也必须是一个可持续发展的过程。在灾害认知教育中将非结构式减灾知识融入学校课程中，实行灾害教育的“大转变”，是近年来国际减灾领域的一个显著趋势。
6.社区减灾：非结构式减灾的重要渠道
社区减灾主要是通过鼓励民众参与社区公共事务，促使民众熟悉社区环境脆弱性，进而建立防灾救灾社会组织进行社区空间改造或其他减灾活动。它为社区民众提供了重要的非结构式减灾的参与渠道。2005年，联合国防灾会议发表了《兵库宣言》(Hyogo Declaration)，大力倡导以社区力量进行灾害管理并制定减灾措施，各国政府和国际组织也坚持不懈地进行相关研究和实践，积累了一些成功的社区减灾经验。在美国、德国、日本和澳大利亚等国，社区参与已经成为提升民众防灾、自救、互救意识与能力的重要渠道，如德国政府推行了社区风险管理行动，印度开展了一系列社区减灾行动，联合国区域发展中心在亚洲六国开展了一系列社区减灾项目开发与实践。在社区减灾中，加强社区适应力是关键，社区减灾不仅需要解决民众的燃眉之急，更重要的是提高社区民众对灾害的适应能力并强化社区合作机制，从而从根本上提高整个社区的适应力，使其有能力应对灾害发生的一切。表7是社区减灾的基本特征。
7.数据库建设：非结构式减灾的基础
非结构式减灾的实施必须建立在详细的灾害信息数据库基础之上，加强数据库建设并提高其完整性与精准度，有利于满足社会各界对灾害变化数据分析的需求并制定出适宜的减灾措施。通过公开灾害数据信息，可以使政府官员、房屋购买者和私人开发商等获得灾害信息并影响其行为，尤其对于房屋购买者而言更是如此。(50)目前，尽管一些地方已经初步建立了地质、水文环境敏感区和灾害潜在地区等方面的数据库，但是这些数据库还存在着格式尺度不一、重复和低效率建设情况等问题。因此，有必要加强灾害数据库的建设与管理，使之成为公共物品并被国家、地方政府和民众共享。在数据库建设过程中，灾害潜在地图制作与公布被认为是成本较低、重要性高和最应优先推行的非结构式减灾措施。政府通过灾害潜在地图的制作并配合地理信息系统向民众公开，提高民众灾害风险认识水平，如美国联邦应急管理局与州政府研究、制订和发行了洪水灾害区划图，在实践中取得了不错的效果。
五、小结：西方非结构式减灾实践反思
西方发达国家非结构式减灾体系一般都根据国际趋势并结合本土特点，灵活运用各类非结构式减灾工具，积极进行非结构式减灾的探索、开发与试点，在具体实践中也积累了非常宝贵的经验。但西方非结构式减灾在实践中也遇到了一些问题，需要进行反思。
第一，非结构式减灾效益短期内难以显现且不易量化。以往人们常常重视结构式减灾的重要原因就是从工程技术角度研究减灾似乎是最容易而又不会引发争议的，就如同建筑界2000多年来试图对抗地震灾害的历史一样。同时，非结构式减灾效益需要长时间才能显现，在官员任期内很难立即产生效益，因此许多官员并不愿意选择这一周期长、见效慢的工具。(51)例如，在土地使用控制手段方面，很少有地方政府愿意通过它来减轻自然灾害，他们更多考虑的是与政治形象有关的社会问题，如失业、犯罪、住房和教育等。而且，非结构式减灾效益不易量化，即便官员重视并且愿意投入，其产出或收益却无法准确评估，这也影响了这一工具的使用。因此，如何确立新的评估方法，尤其是在资源有限的情况下如何衡量非结构式减灾投资效果及降低灾害风险的能力，如何用可量化的成果评估非结构式减灾优势以加强人们的认识，这是非结构式减灾面临的重大挑战。
第二，某些非结构式减灾工具由于成本过高而造成了操作上的困难。以土地征收为例，对于零星的乡村地区而言，这是有效的减灾工具，但在都市土地密集且昂贵的地区，它不仅需要耗费许多行政成本，而且必须支付庞大的征收资金并且需要立即支付，这会引起各方面的顾虑和不满，从而存在操作上的困难，因此政府并不一定就能接受它作为减灾政策的重要工具。(52)即便一些地方政府官员重视这一工具，也不敢贸然全面实施，只有极少数政府愿意采纳开发影响费与发展权转移制度替代这一工具。(53)同样，制作灾害风险地图的开支也并不低，极少有计划项目能够提供这方面的支持。
第三，非结构式减灾实际运行效果并不确定。非结构式减灾工具虽然种类繁多，但实际效果仍然需要不断开发、试点与验证。(54)例如，土地使用管理工具越来越受到人们的重视，但实际上使用并不频繁，一个重要原因就是它的效果并不明显。(55)由于它对既有的灾害潜在地区的土地利用形态并没有做根本性改变，只是通过规划设立缓冲带和退缩空间等措施来降低灾害冲击，这种治标而非治本之策，其效果可能被高估。同样，灾害风险管理中的灾害监测与预警系统也存在类似情况，它只有在灾害发生顷刻前有助于民众逃生和降低人员伤亡，但是对于建筑物损坏并没有显著的作用，它的使用与效果也是有限的，这种现象可以称为“减灾工具与减灾瓶颈并存的二重属性”。
第四，如何选择减灾政策目标，如何对于不同政策目标进行取舍，进而如何选择非结构式减灾工具，这也是决策者必须面临的考验。例如，迁村被认为是一项有效的土地使用管理工具和消除灾害危险一劳永逸的方法，但是迁村计划的实现关键在于能否实现跨组织、跨区域协调的问题，由于各行政区及政府之间往往缺乏协同工作的经验和愿望，这一计划往往难以实施。而且，迁村计划还涉及心理、社会、经济和文化等方面的因素，(56)这就不仅是一个迁村的问题，而是一个多目标政策的取舍问题，因此，实务中迁村政策执行成功的案例并不多见。简言之，非结构式减灾除了需要满足降低天然灾害损失的根本目的之外，还需要满足其他社会目标才有可能实施，政府在选择的时候需要考虑方方面面的因素，这在一定程度上影响了政府采取这一政策的信心和决心。
第五，西方国家大多数非结构式减灾依然遵循传统的管理思维模式。它只是为了可预料的世界而设计，未来的减灾战略与目标也是事先知道并且纳入现有组织中实施的，仍然没有脱离研究灾害问题、提出解决方案、然后选择其中一种、接着再转向下一轮的灾害问题的传统思维模式。这一模式视灾害为相对静态，并认为减灾是主动的、正面的和线性发展的。非结构式减灾虽然充满了希望，但是应将之视为不断演变的过程，需要不断地从不同领域获取新知识，因为人类对灾害的适应能力与灾害本身演变的日新月异都是非线性的和动态的。例如，灾害危机管理是一种持续的分析模式和重要的减灾手段，但并不表明它是一个线性过程，或者仅仅是一种正式的会议、交流与联系。在灾害危机管理发展过程中，人们总是不断“回头”去解决执行目标中适应能力不足的问题。灾害保险也是如此，虽然它被认为是一种有效的非结构式减灾工具，但是随着灾害后果日益严重及参保率的不断下降，灾害保险的实施也遇到了许多新问题。1988年以前，美国保险业从没有遇到过一起灾害损失超过10亿美元的事件。1988年后，损失超过10亿美元的灾害已经发生了10多次。安德鲁飓风尽管避开了迈阿密市区多数高度发达的地区，但它的投保损失还是高达155亿美元。目前，投保损失达500亿～1000亿美元的自然灾害很有可能发生。这些大规模的投保损失，无论对财产所有者、抵押贷方、保险业还是受灾社区都产生了许多新的难以处理的问题。(57)就这个层面而言，非结构式减灾是动态变化和非线性的，需要在实践中不断进行探索和修正。
综上所述，非结构式减灾存在的上述局限，仍需在实践中进一步探索和完善。尽管如此，它对于传统的减灾观仍是一个重大冲击，能帮助我们更深入地认识灾害与社会之间的复杂关系，有助于克服结构式减灾的明显局限，对于推动我国减灾事业发展具有非常重要的启示意义。
注释：
①D.S.Mileti,Disasters by Design:A Reassessment of Natural Hazards in the United States,Washington,D.C.:National Academy Press,1999,pp.1-17.
②Z.W.Kundzewicz,Non-structural Flood Protection and Sustainability,Water International,Vol.27(1),2002,pp.3-13.
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⑥R.J.Burby(ed.),Cooperating with Nature:Confronting Natural Hazards with Land-Use Planning for Sustainable Communities,Washington,D.C.:Joseph Henry Press,1998,pp.2-20.
⑦R.J.Burby(ed.),1998,pp.29-56.
⑧D.S.Mileti,1999,pp.1-5.
⑨P.Berke and T.Beatley,Planning for Earthquakes:Risk,Politics and Policy,Baltimore and London:Johns Hopkins University Press,1992,pp.2-29.
⑩D.R.Godschalk,Disaster Mitigation and Hazard Management,in T.E.Drabek and G.J.Hoetmer(eds.),Emergency Management:Principles and Practice for Local Government,International City Management Association,1991.
(11)D.S.Mileti,1999,pp.1-5.
(12)R.J.Burby,Land-use Planning for Flood Hazard Reduction:The United States Experience,in D.J.Parker(ed.),Floods,Vol.2,Routledge Hazards and Disasters Series Floods,London:Routledge and Sons,2000,pp.287-306.
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(15)D.S.Mileti,1999,pp.1-5.
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(20)Z.W.Kundzewicz,2002,pp.3-13.
(21)R.J.Burby(ed.),pp.29-56.
(22)Ibid.,pp.29-56.
(23)D.S.Mileti,1999,pp.1-5.
(24)UNISDR,Living with Risk:A Global Review of Disaster Reduction Initiatives,2004 version,Volume II Annexes,New York and Geneva,2004,pp.110-114.
(25)F.Francés,G.Bl
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