国际农村社会保障改革发展的新趋势，本文主要内容关键词为：改革发展论文,社会保障论文,新趋势论文,农村论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以社会保险为核心的现代社会保障制度自建立100多年来，在全球的发展大多是与工业化、城市化密切关联的一种制度安排。在相当数量的国家，除社会救助的一些项目扩展到农村地区，为农村劳动者提供一定程度的临时性社会救助外，社会保障的主要服务项目，均是服务于城镇工薪劳动者。农村社会保障一般只是作为各国社会保障制度的一个组成部分，在发达国家的工业化过程中，曾经发挥过重要的保障功能，但只有少数国家为农民建立专门的社会保障制度。随着工业化进程的完成，农村人口占各国总人口的比例逐步减少，农村社会保障制度一般纳入各国社会保障的总体框架，在发达国家社会保障的覆盖面一般均在90%以上。相反，在众多发展中国家，以社会保险为核心的社会保障制度框架，受二元经济结构的制约和社会保障运行机制约束条件自身的限制，以及大量人口居住在广大乡村地区，现有社会保障制度的覆盖面非常有限，可以说已构成社会保障的一个制度性缺陷。如何解决发展中国家农村人口的社会保障问题，如何构建适合各国国情的、具有制度创新内涵的新型社会保障制度，已成为全球化经济与社会风险日趋凸显背景下的中心议题。但由于传统社会保障制度在解决农村社会保障问题时，通常面临诸多障碍：(1)经济发展水平低下和缺乏财政收入，(2)低收入群体缺乏缴费能力，(3)部门、个人和企业不愿缴费，(4)缺乏管理能力，(5)缺乏基本的社会公共机构，(6)将覆盖面扩展到农村地区的困难。上述种种障碍导致农村社会保障的覆盖面一直非常低，并且难以在短时间内扩大农村社会保障的覆盖范围。
国际农村社会保障制度面临的新挑战
（一）经济全球化对农村社全保障制度的挑战
在经济、金融、贸易全球化的背景下，伴随着资本流动、技术创新和经济相互依赖程度的加剧，各国之间，发达国家与发展中国家之间的竞争日趋激烈，收入差距将进一步扩大，融资风险和潜在的内外部金融危机随时可能爆发，失业风险，收入减少风险，全球贫困问题将日趋恶化。对占全球人口80%左右的众多发展中国家而言，加速发展的经济全球化进程及与之相伴而生或进一步恶化的社会风险，其表现形式和程度比发达国家更为严峻。如产品竞争劣势将进一步强化，本国劳动密集型产业的优势受到抑制，比较优势难以伸展，贸易磨擦的加剧和升级造成发展中国家拓展市场的既有思路严重受阻，各类资源、生态环境的加速恶化直接影响了经济发展和就业状况。大量农村剩余劳动力的转移，更以前所未有的规模和速度加入城镇求职者的行列，使城镇就业压力成为各国政府不得不关注的发展第一要务，从而也相当大程度地增加了社会风险。经济全球化所引发的日趋尖锐化的社会风险，同众多发展中国家严重缺位的社会保障制度形成巨大反差，较为狭窄的保险保障面，脆弱的社会保障财务基础和低下的管理能力，无法具备应对全球化条件下的社会风险。如果缺乏社会保障的制度创新，没有系统、整体动态的社会风险管理策略框架和有效的政策思路，发展中国家应对社会风险的范围、程度及能力，均存在相当大的不确定性。如不妥善应对，可能会引起一些国家局部或整体的社会震荡，甚至会严重阻碍一国的发展进程。
（二）老龄化趋势对农村社会保障制度的挑战
老龄化是经济社会发展相伴而生的全球性趋势，据联合国预测，到2050年65岁以上的老年人将占到世界总人口的27%，而发展中国家将达到15%左右，在部分国家如中国2040年60岁以上老年人口将占总人口的28%，老年人总数将达到3.97亿人，超过目前法国、德国、日本和英国的人口总和（注：CSIS Report:The Graying of the Middle Kingdom:the Demographics and Economics of Retirement Policy in China,2004.）。到2050年，非洲地区60岁以上老年人占人口的11.8%，阿拉伯地区占13.4%，亚太地区（仅指发展中国家）占22%，中东欧和中亚占28.1%，拉美和加勒比海地区占22.4%，经合组织国家占30%（注：吉列恩等著：《全球养老保障——改革与发展》，中国劳动保障出版社2002年版，第545-550页。）。全球人口老龄化的加速发展已经是不争的事实，只是由于各国经济发展进程的差异性和社会保障制度供给及完善程度的差异性，人口老龄化进程对众多发展中国家的社会保障所面临的挑战要比发达国家更为严峻。其一，发达国家具备应付人口老龄化的经济基础。多数发达国家人口老龄化的发展进程一般经历了近百年的历程，是处于工业化发展的高级阶段，而发展中国家则是在经济发展水平较低的基础上。受多种因素制约，发展中国家老年人口增长的速度快，规模大，严重缺乏应对人口老龄化挑战的经济基础。其二，发达国家构建社会保障制度已有一百多年时间，而且大多数人口已拥有不同类型的社会保障计划，但发展中国家的社会保障制度不仅覆盖面狭窄，而且制度设计存在严重缺陷，现行制度框架很难应对人口老龄化的严峻挑战，甚至可能会导致一些国家经济社会发展出现阶段性停滞。其三，失衡发展的人口结构使现阶段发展中国家劳动人口供大于求，对社会保障资金供求和制度运行产生不同的政策效应。如现阶段产生较大的失业保险需求和未来日益膨胀的养老保险需求，均会对发展中国家社会保障的制度构建带来潜在的不利影响。目前，农村人口的就业与医疗保障、收入保障和未来的养老保障均已面临非常严峻的挑战，需要充分关注短期制度构建与长期制度构建的协调发展。
（三）社会转型对农村社会保障构建的挑战
工业化和现代化进程对传统社会结构产生严重冲撞，而经济全球化则成为推进各国现代化进程的巨大催化剂，对传统的农业社会结构产生挑战。与这一进程相伴而生的生产模式、消费模式、生活模式及行为模式将继续影响传统社会的结构与制度安排，使其产生重大制度变迁效应，形成经济社会模式的嬗变和转型。城市化的加速发展，良田迅速成为城市的新区，现代化传媒工具的高度普及，打破了历史形成的城乡封闭的既有社会结构和社会秩序，农村人口流动频率的加速,加快了现代城市扩张的步伐。而与传统农村经济与社会保障制度密切关联的土地保障、家庭保障及社区互助保障制度面临前所未有的考验。由于二元经济的既有结构，大多数发展中国家的农村人口游离在社会保障制度之外，而土地保障、家庭保障及社区互助保障网络，则是广大农村地区最基本和最重要的保障形式。但这类农村社会保障的基本制度安排形式，在经济社会大转型的背景下，因家庭结构小型化和核心家庭数量的增加，使农村家庭保障日益弱化，传统的非正规的保障体系十分脆弱。一方面，发展中国家工业化、现代化进程的完成又有待时日，大量农村劳动者难以在短时期内进入城镇的社会保障体系；另一方面，既有土地保障、家庭保障又因种种因素难以发挥应有的保障功能，势必形成发展中国家社会保障的巨大的“制度真空”。一旦出现经济波动和其他社会震荡，现存的农村社会保障的“制度真空”极有可能引发恶性的社会风险事件，对社会稳定和经济社会的协调发展带来潜在威胁，这是发展中国家在新的发展进程中尤需高度重视和充分关注的问题。
不仅如此，在社会转型的背景下，各国传统的文化与价值观念体系受到现代西方价值观念的严重冲击，商业消费文化的价值观同各国既有的文化价值观念处于吸收与排斥的严重冲突状态。应当承认，在各国广大的农村地区，除政府构建的有限规模的社会救助和其他社会保护制度外，土地保障、家庭保障和社会互助保障等非正规制度形式则是农村社会保障的主要形式乃至主要制度基础。而支撑非正规制度的深层文化基础，正是各国经千百年历史积淀而形成的观念文化和价值体系。如果中国长期历史发展进程积淀而形成的“尊老爱幼”，邻里互助的优良传统不能在一代又一代青少年中扎根和得以有效传承，自我中心主义、极端个人主义的价值体系如果不能得到有效抑制的话，既会对农村传统的社会保障制度形式带来更严重的威胁，而且会对构建中的新型农村社会保障制度基础带来潜在的隐患。不论社会保障模式的选择和制度框架有多大的差异，强调互助互惠的社会团结乃是其共有的价值基础。事实上，健全完善的农村社会保障制度在强调经济保障的基础性保障的同时，也相当程度地强调人文精神关照和精神慰籍的重要保障功能。
国际农村社会保障调整改革的主要特点
（一）完善现有制度框架，拓展服务领域
发达国家农村社会保障制度调整改革的基本思路是，完善现有社会保障制度框架，针对近年来农村社会保障出现的新问题，实施改革与调整措施。为应对农业劳动者收入差距拉大的风险，欧洲一些国家提供多种保障形式，以满足农民多样化的保障需求。较之于其他劳动群体，农业劳动者的社会保障水平较低，一些国家通过建立自愿性补充保险计划以满足其需要，政府为其提供税收减税和补贴予以支持，如法国和奥地利。德国曾将农村社会保障计划作为促进农业结构调整的手段，通过为提前退休的农业劳动者提供养老金，以加速农业结构的调整。但这一措施效果不明显，而多数欧洲国家正谋求构建更具弹性的退休制度，鼓励农业劳动者在健康状况许可条件下的灵活退休方式和延长退休年龄，以缓解社会保障制度的资金供求压力（注：Luis Frota,Farmer's Old-Age Pensions in Europe,World Bank conference paper,2002.）。
由于发达国家为农村贫困老年人的政策措施不尽相同，近年不少国家强化了防止贫困的政策措施。在希腊，农民的最低养老金水平较大幅度低于贫困线水平，有50%的农民生活在贫困线以下；德国农民养老保障体系中尚未规定最低养老金给付，存在较严重的老年贫困问题，尤其是德国老年农妇更是值得关注的弱势群体。政府强化最低生活保障和社会救助制度，在一定程度上缓解了农村老年人口的贫困问题。
随着发达国家人口老龄化的加速发展，在为农村老年劳动者解决基本经济保障的同时，开始围绕帮助老年人拓展服务领域，为其建构重要的社会保障服务项目。如通过进一步完善交通设施、完善老年公寓服务设施，动员NGO组织的自愿者服务活动，实施帮助老年人的行动计划，注重解决农村老年人交流与沟通渠道，为老年人提供精神慰籍及照顾性服务，在一定程度上缓解了老年人口的生活孤独问题。发达国家面临高龄人口的不断增加，高龄老人的护理显得非常突出的现状。重新重视家庭保障的功能。一方面，老年人希望为照顾家庭做些工作，以减少自身的依赖性。另一方面，在家庭氛围中老年人的生活具有更高的质量。发达国家在社会保障制度运行一百多年后的今天，再度重视家庭保障的重要功能，尤其值得我国借鉴与反思。强化而不是弱化家庭保障功能，对我国社会保障制度构建更具有基础性地位和重要战略意义。
（二）扩大覆盖面是农村社保改革的中心
全球社会保障制度面临的一个严峻挑战是，世界一半以上的人口被排斥在正式的社会保障制度之外。在低收入国家情况更为严重，如一些撒哈拉以南非洲国家和南亚国家，社会保障覆盖面不到10%，中等收入国家的覆盖面只在20-60%之间，全球仅有20%的世界人口获得了较为全面的社会保障。（注：Ginneken Ginneken,Wouter van:Extending Social Security:Policies for Devoloping Countries.ESS papers No,13,ILO.2003.）较低的社会保障覆盖面已构成现代社会保障的一个制度性缺陷，被排斥在社会保障体系之外的绝大多数是农村劳动者。为克服这一制度缺陷，国际劳工组织近年来发起了“扩大社会保障覆盖面的全球运动”，采取多种措施鼓励发展中国家深化医疗保险，养老保险制度改革，并在加快社会保障的扩面步伐方面取得了重要成效，在ILO列为扩面典型的国家。有关数字的变化可以说明扩大社会保障覆盖面的政策实施效果，如韩国医疗保险覆盖面在1977年为20%，到1989年已扩大到全国的所有劳动者；哥斯达尼加通过医疗保险计划和免费公共医疗服务，也实现了全民覆盖；突尼斯通过推行普遍保障型计划，养老和医疗保险的覆盖面已从1989年的60%上升到1995年的84%；南非通过实施政府征税养老保险计划，领取养老金的人数已超过有资格领取养老金人数的5%；印度实施由中央和州政府支持的全国养老保险计划，已为全国1/4的老年人提供养老金；而巴西近年推行的社会救助养老金计划已使1400万巴西人口脱离了绝对贫困的状态。（注：ILO Facts on Social security 2003.）以上典型国家的数据表明，扩大社会保障覆盖面的改革思路及其政策实施效果，对解决农村社会保障问题发挥了重要作用。
需要指出，扩大社会保障面的政策思路是，ILO在承认现有社会保障制度框架能够解决全球社会保障问题改革构想的基础上推行的一个重要战略，同时也一定程度地考虑到社会保障的多元化发展因素，其决策思路具有某种合理性。但由于经济、社会、政治、文化制度与欧美国家差异甚大的众多发展中国家，扩大覆盖面的社会保障制度能否有效运行，能否实现资金供求平衡和制度的可持续发展，能否提升管理绩效，则是它们面临的诸多难题，更大程度的创新社会保障的制度显得尤为关键。
（三）探索多元化的农村社会保障模式
20世纪90年代以来，由于传统欧美社会保障模式在发展中国家的移植面临诸多困惑，即使是覆盖城镇较小范围的社会保障制度其运行效果很低，财务危机和管理问题不断出现。为解决发展中国家大多数农村人口长期被排斥在社会保障体系之外的难题，不少国家立足本国实际，积极探索多种方式为农民提供一定程度的社会保障。
第一，普遍保障的非缴费养老保险计划。这是在一些发展中国家受到关注的养老金计划。普遍保障的养老模式既是最为简洁的模式，也是唯一覆盖全社会包括农村老年人的保障模式。这一模式不需要考虑老年人的收入和资产状况，也不考虑是否就业或工作期限，同一年龄的老年人均可领取相同数额的养老金。1994年世界银行《防止老龄危机》的报告对普遍保障的养老计划给予高度评价，认为这种制度安排结构简单，易于实施，交易成本低，有助于避免资格审查的逆选择和克服最低养老金计划的道德风险，有助于社会消除贫困目标的实现。但由于不少国家担心这种模式可能造成未来养老金支付危机，目前实施这一模式的国家并不多。较典型的有毛里求斯，南非、纳米比亚、尼泊尔及新西兰等国。毛里求斯的普遍保障养老计划始于上世纪50年代，70年代末期的覆盖面已达到98%。而1983年的改革方案又首次对75岁以上的老年人提供较高数额的养老金。显然，对高龄人口提供较低水平的普遍养老金对许多发展中国家具有重要借鉴意义。因而，普遍保障模式近年来受到较为广泛的关注。
第二，多层次的农村社会保障模式。多层次社会保障模式强调政府提供其保障计划的同时，构建社区互助的补充计划和商业性自愿保险的方式，为农民提供补充性保险保障。一方面旨在减轻政府社会保险计划的压力，同时采取多种形式提供灵活多样的保险计划，较典型的如多层次农民社会养老保险计划。多层次社会保障模式还可以有多种组合，如政府保障计划，土地保障社区互助保障，家庭保障、社会救助计划等。各国不同的社会、经济和文化因素，在很大程度上影响和制约多层次社会保障模式的制度结构及其运行方式。
第三，社会救助养老保险计划。近年来，巴西、阿根廷、南非等国建立起社会救助养老保险计划，通过以政府筹资为主体的多方筹资渠道，为老年劳动者特别是农村老年人提供一定水平的社会救助性养老金，对扩大社会保障覆盖面，解决农村人口的养老问题，发挥了重要作用。巴西的资料显示，在农村获得社会救助养老金的人数是获得社会保险金人数的63倍，而支出是社会保险支出的40倍，非缴费的社会救助养老金形成一些发展中国家社会保障制度的重要特点，受到了国际社会的广泛关注。
第四，探索多种形式的农村医疗保障制度。鉴于农村医疗保障问题的普遍性和迫切性，不少国家积极探索多种形式的医疗保障制度，完善农村医疗服务体系。一些国家如韩国推行医疗保险全民化运动，在不太长的时期内，为包括农民在内的全体国民建立起医疗保险制度，强调通过征缴费获得有限医疗保障的计划。韩国的国民医疗保险计划中，个人平均缴费3.75%，患者住院支付20%，门诊治疗支付55%的医疗保险费用共同负担制。智利、哥斯达尼加等国也已经基本实现医疗保险全民的目标。其他一些国家如哥伦比亚、越南等正积极推行全民医疗保险计划，对解决农村人口的医疗保障问题，发挥了一定的作用。
对于众多低收入发展中国家而言，由于政府财力有限，支持医疗保险计划的力度远低于高收入国家，并受多种因素的制约，以医疗保险形式提供的医疗保障服务也相当有限。因而，在低收入国家，以社区共济互助为特征的社区医疗保险和各种形式的微型医疗保险计划也开始受到关注。
国际农村社会保障的改革发展趋势
（一）社会保障制度多元化的发展态势 、
社会保障制度一百多年的经验教训表明，传统社会保障制度在众多非西方国家和发展中国家简单植入或本土化的过程中，会受到诸多限制，制度和政策实施绩效并未达到预期效果。简单按照传统思路来解决农民社会保障问题，发展和调控空间非常狭小。因而，多形式、多元化的社会保障模式已成为国际农村社会保障改革发展的一个重要趋势。各国立足于自身的经济、社会及文化等制度条件，探索适合本国国情的多元化社会保障模式已成为建立新社会保障制度的重要主题，并将发挥日趋重要的基础性保障功能。在这一发展进程中，各国既有的文化资源，传统保障资源将继续同国际经验融合，逐步探索出更有典型和借鉴意义的多元化社会保障改革的新模式。显而易见，对于农村社会保障制度构建是否真正成功的一个基本约束条件，乃是必须充分关注若干既有社会保障的非正规制度安排的主要潜在约束作用。正规社会保障制度构建必须与非正规制约约束保持某种内在协调，这是建立农村社会保障长效机制的一个重要决策基点，也是社会保障改革发展的一个重要国际经验，它将成为21世纪各国社会保障制度改革发展中的一个重要指导原则。同时，超越单纯运行机制层面，而深入到社会保障制度构建的制度文化层面，从经济、社会、文化的互动创新中探索多元化社会保障模式，已构成值得充分关注的一个重要发展趋势。
（二）构建社会风险管理的策略框架
在农村社会风险日趋严峻的背景下，传统社会保障制度在解决农村经济保障问题的局限性也越来越突出。近年来，社会风险管理的决策框架在一些发展中国家进行积极的探索试点，可望成为有效处置农村社会风险的一种创新思路（注：R.Holzmann,and S.Jφrgensen,(2000),"Social Risk Management:A New Conceptual Framework for Social Protection,and Beyond",Social Protection Discussion Paper,World Bank,Washington,D.C.）。社会风险管理旨在从系统、动态和综合决策的角度，合理配置政府社会保障计划，市场商业保险计划及传统家庭、社区计划的综合保障功能，构建社会风险控制机制、社会风险预警机制，社会风险补偿机制，为有效处置农村社会风险，提供一种具有重要决策价值的创新性制度和策略框架。这一思路的价值正体现在它的系统性、动态调节性，摒弃了被动经济补偿单一思维模式的局限性。同时，社会风险管理策略框架注重业已被遗忘的传统保障制度的重要潜在功能，重视非正规制度安排的重要保障功能。目前，世界银行在亚洲、非洲和南美洲等国家推行社会风险管理策略框架，通过不断总结经验，对发展中国家的农村社会风险处理和社会保障体系的构建，将会发挥重要作用，并且具有广阔的发展前景。
（三）农村社会保障日益成为经济社会可持续发展的重要议题
人口老龄化、经济全球化及社会转型的加速发展，使社会保障成为各国重要的发展主题。长期以来，社会保障的改革更多局限于社会保障制度内部的调整，将社会保障的调整改革纳入各国发展议题的重要组成部分，并成为科学发展观的重要组成部分。如果对农村的社会风险缺乏清醒估计，对农村社会保障的制度构建缺乏长期的战略考虑，势必对各国的可持续发展进程带来严重阻碍。正是在这一背景下，将社会保障列为各国重要的发展议题，并将其置于更为优先发展的战略位置，成为新世纪国际农村社会保障改革发展的重要创新思维，整个社会保障系统和整体战略的发展思路再一次受到各国政要的高度关注，并构成社会保障改革的又一个新特点。
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