“入世”对我国公共决策机制的挑战，本文主要内容关键词为：机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加入WTO在给中国的发展带来动力和机遇的同时，也给中国社会的各个领域形成了强大的外部压力。对中国而言，压力最大的不是企业，而是政府。“入世”带来的强大“外逼机制”，将会对政府的公共决策机制形成前所未有的挑战。只有清醒地认识到这些挑战，才能及早地拿出应对措施，更好地发挥公共决策作为行政管理活动中心环节的重要作用。
一、“入世”后，公共决策机制面对的问题更加错综复杂
经过20年的改革开放，中国较之以前更多地接触和参与了国际市场的竞争，了解了国际经济交往的“游戏规则”，也具备了一定解决国际争端的经验和能力，但是由于我国整体尚处于转轨时期，市场并未完全放开，很大程度仍然“以我为主”，没有完全与国际惯例接轨。加入WTO后，随着市场的进一步开放，对遵循“游戏规则”的要求更加严格，政府决策将面临许多新的情况。这些情况常常交织在一起，有的甚至相互对立，在带来发展机遇的同时，也带来了巨大的压力，使得公共决策所要解决的问题更加错综复杂。
1、市场的进一步开放使公共决策面临严峻的挑战。
加入WTO，意味着中国要更大程度地向国际市场开放，包括已开放市场开放程度的进一步提高和原来受保护领域的开放，这将给公共决策带来严峻的挑战，尤其是后者的影响更加明显。我国长期处于垄断状态的金融、保险、电信、商贸、旅游等服务性行业将全面开放，给予所有企业以公平待遇。而服务产生是比较特殊的行业，服务贸易是无形和不可储存的，市场进入程度几乎无法计量，更为重要的是许多服务业是关系国计民生的国家经济命脉，与国家主权和安全密切相关，如电信产业的开放就涉及到国家信息安全，金融业开放则影响到国家实施宏观经济调控的能力。一旦被外国资本控制了这些领域，就会影响到我国经济基础的巩固，进而影响国家的主权和独立自主。这就使公共决策者要面对更为复杂的情况：首先，新市场的开放需要建立相应的新规则，在市场准入、市场秩序的维护等方面都必须有相关法律、法规加以规范。同时，由于新开放的领域多涉及到国家的主权和安全，而政府又不再能够使用行政强制手段对其加以保护，因此，如何在遵照国家上位法的基础上，充分利用WTO规则，建立完善各项制度，尽早实现市场的有序运行，处理好市场开放与维护国家安全的关系，是公共决策面临的最主要课题之一。此外，市场的进一步开放使得国内市场为主的竞争转变为国际市场为主的竞争，竞争的环境更加复杂多变，程度更加激烈和残酷。因此，在失去保护措施的前提下，如何在过渡期内，发挥自身已有优势，进一步挖掘潜力，创造新的优势，运用政策手段和WTO的例外和保护条款，扶持和引导国有企业的发展，推动民营企业的发展，形成合力以增强民族产业尤其是幼稚产业的实力和抗冲击力，提升国际竞争力，巩固国家经济基础的稳定是公共决策面临的又一严峻挑战。
2、WTO规则体系与我国现有法律法规之间的不适应性将给公共决策带来冲击。
WTO法律体系对成员国的约束具有强制性，如果成员国的法律法规与WTO规则发生抵触，其结果或者是有关成员国违反WTO法律体系框架中的原则和规则，从而承担国际责任；或者是强行执行WTO法律体系框架中的原则和规则，从而形成对国内体制的冲击，危及国内利益。改革开放20年来，我国为适应参与国际市场的需要已经制定修改了一系列的法规、条例，也已初步形成了一套符合国际惯例规则体系，在国际经济交往中发挥了重要的作用。但是总体而言，我国的法律法规仍强调“中国特色”，一方面许多现行法律仍带有计划体制的色彩，其立法原则，法律条款和诉讼程序与WTO全体成员公认的协议、协定是不相适应的；另一方面，立法工作仍存在许多“空白区”，在服务贸易、处理商贸纠纷等领域，与国际经济贸易交往关系紧密的《反垄断法》、《反倾销法》、《保障措施法》等法律法规尚未出台。这样，其他国家就可以利用规则上的不规范对我国提起诉讼，引起不必要争端，而我国又缺乏相应的法规进行有效的应对，造成国家利益的不必要损失。而且，这还会给国内外不法分子以可乘之机，从事违法犯罪活动，扰乱正常的市场秩序，并加大惩处的难度。因此，如何在不违背国家大法和不损害国家主权的前提下，加快立法工作进程及对现有法律的清理，修改与完善，尽早融入WTO法律体系，减少各种不规范行为，避免不必要争端，从而有效应对来自各方面的挑战，维护市场的良性运行和中国企业的合法权益是政府决策必须关注的问题。
3、“入世”后，社会稳定的维护使公共决策面临巨大压力。
市场的进一步开放，WTO规则的引入，必将引起社会的震动，给社会稳定带来新的问题，突出表现在：一是意识形态领域的斗争更加复杂。加入WTO后，伴随着国外的物质商品的大量涌入，西方影视及其它文化制品也将成倍进入国内市场，隐蔽其内的西方价值观对人们思想观念的冲击必然不断加强，纯粹的理论说教已很难起到明显的效果。如何加快社会主义精神文明建设，引导协调多元化的思想以及由此引起的多元化利益，避免意识形态领域出现大的波动，维护社会稳定是决策者面临的压力之一。二是就业压力增大。“入世”后，国外产品和企业的涌入必将抢占一部分由国有企业和民族产业占据的市场份额，“优胜劣汰”的市场规则迫使一些缺少了政府保护且竞争力低下的企业退出市场，下岗职工的人数也相应有所增长。此外，农产品市场的开放，国外农产品的冲击将使得农村在未来四十年预计每年新增剩余劳力1000万人，大量民工也将涌向城市和开放地区。这些都使得社会不稳定因素增多。因此，如何进一步拓宽就业渠道，正确引导再就业，健全社会保障体系，维护社会稳定是“入世”给政府提出的又一重大课通。
4、政府自身职能转变也是公共决策必须面对的问题。
如何进一步规范政府的行为，实现政企公开，如何简政放权，把不该管的东西还权于社会，鼓励并扶持社会中介组织的发展，如何在放松管制和增强职能之间取得合理的平衡，保障社会正常秩序，都是决策者应该思考的问题。“入世”使得政府的改革不再是政府单纯的内部行为，外部的压力对政府职能的转变提出了更紧迫更彻底的要求，需要公共决策付出更大的努力。
二、“入世”对公共决策者的素质提出了新的更高的要求
1、“入世”要求公共决策者必须树立与市场经济相适应的思想观念。
加入WTO对决策者们的思想观念提出更高的要求：第一，要求公共决策者树立法律意识，强化法治观念。WTO倡导法治精神，这就要求公共决策者必须树立遵守游戏规则，奉游戏规则至上的观念，自觉维护法律至高无上的权威，按法定程序进行决策。第二，要求公共决策者树立竞争意识。市场经济倡导意识。加入WTO后，面对更加开放的世界和更加激烈、残酷的竞争，要求公共决策者必须具备很强的竞争意识，既要有不怕竞争，敢于竞争的思想，又要有公平竞争的意识，自觉创造和维护公平竞争的环境，这样才能更好地迎接竞争，适应竞争，参与竞争，在竞争中前进。第三，要求公共决策者树立服务意识。加入WTO要求政府强化行政管理的服务职能，公共决策者必须率先树立服务意识，决策时不能只图一己方便，而应该注重企业和市场的需要，创造良好的环境，更好地服务于企业，服务于市场。第四，要求公共决策者树立现代化的决策观念。加入WTO，必须破除各种不适应市场经济发展的决策观念，要求公共决策者树立民主决策观念，专家咨询观念，决策权力分散、下放的观念以及着眼长远、面向未来的观念等等现代化的决策观念。
2、“入世”要求公共决策者具备丰富的专业知识，精通并能灵活地运用WTO各项游戏规则。
加入WTO，要求公共决策者具备丰富的包括外语、经济学等在内的专业知识，特别是有关经济学方面的知识，能够掌握市场经济的运行规律，准确分析各种经济现象，并能熟练灵活地运用各种经济杠杆对经济进行有效的宏观调控，从而为决策的科学性提供强有力的知识保障。同时，WTO具有严格的法律体系，其规则分别散布在货物贸易多边协议，服务贸易总协定，与贸易有关的知识产权协议，关于争端解决规则与程序的谅解，贸易政策审议机制等方面，这些规则均带有强制性，一旦加入WTO，就必须严格按WTO的规则办事，这就要求公共决策者必须掌握并精通比以前多得多的国际法律知识，熟悉世界贸易组织的宗旨、原则、规则、程序和实际运作，以避免由于决策与规则之间发生抵触而造成的不必要的摩擦、纠纷和损失。更为重要的是公共决策者要能够灵活运用这些法律规范，从中挖掘出能为我所用的潜力，充分利用WTO关于发展中国家权利的有关规定，运用争端解决机制，维护本国企业的合法权益和国家的安全稳定。
3、“入世”要求公共决策者具有较强的预见能力和创新能力，在竞争中占得先机。
知识经济和信息时代的到来使得当今世界处于迅速的变革之中，国际环境复杂多变，机遇稍纵即逝，各领域的竞争日益激烈，竞争对手也更多更强大，要想在竞争中取胜，首先需要公共决策者具有敏锐的判断力和前瞻力，能够从错综复杂的变化中把握时代的脉搏，准确预见到社会发展的方向。就经济发展而言，知识经济时代知识更新的速度不断加快，公共决策者如果能预见到知识更新的方向，为高新技术的发展制定正确的发展规划，将能在竞争中占得先机。创新是政策的生命力之所在，而政策能否创新，取决于公共决策者是否具备创造性思维的能力和素质。加入WTO后，政府针对新情况、新问题进行的决策往往无常规可循，迫切需要公共决策者发挥创造性思维，勇于打破常规，进行政策创新、体制创新和机制创新。不断的创新能够保障将预见到的发展方向转变为现实，还能够扬长避短，甚至化劣势为优势，从而在竞争占得先机。
4、“入世”要求公共决策者必须掌握现代化的公共决策理论，方法和技术，更多地运用各种现代化的决策工具。
改革开放以来，我国在积极参与国际交往和合作的同时，也接触了国外走进的决策理论和方法，但总体而言，政府尚未最后完成向现代的科学决策的转变，经验型决策仍是一种基本的决策方式。加入WTO后，政府决策的成功率将是竞争中取胜的关键，这就迫切要求公共决策者进一步借鉴并掌握国外先进的公共决策方法和技术，尤其是各种定量分析方法，从而减少政策的随意性带来的不确定因素。同时，现代社会所拥有的信息量是巨大的，信息技术的发展使得信息交流的速度越来越快，信息内容也处于迅速的变化中，仅凭个人的主观意识无法对这么庞大的信息量作出有效而准确的判断，这就要求公共决策者在决策时必须充分借助计算机、互联网等各种高科技手段，建立模拟模型和数据库，及时对信息进行收集、整理和利用，从而更快更好地作出决策。
三、“入世”要求健全公共决策的制定、执行、评估、反馈、终结机制
加入WTO后，复杂多变的环境给公共决策机制各个环节提出了新的标准。首先要求公共决策机制由隐蔽型走向开放型，由形式的公开向内容的公开转变，由结果公开向过程公开转变，由静态的公开向动态的公开转变，保障公民的知情权。进一步提高公共决策的透明度。其次要求公共决策机制必须从滞后补救转到先行预防，以减少改革滞后或修正带来不必要的损失，同时，注意政策的立体性和系统性，形成相互配套，互为补充的政策体系，减少单项政策的失误造成的损失。举环境问题为例，我国目前环境保护的法律法规尚不完善，因此，就不能排除一些发达国家利用贸易机会向我国转移“洋垃圾”，或借投资之名将对资源需求量较大，对环境破坏严重的污染密集型产业转移至我国。公共决策必须预先估计到这些情况，及早地制定预防措施，实现经济发展和环境保护的共同发展。由制定、执行、评估、反馈、终结等环节组成的公共决策机制是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。一套运转有序，应变能力强的公共决策机制是政策得以贯彻实施，政策目标得以实现的有效保证。
政策研究组织是现代公共决策的一个不可或缺的“思想库”，但在我国许多地方仅仅将其视为领导的“写作班子”。加入WTO后，政策制定面对着一系列错综复杂的社会事务，其信息量之大，牵涉面之广，影响因素之多，变化之快，是任何人单凭个人经验和智慧无法胜任的。这就需要在进行政策制定时，健全完善政策研究组织，改进政策研究方法，提高研究人员素质，充分发挥参谋咨询功能，为决策者提供尽可能客观的信息资料，弥补决策者个人知识能力的不足。而且，WTO是一个系统的法律知识体系，具有开放性和发展性的特点，在建立规则的同时，又在逐步修改相关的规则，这同样需要有专门的政治研究组织和研究人员进行跟踪研究，分析法律规则前后变化的异同，对公共政策的制定与修改提出建议和意见，以便尽早适应新的变化。
政策执行是公共决策中重要的中介环节，政策只有得到执行，才能发挥作用，也才能检验政策有效与否。WTO的规则具有强制性，一旦公布，就必须严格遵守。同时，它要求成员国严格履行自己的承诺，不得随意变更公布的法律法规。而“上有政策，下有对策”却是我国政策执行过程中的一大弊病，“入世”后则要求政策执行部门严格依法行政，做到公正公平，更加准确地把握原则性和灵活性的界限。政府必须既严格遵守国家的上位法，摒弃“地方保护主义”，同时又要保证自身的政策不走样，消除“部门保护主义”。此外，WTO要求政府转变职能，将原来属于自己的职责还权于社会，实现政策执行与政策制定适当分离，鼓励和扶持中介组织的发展，这同样要求改革政策执行机制，明确政府与社会中介组织的权、责、利，保证社会的正常运转。
政策评估不仅是政策运行过程的重要一环，它能够对政策执行的效果进行判断，从而为政策的修正、调整、继续或中止提供重要依据，也能为新的政策制定提供经验教训，促进决策水平的提高。而政策评估是否有效，有赖于政策反馈系统能否提供及时准确的信息。长期以来，我国政策评估多是停留于表面，评估受外在因素影响而缺乏客现性。加入WTO后，政府政策的作用越来越重要，影响越来越广，可能造成的损失也越来越大，因此，必须完善政策评估机制，变事后评估为事先评估，变结果评估为执行评估，保证对政策的效果的客观判断。每一项政策的出台，首先必须对政策实施对象的发展趋势、政策的可行性以及对政策可能产生的后果进行评估，提高政策的可靠性。同时，要对政策执行过程中进行跟踪评价，及时提出修改意见，减少人财物的浪费。要建立健全政策反馈机制，拓宽反馈渠道，尽可能多地收集信息，同时，运用先进的现代手段对信息进行整理，为政策评估提供详尽的资料。
政策终结就是公共政策者经过慎重的评估后，采取必要的措施。以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。政策终结机制的健全和完善对我国具有突出重要的作用。一方面，政府现行的法律法规与WTO的原则和规则存在不适应，许多与WTO规则相违背的政策仍在发挥作用，这要求公共决策者对已颁布的法规、制度、标准、措施包括内部规章进行认真的清理、修改和完善，凡与世贸组织法律体系相抵触的文件要及时废止，以避免政策之间的相互抵触引起混乱，造成不必要的麻烦。另一方面，加入WTO后，情况处于更加迅速的变化之中，政策的周期也将缩短，要想节省政策资源，提高政策的绩效，赢取宝贵的发展机会和时间，就必须对不适应环境需要的政策进行修改、调整或终止，这同样需要一套完善的政策终结机制，及时终止无效政策和过时政策的运行，并避免引起社会震动。