金融资产管理公司改革原因及对策分析，本文主要内容关键词为：资产管理论文,对策论文,原因论文,金融论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年，为减少国有商业银行的不良资产(以下简称NPL)，财政部出资先后成立了信达、东方、长城和华融四家金融资产管理公司(以下简称：AMC)，以账面价值收购建、中、农、工四大国有商业银行的总计1.4万亿元NPL。截至2005年6月末，累计处置额达到了7174.2亿元，占总任务的57.28％，资产回收率和现金回收率分别达到25.55%和20.69％。在总体表现得到肯定的同时，AMC却也暴露出了各种各样的问题，使得社会对它们充满了质疑。关于“AMC是否贱卖国有资产”的讨论更是把AMC推向了舆论的风口浪尖，AMC的公信力受到了前所未有的挑战。同时，AMC的改革问题也因此开始受到了公众的关注。
一、AMC改革原因分析
1.相互冲突的多重目标设置。四大AMC的目标是一个多重目标体系，它涵盖以下三点：(1)化解国有独资商业银行金融风险；(2)借“债转股”帮助大中型国有企业扭亏脱困，促进现代企业制度和法人治理结构的完善；(3)通过对NPL进行专业化处置，最大限度地保全资产和减少损失。
如此的多重目标设置，在现实中却难以兼顾，不可避免会产生冲突。我国AMC对工、农、中、建四大行的NPL依照财政部规定，按账面价值统一收购，而非针对不同风险级别的NPL制订不同的收购折价率，导致其间的风险因素被人为掩盖，大量手续严重缺失、收回无望的呆坏账亦在“按账面价值收购”之列。这虽然显著化解了银行的风险(1999年的第一次剥离，使四大行的平均不良资产比率下降了约10％)，但却因为NPL的风险差异并没有通过定价得以体现，使随之而来的NPL的处置回收工作失去了量的参照。进而目标(3)徒具口号作用，缺乏应有的现实指导意义。
为实现目标(3)，要求AMC以“追求利润最大化”的纯企业经营理念指导自己的行为。然而出于国企改革的考虑，在外部条件不成熟的情况下被动实施“债转股”，为日后出现问题埋下了隐患。第一，作为有一定存续期的金融机构，AMC不能有力地参与企业管理和决策。加之企业“内部人控制”现象的普遍存在，在绝对控股企业中AMC不能出任董事长和经理层人员，不能参与企业的日常管理，使其作为股东的合法权益得不到保障。第二，《金融资产管理条例》明确规定，AMC不能开展融资活动。由于不能进一步追加投资，在企业增资扩股时不得不放弃，导致了AMC的股权缩水。由于不能为企业提供融资、担保等帮助，AMC无法承担大股东应承担的责任和义务，也必然影响到股东权利的行使。第三，由于政策和市场等因素的影响，AMC对股权管理和处置的难度很大，影响了回收率。
2.NPL的形成具有特殊的历史背景。《国务院办公厅转发人民银行、财政部、证监会关于组建中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司和中国东方资产管理公司意见的通知》(国办发[1999]66号)对四大AMC收购的NPL范围有明确规定，对范围内的NPL进行历史形成分析，将有助于理解四大AMC收购NPL的特殊性。
在计划经济体制下，我国对国有企业实行的是“统收统支”的财政体制，企业的收入全部交给国家，而国有企业的所有资金需求都由财政拨给。随着改革的推行，国民收入分配格局发生了深刻变化，财政收入占国民收入比重及规模大幅度下降。与之相对应，国内储蓄格局也从以政府和企业为主，转为以个人为主。受这种变化的影响，国家预算内投资在固定资产投资中的比重不断下降，加之财政对过大的预算外资金的调控能力较弱，造成财政对国有企业或新项目的资金继续投入能力严重不足。
有鉴于此，国家进行了财政、投资体制的改革，使企业的融资渠道由依靠财政直接拨款转向依靠银行的媒介作用转移个人高额储蓄形成的贷款，即所谓的“拨改贷”改革。然而，企业自筹固定资产投资资金和资本金的同时，却并没有改变折旧资金上缴财政的做法，这进一步恶化了企业的资金积累能力。当大批国有企业进入更新改造期需要新建和扩建时，完全得依赖银行争取技改贷款。银行不能独立地进行以风险和收益为评价标准的信贷授予活动，必须接受大量政府摊派性质的贷款安排。四大AMC收购的银行NPL便在这样的背景下产生了。
可见政府在银行NPL的产生过程中扮演了重要角色，表明这部分NPL具有深刻的体制原因。所以在分析的时候，必须把政府也考虑进来，这也正是我国四大AMC的NPL的特殊之处。政府在无法继续承担对企业的资金供给责任以后，将其转嫁给了银行，导致银行的巨额NPL。企业虽然从银行得到了一定的资金支持，但无法改变前期国家资金安排带来的负面影响。银行是金融体系的核心，企业是社会经济发展的动力，出于这两点考虑，政府必然需要对二者作出补偿。把相关部分NPL从银行整体剥离，是对银行的补偿；而对企业的补偿，则集中于现存的国有大中型企业。
由于“债转股”方式对于解决这样的历史遗留问题较为合理，同时在可操作性方面也具有一定的优势，所以具体补偿方式较多地选择了“债转股”。据统计，所有的NPL处置中，约1/3采用了“债转股”方式。
3.单一产权主体下的二元角色定位。四大AMC是由财政部出资建立的具有独立法人资格的非银行金融机构，从这样一种定义化的界定中可以分离出两点基本信息。(1)四大国有AMC的所有权性质为全资国有；(2)它们被希望以企业化的运作模式独立地参与市场活动。对此我们还可以做出进一步解读：
由财政部全资独有四大AMC的制度安排取决于处置资产的特殊性。根据上文分析可知，我国银行体系中的巨额NPL问题有其特殊的历史渊源，经过1997年东南亚金融危机进一步恶化，严重危及国家金融和经济的安全运行。对于这部分数额巨大、涉及面广、影响深远的系统风险，靠个别机构自身的努力无力解决，必须借助政府的力量主导风险的化解过程。在此背景下作出的政策性金融机构的定位，使四大AMC带上了鲜明的行政色彩。同时，鉴于政府行为参与市场活动普遍存在的低效特征，四大AMC又被规定了企业的角色，被要求在具体运作中按照商业化模式管理和处置不良资产。在财务制度的安排上，明确了其独立企业实体的身份。并且从人员构成和经营模式等表象上，也体现出了相同的特征。
很容易发现，这样一种二元角色定位与国有企业和国有独资商业银行如出一辙，并不是完全意义上的企业个体。对此可以用现代产权理论做出很好的解释：这是一种典型的“委托—代理”关系，四大AMC作为政府的代理人，代理政府处理银行坏账。它们不是实际的所有者，也不是盈利机构，因而缺乏增值国有资产的动力。委托人和代理人之间的利益并非完全一致，代理人有可能把自己的利益考虑进去，进而侵犯委托人的利益。在国家作为财产所有者的情况下，所有权主体虚化，更容易造成“内部人控制”问题，使国家利益蒙受损失。
二元角色定位反映出来的低效困局还表现在，四大AMC的工作常常会陷入两难境地。在行政性机构的定位下，需要兼顾产业结构调整、国有企业改革、破产企业人员安置等一系列社会问题；而作为独立企业的定位，则要求各AMC以市场为导向进行NPL处置，坚持成本最小、收益最大原则。基于两种不同的定位，四大AMC往往顾此失彼，无法统筹兼顾，NPL处置的效率大打折扣。
4.缺乏成熟的外部环境。AMC业务性质与投资银行比较接近，应该可以通过学习和模仿投资银行，培育自己的外部环境。但由于现代金融在我国起步较晚，金融环境的发展相对滞后，投资银行与AMC一样，同属于新生事物，因而这种学习、模仿也就无从谈起。在AMC成立至今的五、六年时间中，外部环境建设几乎从零开始，在摸索中发展壮大。但毕竟摆脱不了金融大环境的束缚，存在着许多不足之处，影响了AMC业务的有效开展。
从法律环境来看，现行的《金融资产管理公司条例》、《金融资产管理公司资产处置管理办法》、《金融资产管理公司财务制度(试行)》及若干最高人民法院司法解释作为四大AMC业务运作的基本政策依据和法规保障，虽然已能基本满足日常需要，但仍存在着明显的立法层次局限。同时，对于AMC在实际运营中出现的与《公司法》、《担保法》、《破产法》、《证券法》等之间的各种矛盾，这些条例、办法、制度也无法解决。
政策规定对AMC的业务限制更为直接。正如上文提到过的，禁止其对外进行融资和担保，不允许其参与企业的经营管理活动，剥夺其直接投资功能等。除了这些，虽然AMC可以通过资产证券化，开展能产生现金流的业务，但政策对此做出了诸多限制。由此可见，在种种限制之下，AMC的业务能力严重萎缩，只能在有限的领域进行运作。
就中介市场来看：一方面，我国目前的信用评级制度仍然很不完善，缺乏具有较高信誉和权威的信用评级机构。出现了信用评级机构与资产持有方相互勾结，恶意美化资产，蓄意掩盖资产风险的行为，严重影响了投资者的信心，无法成为AMC提高业务效率的助推器。另一方面，我国四大AMC从四大国有独资商业银行中分离而来，明显缺乏处置NPL的专业技能，需要借助投资银行的经验和专业优势提高业务成绩；近来理论界关于创新AMC处置方法的讨论很多都涉及了AMC与投资银行的合作。但投资银行在国内也同属新生力量，很难胜任新角色。
四大AMC的处置工作面对的市场又比较狭窄。理论上包括了庞大的市场需求：国内个人投资者、国内机构投资者(包括保险资金)以及国外投资者，但具体到实际中却大打折扣。
5.多方利益集团互相博弈产生“分力效应”。在NPL的处置过程中，涉及了多方利益，包括中央政府、地方政府、企业和AMC，各方均从各自利益角度出发设计行为，从不同的方向影响着处置过程。
中央政府作为AMC的出资人，亦即NPL的所有者，希望最大限度的追索NPL，减少损失。所以尽量通过不断改进绩效考核办法和激励约束机制，要求AMC尽职尽力完成NPL保值增值任务。然而正因为AMC作为中央政府的代理人，两者的利益并非完全一致，AMC不能完全从中央政府的立场出发做出行为。外加NPL的处置原本就难用标准衡量，所以在处置实践中，AMC侵害出资人利益的情况频频发生。
目前AMC内、外部的考核和奖励指标都缺乏战略性，即使投入大量的人力、物力，却不一定能有立竿见影的效果，从而影响了员工努力提升NPL价值的积极性。另外，随着AMC存在的最后期限日益临近，员工的去向成了最大的不确定因素。AMC的人员构成基本上都是从四大国有商业银行抽调出来的骨干，如果最终AMC完成历史使命退出舞台，或者遇到其它任何需要精简人员的情况，回归原单位将是他们不二的选择。显而易见这不是一条好的出路。基于此种考虑，目前有意保留一部分NPL作“救命稻草”的现象较为普遍。只要NPL没有处置完，AMC就有其存在的必要性，员工也就暂时不用担心他们的去留问题。
地方政府的利己主义对NPL的处置有着负面影响。由于NPL重组影响地方财政收入和企业管理人员的收益，并且不可避免地会涉及职工安置问题，所以处置工作经常受到地方的行政干预，维护社会稳定成了处置的必要成本。以“债转股”为例，为了减轻企业负担、提高其竞争力，需要分流转股企业人员，剥离非经营性资产及无效资产，这部分压力都要由地方政府消化、吸收。从实施的情况来看并不乐观，地方政府许多时候都无法兑现承诺，转股企业仍然承担着比较繁重的社会负担。
企业对于拖欠AMC的NPL普遍态度暧昧。根据前文提及的历史原因，企业视当初从银行贷款为政府拨款方式的一种形式上的改变，并不具有真正的“债权——债务关系”的意义，所以对待NPL的处置比较消极。许多企业在银行NPL剥离前后的想法没有任何转变，在它们看来，这只不过是换了一个“讨价还价”的对象而已。并且从目前情况来看，AMC的存在有时间的限制，一旦扛过这段时间，也就彻底解脱了。它们还深知，AMC在对待这部分NPL的时候，需要顾及多方利益，很难危及企业的生存，于是更加坚定了它们“一拖到底”的决心。
二、改革对策设想
从以上分析中可以看出，四大AMC存在的问题是多种原因共同作用的结果，其中有些是制度性的，对此可以通过调整制度安排得以根除；有些则是历史性的，却不能简单地改变。不同性质的原因需要区别对待，进行不同的对策设计。但总的原则都是相同的：不能仅仅停留在对问题的表面进行修补工作，这只能起到延缓作用；而要从根源入手找出解决问题的办法，只有影响AMC健康运作的这些深层原因得到了根除或改变，才可能不再重蹈覆辙。
1.改善AMC依存的外部环境。法律对AMC要有有力的支持，应及时修改完善一AMC相关的法律，或对部分条款出台必要的司法解释，以解决目前立法层次局限、不同立法之间相互冲突等突出问题。明确AMC的地位、职责、业务范围及权利义务，保障各种资产管理手段的功效和力度，维护资产权利人的权益和国有资产的安全。法律对于企业通过转移、藏匿、分离资产等途径恶意逃废债的行为要给予坚决有力的打击；对于金融机构利用信息不对称，转移事实损失、主体悬空资产等败德行为也要做出明确的处罚规定；同时保障AMC在转股企业中的股东地位具体化，克服对企业缺乏控制力的问题，为AMC创造良好的法律环境，使AMC在NPL处置过程中拥有主动权。当然，在加强对AMC的法律支持的同时，也要对其在处置过程中，出现的有损国家利益的行为从法律上做出明确的限制。
适当地放松政策限制，体现一定的政策优势，可以更好、更快地促进AMC发展。金融NPL处置业务的社会性，决定了AMC需要获得一定的政策支持。逐步放宽对它的业务限制，拓宽业务领域，增强融资能力，才能更利于发挥它在国有资产保值增值方面的功能。而对属于政策范围内的NPL处置业务应享有的优惠政策，需要真正地落到实处。有些政策的初衷虽然是好的，但具体到实践中却未必产生正面的作用，这就对政策设计提出了考验，需要有预见性。在“债转股”工作中就出现了这样的问题，由于转股后公司分立，新公司效益改善增加了所得税的支出，而事实上新公司通过种种渠道还承担着老公司的一些包袱。所以较之转股之前由于亏损无需缴纳所得税，“债转股”反而加重了企业负担，这就影响了企业推进“债转股”工作的积极性。
此外，还应努力培植市场力量，加速中介市场建设。市场力量的成长是一个累积渐进的过程，经过这些年的发展，“示范效应”开始初现，市场也日益活跃，这是一个很好的契机。下一步要设计更加方便可行的交易工具，使那部分巨大的潜在投资者成为现实的市场力量；还要发展与NPL处置相关的多层次的市场体系，推动信托、租赁、评估和评级行业的成熟和发展，并加以引导，规范其发展。尤其对于存在问题比较突出的信用中介市场建设一定要严格，要体现专业性的特点，牢牢把握独立、公正精神的核心地位。彻底清理目前的信用中介市场，并对日后的市场进入设定严格的门槛，将是一项紧迫的工作。
2.重新思考政策性存量业务的处置工作。作为当初成立四家AMC的初衷，开办政策性业务的处置工作被视为其根本任务。随着时间的推移和形势的变化，情况开始发生改变。据此，对这部分处置工作就要作出相应的调整，以适应现实要求。
经过这些年的努力，处置任务已经过半的情况下，NPL中相对优质部分的处置已接近尾声，剩余部分的质量较差，通过各种措施强求资产的增值存在着很大的难度。不仅如此，保值的目标也面临着严峻的挑战。一方面，受所谓的“冰棍效应”的影响，资产价值不断缩水；另一方面，随着金融机构大量新增NPL进入市场，这部分相对优质的资产对四大AMC的存量劣质资产的冲击可想而知。所以在这种形势下，唯一正确的选择当为加快处置步伐，在时间上抢得先机。
在保证处置速度的同时，还要探索多样化处置方式，尽量提高处置效率。现阶段四大AMC都比较热衷于“一次性打包出售”方式进行NPL处置，这固然是提高处置速度的捷径，但导致的效益损失也日益受到了社会各界的关注。在NPL处置卖方市场的特定条件下，简单地一卖了之，很容易造成国有资产流失。因此有必要探索多种有效途径协调速度与效率之间的关系，采取处置业务外包、资产信托、联合投资银行共同成立处置机构等多种方式，既可以发挥专业机构的优势，又可以提高处置收益，不失为有益的探索。
对于现存的“债转股”业务，应适时考虑退出。目前作为政府的代理机构，四大AMC并不适合以企业股东身份参与经济活动，这不仅有违公平竞争的市场经济原则，还可能会因同时以仲裁者的身份参与竞争而扭曲市场行为。通过“债转股”促进企业建立现代企业制度和完善法人治理，这有着重要的战略考虑，不失为好的选择。但AMC不应把帮助亏损国有企业扭亏为盈，进而实现NPL的保值、增值作为主要任务。AMC更应牢固地树立作为一个过渡性金融机构的思想，把理顺债务关系和最大限度地迫偿债务作为主要目标，一旦时机成熟就应尽快实现股权退出。即使失去一些资产减少损失和增值的机会，但对于维护市场有效性仍然值得。
3.调整产权结构和完善法人治理。产权安排上需要打破完全集中的产权结构，引入合格投资者，使AMC的产权结构多元化。在投资者的选择上应尽量摒弃国别、体制等价值评判标准。有利于AMC的发展、有利于为NPL处置服务就应该予以考虑。甚至政府让渡产权、实现退出亦是一个可以研究的发展方向。虽然NPL的剥离和处置涉及到金融和经济安全，但这也并不意味着一定需要政府的全过程参与。此次由政府全资筹建AMC是因为市场机制缺失，一旦这套机制完善以后，就可以通过政府和市场合作的形式安排NPL剥离、处置工作，实现高效的社会分工。产权结构的多元化不仅有利于AMC功能和作用的重新定位，还可以弥补其资金来源、管理水平、技术创新等方面的不足；同时，不同投资主体的引入，还能在一定程度上克服产权主体虚化的弊病，进一步为完善法人治理创造了条件。
法人治理的完善应从健全内部组织架构入手，强化各组织职能，通过有效的激励约束机制，形成相互制约的运行环境。应考虑设置具体的国有出资人代表机构，通畅国家股东的权力表达通道，保障国家股东的权利。可以预计，国有股在今后较长的一段时间内仍将占AMC所有股权的较大比例，这样占大头的国有股权表达不力的危害已经显而易见。设置代表机构，由具体人员代行权力，再通过对这些具体人员的激励约束机制安排，可以间接发挥国家股的作用，完善法人治理结构。监事会的职能一定要得到加强，在人员构成上要最大限度地保证独立性。并且严格考核，使监事切实地尽到自己的义务。对于那些能及时发现问题，提出意见的尽职的监事，要作出奖励；而对于那些不作为的监事，一但出了问题，就要追究他们相应的责任，作出相应的惩罚。
4.推进面向市场的转型之路。随着政策性处置任务接近尾声，四大AMC的使命也即将结束，到时何去何从显然不只是四大AMC关注的问题。不管进言者持何种观点，毋庸置疑的是：应该继续利用四大AMC建立起来的各种资源，为金融体系的NPL处置工作服务。在四大国有独资商业银行纷纷进行股份制改造、淡化行政色彩的大趋势下，NPL的收购、处置全面推向市场是积极的方向。相对于行政手段，市场手段在效率、公平和公开等方面的优势显而易见，涉及NPL的一系列工作因其牵涉的因素较多，严格定量存在一定难度，因此亟需利用市场手段降低中间的不确定性，使NPL的相关工作更加规范和透明。
AMC应该在这几年积累的人才、技术、信息、市场等优势的基础上，继续强化在NPL处置方面的核心竞争力。以此为前提，开拓多元化业务经营思路，积极进行业务品种创新，拓宽业务范围，努力实现多元化经营战略创造的“范围经济”和“协同效应”带来的好处，并逐步完成新的市场定位。众所周知，为了提高NPL的处置效率，四家AMC被赋予了较为广泛的投资银行业务手段。在五年多的NPL处置过程中，对资产重组、企业并购、股票发行承销、资产证券化、管理咨询、财务顾问等投资银行手段进行了广泛的应用，在这些业务领域积累了一定的经验，基本具备了投资银行的雏形。因此向现代投资银行的过渡，AMC将具有更大优势；同时还能弥补“目前我国还没有真正意义上的规模大、功能全的现代投资银行”的空白，是较为理想的出路。除此之外，AMC还可以作为金融业走向综合经营的改革试验田。
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