立法公开的规范化与实效化探讨，本文主要内容关键词为：实效论文,化与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
立法公开的基本含义是立法的过程和有关信息向公众公开，并以一定形式允许公众参与有关活动、提出意见的制度。立法公开是保证公众参与立法的重要手段，是立法民主化的重要标志。总结和审视立法公开工作的经验得失，探索和完善立法公开的制度和规范，具有重要的理论和实践意义。
一、立法公开的规定和主要形式
(一)我国有关立法公开的规定
我国关于立法公开的规定，最早是以会议公开的形式出现的。1954年《全国人民代表大会组织法》第15条规定：“全国人民代表大会会议公开举行；在必要的时候可以由全国人民代表大会决议举行秘密会议。”之后，1982年重新制定的《全国人民代表大会组织法》第20条作了基本相同的规定。1989年《全国人民代表大会议事规则》第18条也规定：全国人民代表大会会议公开举行。大会全体会议设旁听席。
以上国家立法只对会议公开作了原则规定，但对会议公开的形式、程序以及其他立法公开的形式未作规定。2000年的《立法法》迈出了重要的一步，其第34条规定：列入常委会会议议程的法律案，立法机关应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常委会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常委会会议。第35条规定：列入常委会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。
2001年国务院颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》在《立法法》的基础上对行政法规和规章制定中的立法公开作了进一步的规定。其中，《行政法规制定程序条例》第19条规定，重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。第21条规定，行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。第22条规定，行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。《规章制定程序条例》第14条规定，起草规章，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。第15条规定，起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。
2003年颁布的《行政许可法》第19条对立法中设定行政许可的立法公开作了专门规定：起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见。2011年颁布的《行政强制法》第14条对立法中设定行政强制的立法公开也作了类似的规定。
除了国家立法以外，近年来各地人大及其常委会也陆续出台了一系列关于立法公开的地方性法规和规范性文件，其中有些甚至早于2000年的《立法法》。大抵有以下几类：一是在地方立法条例中对立法公开作规定。目前全国绝大多数省、自治区和直辖市都制定了本省地方立法的条例。如《北京市制定地方性法规条例》、《天津市地方性法规制定条例》、《上海市制定地方性法规条例》、《浙江省地方立法条例》等等。二是专门对立法听证作的规定。这也是各地人大常委会的普遍做法，形式有人大常委会通过的地方性法规，也有人大常委会主任会议通过的规范性文件。如《天津市制定地方性法规听证办法》、《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》、《浙江省地方立法听证会规则》等等。三是专门对公民旁听制度作规范。如《四川省公民旁听省人民代表大会常务委员会会议规定》、《浙江省人民代表大会常务委员会关于建立公民旁听省人民代表大会常务委员会会议制度的决定》等等。四是关于公开征集立法项目的规定。如《四川省人民代表大会常务委员会公开征集地方立法选题和立法建议办法》、《浙江省人大常委会年度立法计划编制及实施工作规则》等等。五是其他规定。如《安徽省新闻媒体记者旁听省人大法制委员会会议办法》、《浙江省人大常委会法制工作委员会关于专家参与立法工作制度》等等。
(二)我国立法公开的主要形式
经过几十年的发展，我国的立法公开已经初步形成了一些行之有效的做法。从国家立法到地方立法，据笔者所涉实践和所掌握的资料来看，我国的立法公开主要有以下几种形式。
形式一：书面征求意见。就是将法律、法规草案及其说明等印发有关政府及其部门、社会团体、企业事业单位、人大代表、专家学者和各个地方，请他们研究并提出书面意见的制度。书面征求意见已经成为国家和各地立法的必经程序，一般是在草案的一个审议环节结束后进行，如浙江省地方性法规草案在常委会初审后都会印发省有关部门、省人大代表、各市县区人大常委会、有关专家等征求意见。当然，实践中，也可随时根据需要印发特定主体书面征求意见。
形式二：立法座谈会制度。就是在法律、法规起草或者审议过程中，邀请有关方面的代表，对草案发表意见的制度。这是最为常见的一种形式，广泛运用于法律、法规制定的各个环节，根据需要可随时召开。立法座谈会可以针对整个法规草案文本，也可针对草案中的某个或者某些问题；可以一并听取不同利益群体的意见，也可以分别听取不同利益群体的意见。
形式三：立法听证制度。所谓立法听证，是指立法机关在立法活动中，对重要法律草案中涉及多数公民利益、分歧意见较大的复杂问题，给予不同利益主体当面发表意见和展开辩论的机会，由立法机关听取意见的制度。立法听证因其程序严格规范，着眼于不同利益方平等正面地表达意见和参与辩论，被社会舆论所特别关注和推崇。目前，各地的地方立法已经普遍运用了这一立法公开形式。2005年，全国人大就个人所得税法举行了听证，这是全国人大迄今为止唯一一次立法听证。全国人大和各地方关于立法听证程序的规定和做法不甚一致，但大同小异，大体包括听证前的准备、听证中的组织和听证后的报告三个环节。听证前的准备工作，主要是要确定立法听证项目、拟定立法听证工作方案，发布举行听证会公告(向社会各界公布听证会举行的时间、地点、听证内容、参加对象和报名方法等事项)以及确定听证陈述人等几个环节。听证中的程序，主要有宣读听证会会场纪律、介绍听证会基本程序、听证陈述人发言、听证陈述人辩论、质证等。听证后要指定专人制作立法听证报告。立法听证报告包括听证的主要内容、听证会的基本情况、听证陈述人的主要观点等内容，同时附经整理的立法听证发言记录。听证报告要印发常委会会议，并作为修改法规草案的重要依据。但实践中，也有地方的听证程序不甚严格，甚至与座谈会形式相差不大。
形式四：公开听取意见会制度。公开听取意见会，简称为“公听会”。然而，无论是“公开听取意见会”还是“公听会”，在我国现行的法律、法规中并没有这一提法，学术研究上，这一提法也不常见。事实上，公听会是一种公开的立法座谈会，其突出的特点是“公开”，与一般的座谈会不同，公听会的议题要广而告之，并公开选取会议的参加人，同时会议过程也是公开的，允许新闻报道。公听会是在借鉴和吸收立法听证会优点的基础上形成的。如前所述，立法听证会因其议题公开、正面交锋、程序性等特点，实效性较强。但同时由于实践中对立法听证认识上的偏差和定位上的不准确，加之立法听证程序繁琐、成本高、周期长的特点，导致听证会在实践中的适用并不广泛。据有关数据显示，地方人大举行过立法听证会的数量与整个立法数量相比还不足1%。从国外情况看，立法听证会在各国的立法中也只是一种例外。以美国为例，由于通过正式听证制定规章的成本太过昂贵，国会的法律很少要求通过正式听证制定规章。美国行政法学家伯纳德·施瓦茨指出，正式听证使立法程序禁锢于正式的拘束衣之内，严重影响了行政机关为了保护公众而制定新规章的能力。①美国另一位著名行政法学家戴维斯教授指出，法官、立法者、行政官员都同意这样的看法：正式程序对于制定普遍适用的规章并不适用。由于这种原因，适用正式听证的情形少之又少。②由于立法听证的适用范围有限，实践中有人提出了两种不同思路的建议，一种是简化听证会，即从准确认识立法听证的定位、简化立法听证的程序等角度使立法听证得以普及化：③另一种是规范座谈会，即借鉴立法听证会的议题公开、程序规范等特点，减少立法座谈会的随意性，使其规范化、制度化。④公听会制度实际上是综合考虑上述两种建议而作出的回应。2011年，浙江省人大就浙江省实施食品安全法办法举行了立法公听会，即是对立法公听会制度的一次有益尝试。
形式五：专家论证会制度。所谓专家论证会是指立法机关邀请专家学者对立法中的专业性问题或者技术性问题进行论证的活动。专家论证会有两个显著的特点：一是议题的专业性或者技术性。只有立法中涉及相关专业性或者技术性问题，如某一制度的合法性或者某个文字表达的准确性，才需要召开专家论证会予以解决。二是参与者的专业性。被邀请参加专家论证会的都是某个专业领域的专家，如法学专家、经济学专家、语言文字专家等。目前，国家立法和各地立法都已经将专家论证会作为一种常态的立法公开形式。如浙江省于2005年2月在全国率先建立了地方立法专家库，并出台了关于专家参与立法的工作制度。浙江省的多数法规草案都举行专家论证会，邀请部分专家库成员对法规草案有关问题进行论证。又如，广东省人大常委会也非常重视专家在立法中的作用,2007年广东省人大常委会主任会议通过了《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范(试行)》，对哪些法规需要召开论证会、论证会的程序、论证报告的撰写等内容作了详细的规定。
形式六：网络征求意见制度。网络征求意见是利用现代信息手段征求公众意见的一种新型方式。据统计，截止到2012年6月底，我国网民数量达到5.38亿人，互联网普及率已经达到39.9%，农村网民数量达到1.46亿人，占中国网民人数的21.7%，而且正呈现快速增长趋势，仅2012年上半年就增加了1463万。随着网民数量的增长和互联网普及率的提高，网络征求意见已经成为征求意见的一种重要形式，其显著特点就是征求意见的覆盖面广。浙江省是全国第一个在网上公布全部法规草案的省份。目前，国家立法和地方立法都普遍采用了这一形式。从各地情况看，做法也基本一致，大都是将法规草案及其起草说明在立法机关的门户网站或者立法机关开设的其他专业网站上公布，公开征求社会各界的意见。如北京人大是在市人大常委会网站和首都之窗网站上公布，浙江人大主要是在法工委创办的地方立法网和人大门户网站、浙江在线上公布。关于公布的内容，从目前来看，各地主要限于法规草案和起草说明，有些地方如北京还根据需要将有关专门委员会对法规草案的审议意见报告和法规草案的修改稿在网站上公布。也有的地方如浙江，还会通过举办立法活动视频直播、举办在线直接交流等形式就草案的内容、理由和背景等与网民进行直接交流。
形式七：法规草案登报征求意见制度。这是指选取社会普遍关注的法律法规草案，在主要机关报上全文刊登征求意见的一种形式。对此，各地的做法也是大同小异，基本上是将法规草案及说明全文刊登在主要机关报上。如浙江、安徽、云南、贵州、新疆等地分别是在《浙江日报》、《安徽日报》、《云南日报》、《贵州日报》、《新疆日报》等报纸上刊登。考虑到机关报受众方面的限制，一些地方也会采取其他一些配套措施，主要的做法是要求人民群众知晓度高、参与度高的其他媒体就法规草案的相关问题、热点问题进行宣传报道。如浙江一般都会召开由浙江主要新闻媒体参加的新闻发布会，介绍法规草案的主要内容，提示立法焦点，要求新闻媒体进行广泛的宣传报道。
形式八：公民旁听常委会会议制度。这是指邀请公民旁听常委会会议，听取法规审议的制度。对于公民旁听会议的范围，各地的做法不尽一致。有的地方只允许旁听人大常委会的全体会议，不允许旁听联组会议和分组会议；有的地方允许旁听全体会议和联组会议，不允许旁听分组会议；有的地方规定由主任会议根据常委会会议议题来决定是否允许旁听分组会议。如《四川省公民旁听省人民代表大会常务委员会会议规定》规定，省人民代表大会常务委员会举行全体会议时，公民可报名旁听会议。《安徽省人民代表大会及其常务委员会会议公民旁听办法》和《浙江省人民代表大会常务委员会关于建立公民旁听省人民代表大会常务委员会会议制度的决定》规定，常务委员会全体会议、联组会议，允许公民旁听。《吉林省公民旁听省人大常委会会议办法(试行)》规定，省人大常委会举行会议时，常委会主任会议可以根据会议的建议议程和场所条件，决定是否设公民旁听席、旁听席席数，以及旁听的全体会议或者小组会议。对于旁听时公民能否发表意见，各地普遍规定旁听人员没有发言权，旁听人员如有意见可以通过书面形式提出，必要时立法机关可以组织召开旁听人员座谈会，听取意见。
形式九：新闻记者旁听法制委员会会议制度。该项制度系安徽省首创。2009年，安徽省人民代表大会常务委员会主任会议通过《新闻媒体记者旁听省人大法制委员会会议办法》，明确提出中央及地方主要新闻媒体可以旁听安徽省人大法制委员会会议。《办法》规定，安徽省人大法制委员会会议审议与人民群众切身利益密切相关的法规案时，可有选择性地通知部分新闻媒体记者到会旁听，并向旁听记者提供必要的材料。会议结束之后，可由省人大法制委员会或常委会法工委负责人向记者介绍相关情况、回答记者提问。该项制度的宗旨在于，使新闻媒体更多了解相关法律、法规出台的背景和审议情况，更准确地进行报道。通过新闻宣传，更好地引导社会舆论、凝聚各方共识，扩大公民对立法工作的有序参与，增强公民对法规的认同，为法规的实施创造良好的舆论环境。
总之，经过多年的探索和实践，从中央到地方都基本建立了比较切合实际、比较健全的立法公开制度，基本构筑了人民群众表达利益诉求、实现立法参与的平台。这些制度和平台较好地保障了公民的知情权和立法参与权，对提高立法质量、保证立法科学性和民主性起到了积极作用。同时，这些立法公开制度和平台，也是很好的法制宣传和民主法治演练载体，对于增强人民群众的法治意识、民主意识起到了积极作用。
(三)各种立法公开形式之对比
对比一：听证会、座谈会、论证会。
其一，议题上的差异。听证会的议题是特定的且数量较少，往往是各方面具有重大分歧、具有可辩性的热点、焦点问题。听证过程中，听证陈述人只能就事先拟定的议题展开论述和辩论。立法座谈会和论证会的议题尽管一般也是事先拟定的，但参加座谈会和论证会的单位和人员既可围绕立法机关事先拟定的议题提出意见，也可以提出其他意见和建议。
其二，目的上的差异。听证会的目的是对立法中某些存在严重分歧意见的问题通过一定程序查清各方面的具体诉求及相关论据，以此作为立法的依据。座谈会的目的大多是一般地了解情况。论证会的目的是就专业问题听取专家的权威意见。
其三，组织者上的差异。听证会作为保障人民当家作主和立法体现民意的有效形式，其“法定性”较强，对组织者有严格要求，就笔者掌握的资料而言，各地无一例外地规定由有关专门委员会或者常委会有关工作机构作为听证机构，听证人则一般要求是常委会组成人员、有关专门委员会组成人员和常委会工作机构负责人。⑤全国人大就个税法举行的听证会也是如此。座谈会、论证会的组织者则无上述严格限制，可根据需要确定不同层次的组织者，可以是有关专门委员会或者常委会工作机构，也可以是立法机关的某个业务处室。
其四，参与人上的差异。听证会的目的就是让不同利益主体在同一场合针对特定问题展开对质和辩论，因此，参加人(实践中一般称听证陈述人)之间存在利益冲突也正是立法听证会的基本特征。立法座谈会的参与人没有特定的限制，可以根据立法的需要确定，可以一并听取不同利益群体的意见，也可以分别听取不同利益群体的意见，也就是说，立法座谈会的参与主体尽管是某种利益的代表，但各主体之间可能存在利益冲突，也可能不存在利益冲突。论证会的参与主体主要是与立法内容无利害关系的专家学者，往往不代表特定群体的利益。
其五，程序上的差异。立法听证的程序较为严格，而座谈会、论证会要求则相对宽松。这主要表现在两个方面。首先，听证会上，听证陈述人的发言要按照议题逐个进行，发言的顺序遵从主持人的要求。座谈会和论证会则没有上述限制，要求相对宽松。其次，听证会上，听证陈述人必须就议题表明自己的态度，明确是赞同还是反对，并提供理由；座谈会、论证会不受此限制，参加人可以明确提出自己的观点和建议，也可以仅是提供相关信息，或者反映客观情况。
其六，结果上的差异。国外有些国家的立法要求，听证后决策必须根据听证笔录作出。我国听证制度中，仅有行政许可法规定，实施行政许可举行听证的，该许可必须依听证笔录作为依据。⑥我国立法法和各地出台的相关规定没有要求立法决策必须根据听证笔录和听证报告作出，这意味着在应然的规范上立法听证的笔录和报告仅是立法决策的参考，而不是唯一的依据。尽管如此，在实然的意义上，立法听证会上所获取的意见，其参考作用仍然要大于座谈会、论证会上听取的意见。这由立法听证的前述特点所决定：立法听证议题的分歧性、可辩性和参与人的对立性能够保障各方面对立法中某一问题的讨论更为充分、更为透彻，组织者的“法定性”和程序上的严格性，不仅能够督促听证陈述人认真准备发言、陈述观点，也能够有效避免立法机关在意见取舍上的随意性和肆意性。这些都内在或者外在地决定了立法听证所获取的意见能够引起立法机关更为高度的重视和更加积极的采纳。
至于公听会，仍旧属于座谈会的范畴，但吸收了听证会的部分特点，属于折中方案。它与座谈会区别的关键词是“公开”，主要有两点：一是参加人选取的公开。公听会的参加人是公开选取的，即公听会的议题事先向社会公布，公众可根据议题申请参与，立法机关在申请人中最终确定参与人；而座谈会的参与人往往是“内部”确定的，由立法机关根据立法工作需要在特定的范围内选取。二是会议过程的公开。公听会的会议过程是公开的，允许新闻媒体参与并作宣传报道；座谈会往往是内部举行的。
公听会与听证会的区别主要是，听证会要求参与人对会议议题的观点存在“对立性”，要针锋相对，以便参与人展开辩论，而公听会不作这个要求；另外，公听会的议题是社会普遍关注的，而听证会的议题可以是社会普遍关注的，也可以是社会关注度并不高但各方意见分歧较大的。简言之，公听会的议题强调“公开性”，而听证会的议题强调“分歧性”。
对比二：会议形式(听证会、公听会、座谈会、论证会)与媒体形式(网络征求意见、登报征求意见)。
其一，覆盖面上的差异。会议形式受会议规模的限制，其覆盖面是有限的，只能选取有限数量的特定代表反映意见。媒体形式的覆盖面则较宽，除了受媒体的影响面和受众数量限制以外，几乎不受其他限制。
其二，客观性上的差异。由于会议形式是双向的，互动过程中会议主持人或者其他参与人提供的信息或者发表的观点可能影响或者改变参与人的想法和观点；而媒体形式是单向的，参与人仅仅是根据自身最为原初的目的和想法发表观点，因此意见的真实性和客观性相对更强。
其三，互动性上的差异。会议形式是双向的，存在参与主体的即时互动和交流，因此，对相关问题的探讨也往往比较深入；而媒体形式往往是单向的，缺少即时的互动和交流。当然，实践中为弥补此种不足，也有采取网络直播和在线直接交流的方式。
除了以上形式外，还有公民旁听常委会会议和媒体旁听法制委员会会议制度。这种立法公开的形式与前述形式相比，实际上是手段与目的的关系，即这两种形式的直接目的是使公众更好地理解法律法规草案的内容和审议中的分歧，以便通过会议形式或者书面提交意见等形式更好地发表意见。
二、立法公开存在的问题及原因分析
(一)存在的问题
毋庸置疑，我国尽管在推进立法公开化方面采取了多种形式，也取得了较好的效果，但与经济社会发展的客观要求和人民群众当家作主的需要之间仍然存在差距。概而言之，主要表现在以下两个方面。
一是随意性较大。现有的立法公开基本上是立法机关的自主权力，随意性较大。主要表现在：其一，立法公开形式的针对性不强，即什么样的立法议题应当采用什么样的立法公开形式缺乏统一标准和规范，具体操作比较随意，有时会因大的社会环境、立法机关自己的便利甚至经费情况而随意决定。其二，意见整理的随意性较大。对听取的意见存在有听取无记录、有记录无整理等问题，致使公民的立法建议特别是与立法机关不一致的意见得不到完整、准确地反映。立法机关在整理意见时，还大量使用“有的认为”、“很多人提出”之类的模糊用语，缺少更为精确的量化统计。其三，意见采纳的随意性较大。公众的意见是否吸收、吸收的标准、吸收意见前的论证程序、未吸收的反馈机制等都缺乏应有的规范和约束。
二是实效性不够。在立法公开过程中，普通公众、专家学者、专业(行业)团体、社会组织、国家机关等所表达的意见，其分量常常是不尽相同的。在这其中，普通公众尤其是社会弱势群体的利益诉求，能否充分和有效地反映到立法当中，是立法公开实效性判断的重要标准。从目前情况看，尽管我国立法公开的形式多种多样，普通公众参与立法的热情较高，所提意见的数量也较为可观，但总体而言，普通公众意见对立法实体内容的直接影响还比较有限，立法条文直接来源于普通公众意见的比例偏少，特别是直接来源于社会弱势群体的意见就更为有限。
(二)原因分析
存在以上两个问题的原因是复杂的，但仔细分析，主要是以下原因造成的。
一是立法机关对于立法公开的重要性的认识有待进一步加深和提高。立法公开的终极目的是保障人民当家作主的权利，使立法真正体现民意。近年来，尽管立法机关非常重视丰富立法公开的形式，但在实际操作中，立法公开的形式与立法公开的终极目的有时会出现些许偏差，表现为两种相反的倾向。一种倾向是“简单问题复杂化”。一些地方由于过分追求立法公开的形象意义，偏重政治宣传的需要，往往忽略了立法公开体现民意的实际价值，使得一些原本只需要通过简单易行的立法公开形式如座谈会和论证会就能解决的问题，采纳了较为复杂的立法公开形式如立法听证，生怕“喊不响”、“炒不热”，由此，立法公开剥离了现实的效用，活脱脱地成为一场“政治宣演”活动。另一种倾向是“复杂问题简单化”。由于立法机关的立法任务繁重，有时“怕麻烦”、“能简则简”等思想会压倒立法公开保障立法体现民意等方面的终极诉求，使本应该通过某种形式征求意见的问题，采纳了其他简单易行的立法公开方法，一定程度上影响了立法公开的实效。
二是对不同立法公开形式的针对性和适应性的研究不够，且缺乏硬性规范。如前所述，立法公开的各种形式具有不同的特点和优势。但目前，对于何种立法议题应当采用何种立法公开形式缺乏深入研究和统一的硬性规范。目前，各地对立法听证的适用范围作出规定的比较多，对其他立法公开形式适用范围的规范则相对欠缺。就立法听证而言，尽管规定的较多，但绝大多数也都是规定“下列事项可以召开立法听证会的表述”⑦，没有强制性要求。少数地方使用了“下列事项应当召开听证会”的表达，但由于所列事项仍然比较宽泛，与其他立法公开形式所针对的事项难以有效分离，可操作性不强。如《天津市制定地方性法规听证办法》第4条规定：“具有下列情形之一的地方性法规草案，应当听证：(一)对全市经济和社会发展有较大影响的；(二)社会各方面比较关注的；(三)对公民、法人和其他组织的权利、义务或者利益有重大影响的。”这里所列三个事项，似乎也可同样适用于登报征求意见或者论证会、座谈会等形式。
三是缺乏具体的、可操作的立法公开工作责任制度。我国的《立法法》等国家法律法规尽管对立法公开作了规定，但较为原则，没有提供细化的可操作的制度规范和程序，也缺乏相应的责任制度。纵观各地出台的相应地方性法规和规范性文件关于立法公开的规定来看，除部分省市关于立法听证的规范中对听证意见的整理和报告作了规定外，关于座谈会、论证会、登报征求意见、网络征求意见等其他形式的意见整理和采纳基本上未作规定，实际工作中也没有建立行之有效的约束机制。可以说，目前我国关于立法公开的规范主要是侧重于对“听”的规范，对“取”的规范相对缺失，对如何记录和整理意见、如何吸收公众的意见、是否吸收的标准、未吸收的反馈机制以及未吸收的责任等都缺乏相应的规定，从而导致立法工作人员在实际操作中缺乏明确的标准和约束机制，进而导致一些情况下立法公开流于形式。
四是公众的参与意识和参与能力培养不够。就公众的参与意识而言，虽然近年来，公众参与立法的意识在逐渐提高，但积极性和主动性仍然不强。相当数量的公众参与主要不是基于公众的责任感或者是对自身权利、义务的认知，而是受情绪、兴趣影响较大，有的甚至是为发泄不满情绪。公众参与的程度也不平衡，不同的领域、不同的阶层差别较大，专家、学者、强势群体较多，基层人民群众特别是农民参与的较少。
借用法律上权利能力和行为能力的划分，公众参与立法的能力也可以分为参与立法的权利能力和参与立法的行为能力。公众行使立法的民主参与权，首先要具备立法参与的权利能力，即宪法、法律、法规应当明确规定公民、团体、社会组织等享有民主参与的相关权利。公众行使立法的民主参与权，还要具备参与立法的行为能力，即公众应当具有行使参与立法权利的相应能力，涉及立法参与者的个人素养、文化教育、认识水平、精神状态、思维表达能力、语言文字等相关因素。公众参与立法的权利能力在法律面前是人人平等的，但公众参与立法的行为能力却会因人、因事、因时、因地而异。⑧这些年我国更为重视的是平等地赋予公众参与立法的权利能力，而相对忽视了对他们参与立法的行为能力的培养和协助(如文字表达的协助、会议召集的协助等等)。从实践情况看，影响公众参与立法行为能力的因素中较为重要的是以下两个因素，应引起重视：其一是公众的文化修养。“一个问题越不具有技术性，这个问题到达最广泛公众的可能性就越大。”⑨现代社会的发展已使各种政策问题带有更多的技术特征，文化修养不高的公众很难对技术含量较高的政策产生兴趣，即使产生兴趣也难以深入理解。立法是更高层次的政策制定，只有具备较高文化素养的公众，才能具备敏锐的洞察力和深入的理解能力，才能对错综复杂的立法问题进行分析、归纳、论证，才能提出切实可行的解决方案，并加以准确地描述和表达。实践中，公众特别是基层人民群众往往囿于自身文化素养，对立法信息、相关政策的理解程度有限，表达能力、提出意见的方式方法等也还比较欠缺，其结果就是公众所提意见占各方面意见的比例不高，其中建设性的意见更为缺乏。其二是公众的物质条件。物质决定意识是辩证唯物主义的基本原理，公众参与同样是由一定的物质条件决定的。只有具备一定的物质条件，公众才有兴趣和时间关心社会公共事务，才拥有更多地参与公共事务的信息和渠道，也才有经济实力去组织调查、论证等活动，为参与公共事务提供基础。实践证明，经济条件较好的公众更容易组织立法问题的论证，提出的意见更为专业和可行，对立法机关会带来更大的影响力；而物质条件较差的公众，由于缺乏提出意见的现代信息手段，缺乏组织和论证的经济基础，难以充分发表意见，发表的零星意见也缺乏专业性和说服力，被立法机关采纳的概率相对要低，这不仅影响了公众参与立法的实效性，也影响了公众参与立法的公平性。
五是立法者和立法工作者的素质、能力制约立法公开的效果。尽管目前人民群众的建设性意见较少，但也还是有一些建设性的意见。对于这些难能可贵的建设性意见，能否被采纳，还有赖于立法工作者和立法者能否认知和理解，能否“火眼识真金”。具体而言，有赖于立法工作者的专业知识、实践经验、立法技能和职业精神，有赖于立法者的组成结构、责任心、洞察力。从目前来看，无论是立法工作者还是立法者都存在有待于改进的问题，⑩这也制约了立法公开的实效性。
三、进一步完善立法公开制度的几点建议
(一)进一步提高立法机关对于立法公开重要性的认识
立法公开是在克服间接民主的局限性中产生的。卢梭是主张直接民主的代表人物。他认为，立法权是主权的象征，而主权在本质上是由公意构成的，公意不能通过代表表达，只有公民直接进行立法才是真正的民主。这种理想化的直接民主显然只有在小国寡民的情况下才可能实现，庞大和复杂的现代社会并没有为其提供土壤，且直接民主排斥社会分工，会因缺少知识而陷入知识危机。(11)由于直接民主的种种局限，现代社会选择了间接民主的形式，即代议制民主，我国亦不例外。在代议制民主下，立法主要是间接立法，即由人民选出自己的代表，由代表组成代议机关，由代议机关制定法律。间接立法的优点，主要是立法效率比较高，同时立法人员的素质较高，其中不乏专家学者，可以避免外行立法，在某种程度上可以提高立法质量。但间接立法的缺点在于有时不能准确反映公众的意见。实行立法公开，广泛听取社会各界的意见，集思广益，是提高立法质量的一项行之有效的重要举措。党的十七大提出，要增强决策的透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。通过立法公开，有利于人民群众直接行使当家作主的权利，参与管理国家和地方事务；有利于促进国家意志和人民意志的高度统一，使制定的法律更好地反映人民群众的意志、意愿和要求，切实维护人民群众的根本利益；有利于增加立法工作的透明度，提高立法的科学性、合理性，增强立法的针对性和可操作性。鉴于立法公开的以上重要性，立法机关要切实以保障立法体现民意为出发点，剥离立法公开过程中不必要的因素考量，该繁则繁、该简则简，实事求是地选择立法公开的形式。
(二)科学规范立法公开的形式、程序、方法和责任
今后应通过法律、法规或者其他规范性文件进一步明确立法公开的形式、方式和程序，主要有以下几个方面。
一是规范形式。应进一步明确立法公开的法定形式。结合前文的论述，以下形式应当成为法定形式。1.会议形式，包括座谈会(公听会)、听证会和论证会。2.媒体公开形式，包括网络征求意见、平面媒体征求意见、电视电台征求意见。3.书面征求意见。4.公民旁听。如前所述，每一种立法公开的形式都有其特定的特点，都有长处和短处，特定的立法议题需要特定的立法公开形式，而不能“张冠李戴”，否则立法公开的实效性就会大打折扣，因此还应当明确以上法定形式的适用对象。如前所述，会议形式具有参与人特定且具有互动性的特点，适用于需要当面深入交流和讨论的议题。至于会议形式中的各个形式，应根据其不同特点进一步明确适用对象。其中，公听会的特点是“公开”，适用于社会普遍关注的议题；听证会的特点是“分歧”，适用于各方面存在重大分歧的议题；论证会的特点是“专业”，适用于专业性或者技术性的议题；座谈会的特点是“简易”，适用于以上会议形式议题以外的其他所有议题，即使是以上会议形式的议题，根据需要也可通过座谈会的形式讨论。媒体公开形式的特点是覆盖面广和征集意见的“原汁原味”，但缺乏互动性，适用于需要广泛征集和摸清公众朴素想法的议题。书面征求意见的特点是正式性，适用于需要特定群体提出正式意见的议题。公民旁听，如前文所述，它们与以上形式是手段与目的关系，是为了保障以上征求意见形式的实效性，因此，原则上所有的立法议题均应当允许公民旁听。
二是明确形式的选用规则。笔者认为，以上各种立法公开的形式，可以划分为基本形式和特定形式两种。所谓基本形式是指原则上所有的立法议题都应当采用的立法公开形式。书面征求意见、座谈会应当属于此种范畴。此外，由于目前互联网已经较为发达，网络征求意见简单易行，原则上所有的立法议题均应通过网络公开发布，向社会征求意见。当然，网络征求意见往往并不是简单公布一下即可，如前所述，需要开展网络视频直播、在线交流等辅助形式，这些工作相对较为繁琐。对于需要开展这些辅助工作的，在范围上作限定是必要的，应当与其他媒体形式适用同一规则。所谓特定形式是指仅有特定的立法议题需要讨论而采取的立法公开形式。听证会、论证会、公听会、电视电台征求意见、纸面媒体征求意见，应当根据特定议题选用。
三是明确各种形式的基本程序和方法。根据各地行之有效的做法和实践中存在的问题，笔者提出以下各种立法形式的基本程序和方法。
会议形式。在各种会议形式中，目前程序和规则最为健全和规范的是听证会，存在的主要问题是程序过于繁琐，成本过高，今后应当以解决实际问题为导向，适当简化听证会的程序，使更多的立法事项进入听证会的轨道。其中，以下程序是核心程序，应当坚持和进一步规范：1.确定听证议题。2.发布听证公告。3.根据观点确定听证陈述人。4.听证陈述人发言和辩论。5.整理听证笔录和撰写听证报告。6.印发听证报告，作为审议和修改法律法规的依据或者参考。座谈会和论证会在程序和规则上存在的主要问题是随意性过大，应当借鉴听证会好的做法，重点在参与人的选定、意见的整理和采纳等环节上加强规范，克服随意性，避免座谈会和论证会的虚置。
媒体公开形式。首先，网络征求意见，可采用以下方法：1.公开草案及说明。除了在立法机关的门户网站公开外，还应当根据内容在特定公众熟知的网站上公开。2.审议过程的公开。可通过网络视频或者文字直播的方式公开。3.开辟专题论坛。4.公布立法机关或者立法工作人员的电子邮箱。5.在线互动交流。可通过在线视频或者文字交流的方式。其次，平面媒体公开，可采用以下方法：1.公布草案及说明。除了在主要机关报上公开外，还应当根据内容在特定公众熟知的报纸上公开。2.报道审议情况和各方的意见。3.开设专题论坛。再次，电视电台公开，可采用以下方法：1.报道草案内容和修改情况。2.举办公众和立法机关、行政机关等的互动交流节目。3.邀请相关利益代表开展电视电台辩论。
公民旁听。应当尽量拓宽公民旁听会议的范围，不仅常委会的全体会议可以旁听，联组会议和分组会议也应当允许旁听，甚至可以进一步让公民参与立法调研和立法机关相关专门(工作)委员会的会议。此外，应当畅通公民提出意见的渠道，现有制度中召开专题座谈会和允许公众提供书面意见的做法应当坚持并普及化。
书面征求意见。主要是应当规范发送的范围，包括各地人大常委会、各有关政府部门、人大代表、相关领域专家、特定群体和公众、相关社会组织和其他单位等等。
四是确立立法公开工作责任制。无责任的制度是不健全的制度。立法公开工作责任制的缺失显然是影响立法公开实效性的重要因素。今后除了进一步完善、规范“听”的制度外，应当更加注重“取”的制度的建立健全，除了进一步完善立法听证中“取”的规范以外，更重要的是建立座谈会(公听会)、论证会、媒体征求意见等形式的“取”的制度。要制定和完善相关法律、法规和规范，确立立法公开工作的责任制，明确各种立法公开形式的相应责任主体，同时对如何记录整理公众的意见、如何吸收公众的意见、是否已经吸收的标准、吸收与否的反馈机制以及吸收工作的责任制等作出具体的规定。
(三)通过各种形式培育公众参与立法的意识和能力
其一，要充分运用媒体的法律解读功能。当前，法律文本日趋复杂、专业，难免与普通大众的认知能力产生距离，影响了公众参与立法的可能性。要拉近或者消除这种距离，除了改进立法表达技术以外，媒体的法律解读至关重要。立法机关应加强对媒体的引导，提供素材和指导，通过媒体将抽象、专业的法律条文变成生动、易懂的条文解读，这不仅能够提高公众的参与热情，也能提高公众的参与能力。其二，立法工作机构要充分履行法律解答职责。蔡定剑教授指出，为了推动公众参与立法，公布草案的同时，媒体要组织解释、宣传，立法工作机构也要站出来回答问题。(12)今后，立法工作机构在公布法律草案时，不仅要公开法律草案的条文，还要尽可能详细地提供相关背景资料，并诠释立法所涉及的生疏术语等，使公民了解法律草案的含义、争议焦点，以提高公众的认知能力，提高所提意见的针对性和可行性。其三，要重视发挥社会组织的作用。近年来，国家更加重视发挥社会组织在社会管理中的作用。实践证明，公众作为分散的个人去参与社会管理，其参与往往是分散的、局部的、个别化的。而社会组织是公众参与社会管理的有效组织载体，可以提高公众参与的广泛性、有序性和实效性。(13)若在立法征求公众意见的过程中，充分发挥社会组织的作用，必将提高公众参与立法的行为能力，提高其所提意见的质量和实效。其四，应当建立公众参与立法的协助制度。如对于文字表达、会议召集或者其他方面存在困难的，可以提供相应的文字组织、会议安排等方面的协助，为公众参与立法提供基本的技术或者经济支撑。
(四)提高立法工作者和立法者的素质
公众参与立法的深度和实效与立法工作者和立法者的素质密切相关。重点应当做好以下几个方面：一是要加强对立法公开特别是公众参与立法的规律的研究，探索识别、评判公众意见的技术、方法和标准。二是要通过学习、培训、交流等形式，提高常委会组成人员和立法工作人员对保障和推动立法公开的意义的认识，增强责任感和自觉性；提高科学把握，并正确识别、评判和吸收公众意见和建议的能力。实践中，公众往往需要通过新闻媒体获知立法机关的立法信息，立法机关也往往需要通过新闻媒体获知公众的立法建议，而这两个传递环节中都有可能出现“失真”的问题。这是由客观条件和新闻媒体的特性所决定的。正如有学者所指出的那样，新闻媒体在传递信息时往往表现出“创意词汇胜于法言法语”、“视听冲击胜于说理明辨”、“形象塑造胜于规则论证”、“情感宣泄大于理性分析”、“叙事策略胜于理性诉求”等特点。(14)这些特点决定了，一方面新闻媒体在向公众传达立法信息时，往往会带着自己的倾向、立场、好恶、意愿，公众所获得的立法信息并不一定就是立法中的核心或者关键问题，由此导致公众后续所提意见出现偏颇。另一方面，新闻媒体在向立法机关传递民意时，也会按照自己的倾向、立场、好恶、意愿进行剪裁和提炼，由此，立法机关通过媒体获得的民意未必就是真实的民意。这就需要立法者和立法工作者一方面要正确引导媒体，另一方面也要不断提高理性分析能力、鉴别能力，使真正的民意能够反映到立法当中。
注释：
①参见[美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第151页。
②参见[美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德·M.利文：《行政法和行政程序法概要》，中国社会科学出版社1996年版，第103页。
③参见丁祖年、卢群星：《立法听证普及化的探讨》，载《中国人大》2005年第4期。
④参见尹中卿：《立法程序的比较与借鉴》，载周旺生主编：《立法研究》(第1卷)，法律出版社2000年版，第483～494页。
⑤参见《天津市制定地方性法规听证办法》第5条、第6条，《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》第3条、第5条，《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》第4条、第6条，《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例》第4条，《浙江省地方立法听证会规则》第2条、第3条，《广州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》第7条、第9条，《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》第2条等等。
⑥参见《行政许可法》第48条第2款。
⑦参见《山东省人民代表大会常务委员会制定地方性法规听证规定》第8条，《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》第5条，《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会立法听证条例》第5条，《哈尔滨市立法听证规定》第5条，《福州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》第5条，《长沙市人民代表大会常务委员会立法听证办法》第5条，《广州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》第4条，《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》第6条，《汕头市人民代表大会常务委员会立法听证条例》第4条，等等。
⑧参见李林：《民主立法与公众参与》，载中国法学网，http://www.iolaw.org.cn/showArticle.asp?id=2616，2012年9月12日访问。
⑨Roger W.Cobb,Charles D.Elder,Participation in American Politics:the Dynamics of Agenda-building,Johns Hopkins University Press,1972,p.86.
⑩参见李步星、任亦秋、方腾高：《地方立法民主化：浙江的实践和思考》，载《法治研究》2007年第3期。
(11)参见刘军宁：《直接民主与间接民主》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第42～46页。
(12)参见《公布草案：意义更在立法外》，载《检察日报》2005年7月19日。
(13)参见沈立江、马力宏等：《社会管理新探》，中共中央党校出版社2012年版，第107页以下。
(14)参见栗峥：《传媒与司法的偏差》，载《政法论坛》2010年第5期。
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