深圳区级经济发展的主攻点，本文主要内容关键词为：深圳论文,区级论文,经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
探讨区级经济的发展，从根本上说，就是寻求区级经济资源最大产出效益的最佳配置方式。区级经济资源包括财政收入、土地、物业、人才、科技、信息等。区级政府发展经济的核心任务就是创造一个宽松的环境，让现有资源和引进资源在市场为主的作用下，发挥最佳经济效益，同时政府通过提供充足的公共货物（即城市基础设施、教育、卫生、治安、环保、福利等），在追求效率的基础上维护社会的公平，促进辖区经济持续、稳定、协调发展。
香港在发展经济方面做得很成功，综合起来，具有以下特点：
第一，政府发展经济奉行“把饼做大”的指导思想：经济效率优先，兼顾社会公平，促进经济繁荣，让资本家赚大钱，草根阶层也过得去。
第二，建立充分自由开放的市场经济体系，保持为数众多、平等竞争的中小企业为主体的企业结构，确保经济的活力。
第三，重视经济立法，不断形成和完善自由公平竞争的法制经济体系，为市场主体运作提供法律保障，使经济运行活而不乱，效率较高。
第四，针对市场失灵和低效，政府不断完善经济政策，从实行“完全不干预”政策，到逐渐加大干预力度，演变成现在的“积极不干预”政策，即政府对经济实行适当的宏观调控。
第五，充足的财政储备以及实行“盈余财政”政策使得政府具有提供公共货物，在效率基础上维护公平，以及防范、抵御经济风波的足够的宏观调控经济实力。
第六，市场配置资源基础作用的充分发挥，以及政府强有力的宏观调控手段，使香港能有效地从世界市场调集各种资源，形成亚太地区贸易、金融、航运、信息和旅游五大中心。
香港从一个资源极度贫乏地区，发展到现在拥有资本、运输、旅游、资讯等经济资源非常丰富的发达地区。深圳在资源上也不富足，这点与香港有共同之处。十多年的发展中，深圳充分利用了毗邻港澳的地理优势和中央给经济特区特殊政策的资源优势，并逐渐形成了进行第二次创业的新的优势，那就是体制、人才和资本资源的优势。深圳区级经济发展也应从深圳现有资源格局出发，再结合各城区特点，在优化资源和引进资源上下工夫。
鉴于区级城区人力、物力和财力资源的限制，区级政府进行经济管理只能“抓大放小”。在分税制财政体制下，政府的行为应该以满足辖区市民日益增长的物质和文化需求为目的，以增加财政收入壮大财政积累为中心，抓发展辖区经济和对增强政府宏观调控有决定性意义的“大”，而从具体国有企业纷繁芜杂的微观经济管理的“小”中摆脱出来。为此，区级政府在经济管理中应抓“大”，即在经济运行中区级政府要抓的主要工作是：
一、遵循分税制基本原则，确定市区政府经济管理权限
分税制是按市场经济原则和公共财政理论建立的。实行分税制，不是按企业隶属关系，而是按辖区属地征税原则划分收入的范围，这样各级政府面对辖区内的一切企业，不管是否隶属自己，不论是市属、区属企业还是三资、私营企业，都一样提供服务，都一样照章纳税取得财税收入，从根本上打破诸侯经济和部门垄断，实现公平竞争和优胜劣汰，同时在市场基础作用和政府的宏观调控下，进一步优化城区资源配置。因此建议市政府按照分税制的市场基础原则，两权对称原则、集分协调原则、市场统一原则、法律规范原则，以及市、区政府各自承担的公共货物（公共工程、公益事业、环保和治安等）的比重优化确定分配规则，划分和调整市、区政府的事权、财权和管理权，并通过市人大立法，严格按照法律程序来明确规范市、区政府的职能权限，充分发挥市、区积极性，共同发展城市经济。
二、培植辖区财源税源，增强政府调控能力
区级政府对经济的宏观调控与中央、省、市一级政府宏观调控相比，最大的特点在于它的调控手段较少，最主要的差别在于区一级没有税率、汇率、利率和土地、物资审批权等多种调控手段，调控力度相对较小。然而，由于区级政府相对市政府而言，更贴近社会基层和市场，因此，它的调控又非常重要。政府针对市场运行过程中的失灵现象，要实施有效的调控，必须有强大的宏观调控手段——财力，而要开发引进人才、科技、信息资源，也必须有强大的财力作基础。按照香港的经验，政府在这些方面做得较为出色，一个重要原因就是它一直实行“盈余财政”政策。
结合深圳特区的特点，笔者认为区级政府应注重抓好以下两个方面的工作：
1.抓好辖区企业的行业管理和协调服务，促进辖区经济全面发展。分税制打破所有制属性关系，按属地原则征收财税，要求各级政府转变经济工作的重点，从发展辖区经济、培植税源角度出发，以增加财政收入、壮大财政积累为中心，按照“规划、指导、协调、服务”八字方针，以及建立社会主义市场经济的要求，规范和完善区级经济管理的规划、机构、制度和办法，逐步形成适应社会主义市场经济的城区经济管理体系。为切实加大政府促进区级经济发展的力度，实施服务型管理，可借鉴香港政府支持促进经济发展的三层次服务管理模式：第一层是由政府经济部门（经济局、工商局、财经事务局等）制定把握政策履行服务性的管制职能；第二层是由政府任命首脑并且按照有关法例运作的半官方机构（如香港贸发局和生产力促进局等类似内地事业单位的机构）为企业服务并执行不便政府出面的行为；第三层是由企业组成商会等行业组织，反映企业意图、影响政府决策、组织交流培训，实行行业自律。
为加强深圳区级政府职能部门对辖区企业的行业管理和服务，应准确划定政府经济部门之间的职责权限，给予与其部门职能相对称的权力、手段和资源；同时逐步立法规范政府行为，制定使用这些权力、手段和资源的管理规定。在此基础上，充分利用政府部门的各种行政手段和信息、人才、土地、物业等资源优势，优化产业结构，规范市场秩序，维护公平竞争，真正做到“政府调控市场、市场引导企业”，为辖区内各类企业提供优良服务，排忧解难，协调关系，增强各类工商企业的发展能力。
2.珍惜和用好土地物业资源，加大政府调整产业结构和促进第三产业发展的力度。对城区而言，第三产业是经济支柱，是区级政府财政的主要税源（据深圳市地方税务局统计，第三产业税收中地方税约占65%），物业建筑是其主要载体，而土地是其赖以存在的基础。城区的土地更是一种具有很高经济价值的资源，具有特殊的不可替代的作用。土地至少具有四个特点：不可再生性、增值性、稳定性、导向性。不可再生性，是指土地不象其他经济资源，虽有限但可再生，尤其是区级土地，用一寸少一寸，而且不可转移；增值性，是指土地的价值随着城市经济的发展，随着企业劳动力、原材料等生产要素发展水平的提高而增值，“水涨船高”；稳定性，是指土地收益稳定，可预期，低风险，这也正是为何香港政府特设一个政府产业署管理香港政府物业的原因；导向性，主要体现在政府可通过对土地和物业用途、费用和租金收取的调控，来实现政府对城市经济中产业发展的引导。如深圳市政府在龙岗规划上百平方公里土地建立大工业区以扶持深圳工业的发展；在福田上步工业区规划改造华强商业旺区以推动深圳商业的发展。
三、规范市场主体，抓好区属国有企业的改革和发展
1.明确改革思路，建立国有资产三层次架构。根据党的十五大精神，国企改革要达到两个目标：一方面，国有企业必须独立经营，自负盈亏，使之真正成为社会主义市场经济的主体；另一方面，必须保证国有资产的保值增值，发挥国有经济的主导作用。
区属国有企业的改革思路，应从优化国有资源配置的角度出发，以改革为动力，以管理为手段，以发展为目的，规范市场主体，促进公平竞争，放开搞活企业，培植扩展税源。为此，必须按照社会主义市场经济的要求，遵循深圳市建立现代企业制度的国企改革经验，转变政府职能，实行政企分开，使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能相分离；国有资产管理与国有资产经营职能相分离；国家终极所有权与企业法人财产权相分离。必须建立以资本为纽带，以三个层次为架构的国有资产管理体系。三个层次的基本架构为：
（1）第一个层次：区国有资产管理委员会。区国资委是区委、 区政府授权下的专司国有资产管理职能的决策领导机构。按照政府对社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的要求，区国资委对全区区属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观管理和监督，并直接对区级国有资产经营公司行使管理权。区国资委下设国有资产管理办公室，既是区国资委的日常办事机构，又是区政府主管经营性国有资产的职能机构。
（2）第二个层次：区级资产经营公司。 区级资产经营公司是由区国资委授权的国有资产营运机构，是代表政府作为“出资者”对国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择经营者等出资者权利的特殊企业法人和政府的投资机构，尤其在当前国有企业改革中，它对于放活小企业彻底实行政企分开，具有特别重要的意义。鉴于国有资源和法人财产权的高度集中，必须以法规的形式，严格规范和监管资产经营公司的投资决策程序和运作机制，如香港工业村公司和香港地铁公司都必须按专门的条例法规来运作。
（3）第三个层次：国有独资、控股、参股企业。 区属国有资产参股和控股的各类企业是独立的企业法人，按产权关系分别隶属于各家资产经营公司，资产经营公司以产权为纽带行使出资者权利，并通过股东会、董事会与下属各类企业签订《资产经营责任书》，由授权占用国有资产的各类企业进行具体的生产销售经营活动，以实现国有资产的保值增值。各类企业运用由股东授权占用的资产，依法自主经营，自负盈亏，并按董事会制定的目标，具体承担企业资产保值增值的责任，资产经营公司则按国有股的份额分享利润和承担风险。
2.把握改革方向，放开搞活区属国有企业。建立起国有资产三层次管理体系，理顺政府、资产经营公司、企业三者的关系后，就应以企业效益为中心、平等竞争为原则、搞活经济为目的，充分发挥资产经营公司的作用，对区属国有企业实行改革。在改革的过程中，应注意以下几个方面：
（1）效益好的企业，应按“把饼做大”的原则， 大胆吸纳外来资本，使产权多元化，优化企业资本结构，加快企业发展。
按照广东顺德的经验，越是“靓女”，越要先“嫁”，才能招来有本事的女婿。实施股份制改造，吸收外部法人，一是多元产权形成后优化了企业资本结构，增强了企业的活力；二是外来股东带来了新的增量资金，壮大了企业的实力，使之在市场竞争中处于更为有利的地位。通过改制，企业得到进一步的发展，这给区政府带来了两方面的利益：一是搞活了经济；二是增加了税收。深圳市福田区属国有控股企业金地（集团）股份有限公司就是一个成功的例子。金地公司股份制改制之初，区委、区政府从长远利益出发，作出了福田区国有股只占49%的决策。其后，经过增资扩股，福田区国有股份额下降到了30%。然而，福田区国有股份额下降的背后却是金地公司超常规的发展，公司利税由改制前1994年的1819万元增至改制后1997年的9800万元；1994年公司净资产为5464万元，截止至1997年12月31日，公司净资产达33000万元。其中， 福田区国有净资产达到9900万元，三年时间接近翻了一番。
（2）效益一般的企业，应按“不求所属，但求所在”的思路， 从培植税源角度出发，采取多种手段放开搞活。
对于效益一般的小、差企业，区政府可采取承包、租赁、出售、拍卖、转让、兼并等多种形式进行处理。处理这些企业重在搞活，思路就是不分所有制性质，根据深圳市的分税制按属地征收原则，支持鼓励辖区内所有企业的发展，按照人们形象的说法即为“不求所属，但求所在”。
同时，政府应集中有限的区属国有资源投向辖区教育、卫生、文体、科普、环保，以及社会治安和社区管理等公共货物领域，对于竞争性行业的区属国有企业改革，应谋求国有资产的逐步退出，把工作重点转移到为全区范围所有企业的服务上来，创造更好、更宽松的环境，使辖区内所有企业都获得良好的发展条件，从而培植拓宽市、区两级财政的收入来源，促进城区经济的持续、稳定、协调发展。
（3）坚持改制、改组、改造同加强企业管理、 加强企业领导班子建设和加强企业精神文明建设紧密结合起来。改制不是目的，只是一种手段，企业制度改变了，还需进行技术改造，加快产品技术更新换代，谋求企业新的发展，企业没有新的经济增长点，没有高增值、高技术的产品和项目，再好的企业制度也只能是图有其名。同时，还要充分调动企业经营者和员工的积极性，加强企业管理，达到企业资源的最佳利用，实现企业发展的经营目标，从而产出最好的经济效益。然而，区属企业的改革、发展和管理，除了建立健全企业法人治理结构以外，还须有一个懂经营、会管理、廉洁奉公、坚强有力的企业领导班子做保障；企业发展到更高层次，企业的社会形象日益重要，国有控股、参股企业应在精神文明方面做表率，不仅在物质文明建设上，而且在精神文明建设上切实成为国民经济的主导。所以说，国有企业的改革，是一个系统工程，改制只是其中一个重要环节，要注意落实综合配套改革措施，从改革、发展和管理等方面，整体推进国有企业的改革。
四、调整管理思路，规范街道办事处经济
深圳特区街道办事处属区政府的派出机构，不是经济组织，虽有公务员编制但不是一级政府，不存在一级财政，其主要任务是代表政府履行社区管理和服务职能。要完成好街道所辖社区的管理和服务，必须有足够的经济实力来支持。目前，街道办事处的经济来源主要由三部份构成：一是区政府按编制下拨的公务员及事业编制人员的工资款项；二是街道办事处行政罚没收入上缴后的返还部份；三是街道办事处企业的上缴利润。其中，区政府财政拨款一般不足，其收入差额主要由其他两部份补足。
城区街道办事处经济普遍存在以下问题：
第一，财政拨款与街道办事处所承担的繁重的社会管理工作（居委会、安全文明小区、计划生育、参军拥军等）不对称，拨款不足，有些仅为街道办事处每年开支的四分之一，形成很大的开支缺口。
第二，街办企业政企不分较为明显，办事处书记兼任企业董事长现象较为普遍；经营性资产与非经营性资产不分；办事处与企业的核算、管理难以规范，同时，还容易导致违纪违规，甚至滋生腐败。
第三，不少办事处行政经费大部份落在街办企业身上，因此，企业经营成本负担很重，很少有资金投入再生产，一般只能靠关系四处借贷维持。
第四，从街办企业的行业分布看，盈利的主要是房地产业及物业管理，基本上占了街办企业所盈利的80%以上。由于缺乏人才和资金，办事处工业、商贸项目很少盈利，有的甚至形成严重亏损。
第五，一些办事处因为财政拨款较少，街办企业也无盈利，故办公经费很难维持。因此，规费罚没方面的收入就成了主要部份，很难避免不出现一些乱收费、乱罚款等弊病。
第六，街办企业多数注册资金没有注够，完全依靠贷款发展起来，债务负担相当沉重，有的甚至到了资不抵债的地步。更为严重的是，由于这些贷款以办事处及区国有投资管理公司担保，故还贷的最终责任还是落到了区政府一级。
针对现行街道办事处经济格局中存在的问题，尽快解决办事处经费不足，规范街办企业的运作，已成为当务之急。具体建议有：
第一，充分发挥办事处社会管理职能和地“头”优势，积极与社区企事业单位合作，拾遗补缺发展社区服务型三产项目；积极支持社区企业改变增值厂房物业的功能，发展三产项目带旺社区经济。在发展街道经济补充办事处社会管理经费的同时，为企业兼并重组的下岗人员开辟新的就业渠道。
第二，在区财政有余力情况下，按照各办事处社区管理工作量的大小（可建立社区管理量化考评体系），酌情增加对街道办事处的拨款，缓解街道办事处经费的窘迫状况，以保证街道办事处正常行政工作的有效运转。
第三，将办事处投入其承包企业的物业收回，在办事处内部成立一个事业机构或物业公司专门进行物业管理，物业收租的收入用来补充办事处的办公费用。
第四，切实改变街办企业政企不分的状况。经过清产核资和产权界定后，将街道企业的产权明晰化，参照区属国有企业改革的办法和规定，采取股份合作制、股份制、兼并、破产、租赁、承包等多种方式改制。办事处原投入企业的国有股可采取托管、租赁等方式委托区资产经营公司管理，分回利润补充办事处经费。
五、提高素质盘活资产，发展村股份合作制经济
村股份合作制经济是特区比较独特的经济成份，是公有制经济的重要组成部份，它是在邓小平特区理论指导下，深圳特区超常规的发展中，经过农村城市化进程而发展起来的集体经济。在特区建立之初，借助改革开放打开国门和香港制造业转移内地的契机，大量“三来一补”企业纷纷寻求落户深圳各区。各区村股份合作公司利用这一有利时机，纷纷建立厂房，招商引资，取得相当好的成绩。同时，也为自己积累了财富和资本。随着深圳特区经济的不断发展升级，特区内村股份合作公司由农村向城市化转变，土地升值也相当迅速，村股份合作制经济的实力随之迅速扩张。
然而，也应看到，随着深圳的产业升级，以及生产成本的逐年提高，迫使“三来一补”企业纷纷外迁宝安、龙岗、东莞等地，导致各村股份合作公司厂房空置率逐年增加。同时，村股份合作公司还存在人才素质较低、经营求稳安於现状的弱点，所以村股份合作制经济目前也正处于发展的“十字路口”。为此，村股份合作公司要尽快适应形势，转变观念，调整思路，挖掘潜力，把握机遇，加快发展。
第一，适应形势，转变观念，不断增强发展的危机感和紧迫感。村集体经济的发展要从依靠优惠政策和土地优势，转向发挥知识作用和资本优势方面，否则将难以满足村股民年年增长的物资和文化需求。为此，特别要下工夫、花本钱，培养人才、引进人才。在加快培养本地青年知识化的同时，大胆引进外来的高级管理和专业技术人才，切实提高村股份合作公司股民的科学文化素质和公司自身的档次。
第二，调整思路，挖掘潜力，充分发挥现有土地物业资源的价值和作用。根据市政府产业导向，辖区内大规模发展工业，尤其是发展一般加工工业已不合算。所以，根据市场形势变化，考虑级差地租，区别不同地段逐步改变厂房用途势在必然。为此，要注意两个问题：一是厂房改变功能要综合考虑市政规划、商业布局、消费状况、周边环境等因素，避免重复投资造成资源浪费；二是暂时不具备改变功能条件的厂房，要继续加大招商招租力度，引进技术含量高的加工贸易项目。
第三，把握机遇，加快发展，推动村集体经济迈上新的台阶。不断研究分析市场经济的发展变化，学习借鉴国内其他地区发展集体经济的成功经验，广开门路，寻找机遇，积极引进能发挥村集体经济自身优势、适合村股份合作公司开发和具有较高附加值的项目；同时顺应市场经济的发展，按公司法改革集体经济体制，积极慎重地采取投资参股、合作经营、委托经营等方式，逐步扩大集体经济投资发展领域。如向市区技术高、回报好的企业项目参股；委托信誉好的投资顾问公司实行专家理财，探索村集体股份合作基金走向社区和社会股份化，盘活存量资产等，以此不断增强发展后劲，加快发展，跟上特区城市现代化建设的发展潮流。
六、创造优良投资环境，加快发展深圳区级经济
区级政府行为的一个重要方面，就是创造和优化“软”、“硬”投资环境，为辖区内企业提供优质的服务，这样才可能引进外资，留住资本，提高企业的竞争力和盈利水平，从而搞活区级经济，政府的财政收入才可能大幅增长，使政府有更多的财力投入环境的建设，形成经济的良性循环。
区级政府要按照市政府对全市的产业布局和统一规划，加大对辖区科、教、文、卫等事业的投入，加强治安，加大公共工程建设力度，大力改进辖区内市场的硬、软件环境，把握世界经济调整复苏、中国经济平稳运行的时机和条件，集中城区有限资源，加大招商引资力度，稳定和吸引有实力有前途的各类企业在本区发展。同时，强化市场管理和技术监督，规范市场行为，塑造一个公平竞争的市场环境，保护和拓展税源。
为投资者提供便利、舒适的生活配套设施，也是改进投资环境的重要方面，政府应以街道办事处为单位，加强社区的教育、卫生、环保、文体娱乐设施的建设，加强“安全文明小区”的建设，吸取香港社区管理的有益经验，为辖区全体市民、投资者和游客创造一个良好舒适的工作和生活环境，从而增强对外来资源和投资者的吸引力，把深圳各区真正建成国际性城市中一流的现代化城区。
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