对高等教育收费和公平问题的思考，本文主要内容关键词为：教育收费论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育公平是历史的和相对的，高等教育公平问题的要害不在于免费还是收费
我们不能只是一般地考察制约教育公平的各种因素，历史发展的事实是：在不同历史阶段会有不同的教育公平问题，现在我们所面对的是过去从未有过的一些问题。有人讲我们的教育是不是越来越不公平了，没上学的人抱怨、上了学的人也抱怨、老百姓抱怨、官员也抱怨，谁都不知道症结在什么地方。实际上，现在人们谈论的教育公平问题有“泡沫”，相当多的问题并不属于教育公平问题。比如网上评选所谓“中国教育的十大不公平现象”，居然把“师生问题”列为一大不公平。我认为，师生关系永远是不平等的，“建立平等的师生关系”这个口号是站不住脚的。只要我们承认教育是一个促进个人发展的过程，则这种促进就必须通过教育上的强化才能逐步完成。这种强化包括正强化（奖励、表扬、认可等）和负强化（惩罚、批评、否定等），其中必然会有强制的过程，否则教育就不成为教育了。因此在我看来，师生关系不可能是平等的，我们可以提“民主的师生关系”，但提“平等的师生关系”就欠妥了。从法律角度看，平等是指在权利义务设计上的对等，平等的关系必须建立在共同意思表示的基础上，教育过程中的师生关系不可能这样。
教育公平问题是在发展中产生的，是历史的、相对的。教育发展的每一个特定阶段，都会出现过去所没有的问题。当我国高等学校的毛入学率由20世纪80年代初的1.7%扩大到今天的23%时，必然会出现一系列过去未曾有过的公平性问题。
研究各国教育现代化过程中的教育平等发展历史可以发现，所谓的教育平等问题在不同的阶段其内涵是不同的。最初人们追求的平等是就学权利的平等，你能上学我也能上学。而到就学权利的平等基本实现后，人们又会产生新的教育平等问题，即有关就学条件的平等问题。因为尽管大家都有学上了，但有人上好学校，有人上差学校，享受的教育资源是不同的，因此教育平等就表现为教育资源配置的均衡化问题。现在我国教育发展中的资源均衡化问题，就是在就学权利基本解决后，人们对于教育平等的进一步追求。可以预言，五至十年后，当教育资源相对均衡后，人们还会提出新的公平问题。我们可以从一些发达国家在教育均衡问题解决后所面临的新问题中得到启示：这些国家现在所追求的平等体现在每一个人独特价值的实现上，要求所有的人在学校中都应受到一种充分的、公平的对待，这是一种差别平等。比如大家都在同一所学校同一个班级，由同一个老师授课，应该公平了，但由于人与人之间在各个方面都存在着差异，如何接受到最适合不同个体需要的教育就是教育所要面对的问题，国外称之为“选择性教育”。选择性教育就是每个人都可以根据自己的个人条件、愿望、要求，选择某一类学校、课程、教师，使自己得到最大发展，这就是差别平等。在就学权利、就学条件基本解决后，就会出现“差别平等”问题，这是更高阶段的教育平等问题。所以，教育平等是一个历史的、发展的概念，是每个国家在社会的现代化进程中都要不断面对的，全世界没有一个国家可以最终解决这个问题，它是一个永恒的话题。
就高等教育而言，所谓公平问题的要害并不在于免费还是收费。有人认为只有免费才是公平的，其实不然，一个人上大学不缴费，别人就得替你埋单，这对于没上大学的人来说又是不公平的。还有人说，上大学可以收费，但现在收得过高，应该少收。学费收多少合适，这有待经济学家去讨论。但有一点应该正视，就是学费无论降到多低，总会有一个群体站出来说：“我交不起。”因为我们这个社会是分层的，人们的经济状况各不相同，有的家庭能承担得起几千元甚至上万元学费，但对另一些家庭来说，区区几百元就可能是一个难以逾越的“坎儿”。当我们把教育看成是一种消费的时候，我们应当看到，这种消费和购买其它消费品，如买房或买车，有很大的不同。在其它消费场合，消费者首先要摸摸自己的口袋，考虑自己的消费能力，这叫量入为出。但教育作为一种消费则不同，不管消费者是否支付得起费用，只要有学习的能力和学习的愿望就有上学的权利。也就是说，在教育消费中，消费者的消费愿望与消费能力并不是完全对应的。因此，满足经济比较困难的这部分人的上学愿望，不应简单地通过免除所有人的学费来实现，而是要建立一套专门针对这部分群体的教育资助机制来体现教育公平，通过完善的制度来解决的确有能力上学但因经济条件限制不能上学的人能获得受教育的机会。世界上许多实行大学收费制度的国家，都有一套完善的奖学金、助学金、贷学金制度以及减免学费制度，似乎可以证明这一点。
2005年初，由于我在一次网络主题讨论中主张收费而遭到网友的一致声讨，主张免费的观点则受到了热捧。一些人认为高等教育免费是世界教育改革的大趋势，我认为这一观点在很大程度上误导了社会舆论，因为从近20年的世界各国高等教育改革看，收费才是教育改革的大趋势。但这一问题的复杂性在于，不同阶段、不同类型的教育由于其功能、作用的不同而在收费政策上应有不同的对待。一般而言，义务教育不应收费，因为义务教育是人人都必须接受的一种教育，因此世界各国的义务教育都是由政府来实施，具有强制性、免费性和公共性的特征，免费享受义务教育这种公共产品是理所应当的。而高等教育则不同，高等教育在所有的国家都不是人人都能接受的一种教育。即使在高等教育普及率最高的美国，高等学校的毛入学率也只是60%多，因为从社会角度来说并不需要所有的人都上大学，从个人来说并不是所有的人都想上大学或都有能力上大学。一方面，举办大学是为了培养人才，体现了公共利益的需要；另一方面，对个人来说，上没上过大学对他的前途、职业、个人价值的实现是完全不同的。如果实行免费高等教育，完全由国家来负担，也就是用纳税人缴纳的税赋来举办大学，产生的问题就是让没有上大学的人为上大学的人埋单付学费，这公平吗？顺便说一下，其实义务教育并不是真正意义上的免费教育，所有的公民在接受这种公共服务之前都已通过税赋的形式缴纳过必要的费用。
1997年，也就是中国高校实行全面收费政策的前一年，英国广播公司的记者电话采访我，主题就是关于中国高等学校的收费问题。我当时对记者预言：英国的大学虽然现在是免费的，但要不了多长时间也会实行收费。如今这一预言已经变成现实，英国的大学已全部收费，而且学费标准节节攀升。德国是欧洲最后一个实行高等教育收费的国家，它从2006年开始对高年级学生收取学费。所以收费才是世界教育改革的大趋势。
学校乱收费问题实质上是由于计划与市场两种体制不均衡而产生的获利机会所推动的，是市场化改革所带来的阵痛
上世纪80年代初，国家教育财政拨款只占GDP的百分之一点几，而且除了政府拨款之外，高校并没有其它的经费来源渠道，但那时却没有出现乱收费的现象。这几年，教育收费问题成为教育改革与发展中的一个热点问题、敏感问题和重要问题。2006年陈至立同志要求尽快解决“上学难、上学贵”的问题，回应了社会对教育的要求，一定程度上抑制了高等学校的乱收费。大家对政府在教育收费问题上所采取的一系列措施是认同的，当然这并不意味着教育收费问题已经彻底解决了。教育收费问题不仅涉及到老百姓的切身利益，也涉及到各级各类教育机构的功能、作用以及运行机制问题。
对于高等教育乱收费问题，许多人认为是因为政府监管不力，因此呼吁政府要加强对高等教育的收费管理。其实这几年政府已经努力进行治理，但问题仍未获彻底解决，我认为，其中有一些因素可能被大家忽视了。我们可以设想一下，很多人所指称的“教育乱收费”，其实是最近五至十年才发生的事情，大致是从1998年高校收费并轨之后。而教育经费投入不足则是我国教育发展中的一个老问题，起码可以追溯到上世纪80年代初。当时的国家教育财政拨款只占到GNP的百分之一点多，经费不足显而易见，而且除了政府拨款，高校并没有其它经费来源渠道，但那时却没有出现乱收费问题。由此可见，经费不足是几十年的老问题，而乱收费则是近五至十年的事，二者之间尽管有一定的联系，但不是直接的、必然的因果关系。
学校乱收费问题实质上是计划体制与市场体制不均衡而产生的获利机会所推动的，我们正在经受市场化改革所带来的阵痛。1985年教育体制改革之初，高等学校系统就是计划体制的一个缩影，属于公共财政拨款维持的不具备法人资格的事业单位，这时的高等学校并没有收费问题的滋扰。收费问题是伴随着社会主义市场经济体制的建立而必然要经历的问题，是计划体制与市场体制之间的冲突的表现，是在市场经济条件下进行教育改革必然要经历的阵痛。
为了说明这一观点，我们可以回顾改革前的高等学校，它实际上就是计划体制的一个缩影。1949年以后，我国逐渐形成的一个与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的高等教育体制，这是一种由政府垄断、由公共财政经费维持的科层化社会体制，同时在集权化、等级结构、非人格化的规章制度下实行自上而下的行政管理，这几点构成了这种体制的基本特征。在这种体制下，所有的高等学校都被置于政府之下，学校的举办经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配，等等，都是由政府部门通过计划加以控制的，高等学校的一切行为，都直接或间接地涉及到政府的行政管理。
由政府举办的这样一种学校体制，其特征大致可以归结如下：(1)通过行政手段对高等教育实行国家化改造，把所有的院校都统合于国家计划体制之中，通过计划来对人才培养进行调控。(2)在计划体制下，社会生活高度政治化，一个高度集权的政治集团控制了包括经济领域在内社会生活的所有领域，不同的利益追求被抹杀，社会自主力量萎缩，高等学校也不同地程度受到各种政治因素的钳制和影响，难以独立地发挥其应有的社会功能。(3)在组织形式上，通过单位所有制把人才的使用和管理都纳入到一个以单位为基本要素的行政框架之中，在这种制度下，对人才的培养带有典型的组织人特征。
1985年前的高等学校，从公共财政的角度被界定为“国家全额拨款事业单位”。作为“国家全额拨款事业单位”的高等学校，实际上具有一种类似行政机关内设机构的性质，从宏观层面的学校发展规模、速度、质量、效益到微观层面的学校举办经营、经费投入、教师管理、招生分配等，都必须通过国家的计划加以控制。
因此，学校教育机构是国家行政系统的一个组成部分，应当被定位为国家机构。当然，在国家的行政系统中，高等学校实际处于一个较低的、权利与义务关系不清的位置，只是国家行政机关的附属物而已。政府功能的过分强化，给高等学校带来了体制性问题：一是办学权力过分集中于政府，而本应作为一种自主力量存在的高等学校的功能却趋于萎缩，成了政府的附属物；二是高等学校成为一个封闭的、与市场无涉的社会领域，在某些历史时期甚至被看成是意识形态领域中一个重要要素和社会控制的重要手段。
1985年中央决策层下决心对教育体制进行改革。这可以从1985年中共中央、国务院发布的《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）和1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）两部文件，解析这场改革的设计者当初为高等学校改革所规定的改革目标、改革思路以及设想中的高等学校地位。
“简政放权”是这场改革的一项重要内容。1985年的《决定》在教育体制改革的目标方面是这样规定的：“中央认为，要从根本上，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。另外，还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容和教育方法。”在为这场教育体制改革规定的上述目标中，“简政放权”是一项重要的内容。在“简政放权”的改革目标之下，中央决策层所设计的高等学校的体制改革思路包括：(1)扩大高等学校办学自主权，在执行国家政策、法令和计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制定教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等。(2)为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的高等教育办学体制。
值得注意的是，这里提出的“高等学校办学自主权”，是第一次见于官方文件。与之前所有的这类改革不同，《决定》所设计的权力再分配不只限于政府内部，而且还包括政府和学校之间的权力分配问题。因此，在这场教育体制改革中，所谓的简政放权，包括了中央向地方放权和政府向学校放权两个向度。改革的决策者希望，通过扩大高等学校的办学自主权来提升高等学校的地位，使之成为独立自主的办学实体，这是1985年教育体制改革的决策者所设计的高等学校的未来地位。
1993年中共中央、国务院颁布的《纲要》，在高等教育体制改革目标方面，除继续强调“解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学的体制”外，值得注意的是，还提出了“建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育体制”，这是1985年的《决定》中没有的内容。
我们由此可以做出这样的判断，即从1985年到1993年的八年间，教育体制改革中的放权目标并未完全实现，这不仅是由于政府与高等学校之间的权力关系尚未完全理顺，而且由于出现了市场经济体制这一新的因素，使这一关系变得更加复杂和扑朔迷离。为此，《纲要》仍然把放权列为教育体制改革的主要目标，并且提出了要建立“适应社会主义市场经济”的教育体制改革目标。
二十年来，我国高校通过政府简政放权已获得相当大的权力，这就是为什么我们的高校能做世界上大多数同类大学不能做的许多事情的原因。然而权力的大小还不是问题的关键，问题的关键在于我国高等学校的公法地位没有得到确定，因此高等学校在行使这些权力的过程中出现了许多行为失范的现象。对于公立学校而言，收费是一种政府的行为，高校只是代替政府收取，而现在学校可以根据自身的利益追求确定收费项目和额度。这些问题表明高等学校的体制改革还远远没有完成。
过大的办学权力为高校寻求发展带来了实际获利的可能，一些学校越来越不像学校，更像企业、商业实体了。政府举办的学校是公立公益性机构，收费权应属于政府行使的权力，因此高校收费应由政府控制。高校只是代替政府收取，而现在学校却可以根据自己的利益追求确定收费项目和额度。因此我认为必须明确这项权利的公权力性质，不能把公权蜕变成私权。
新制度主义认为现代社会的体制变革存在着两种不同的类型：强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性制度变迁一般以政府的命令和法律为依据，并由政府组织实施。与此相反，诱致性制度变迁则是在变革旧制度或创造新制度的过程中，由于获利机会的推动而由某些个人或群体自发倡导、组织和实施的一种制度变迁。一般而言，强制性制度变迁是在不同利益集团之间对现有收入进行再分配时发生的，而诱致性制度变迁的动力来自于自身的利益，是通过制度不均衡而获利，因此诱致性制度变迁是一种利益驱动的结果。
我国高等教育体制改革二十年的发展，以1995年为界可分为前后两个十年，恰好经历了一个从强制性制度变迁向诱致性制度变迁转化的过程。前十年的改革，是由中央决策层设计和推进、自上而下一体遵行的，因而表现为一种典型的强制性制度变迁。从1995年开始的后十年，高等学校领域中的制度变迁开始出现若干与之前的改革截然不同的重要特点。政府与高等学校的关系开始出现深刻的、在某些方面甚至是根本性的分化与改组，高等学校通过扩权使自身的行为能力和行为方式发生了某种实质性的变化。在这种情况下，高等学校内部由自利性推动开始出现一种自发的改革进程，这些改革的动因不再是来自于自上而下的政府决策意志，而是由于制度不均衡所产生的获利机会。在经济利益的驱动下，改革的目标发生偏移，改革的路径开始转向。这样一种变化使高等学校的体制变革具有了诱致性制度变迁的某些特征。
高等学校权利关系复杂，随着体制改革的发展而日益突出
从20世纪50年代到80年代初，我国高等学校的举办体制基本上是一个与高度集中的计划经济体制相适应的、中央和地方政府直接举办和管理的体制。而近二十年来以简政放权为目标的教育体制改革，已经彻底改变了高等学校管理和办学的局面。传统的政府与学校两个主体之间的关系，在大分化、大改组的过程中，逐渐发育出对教育基本格局及其运行具有制约作用的三个主体，即举办者、办学者和管理者。
举办者的职能主要是投资举办学校、提供必要的办学条件、决定学校发展方向及人才培养规格、任命或聘任校长、对办学活动实施监督等。我国1995年《教育法》已经突破了原先由政府垄断办学的旧格局，按照法律规定，举办者可以是各级政府，也可以是企业、事业组织、具有法人资格的社会团体或公民个人。它们可以单独举办，也可以联合举办。
办学者是学校及其他教育机构，是具有法人资格的实体，行使法律规定的办学权利，在专业设置、招生、就业指导、教学工作、科学研究、社会服务、筹措和使用经费、人事管理、职称评定、工资分配、对外交流等方面拥有法律规定的权利。
管理者是行使教育行政管理权的政府，负责统筹规划和宏观管理全国的或所辖地区的高等教育工作，用计划、法律、经济、评估、信息服务以及必要的行政手段对高等教育实行组织和领导。
举办者、办学者和管理者的分离过程就是一个权力重新分配的过程，在这一过程中原先集举办者、办学者、管理者于一身的政府职能开始发生分化，由直接的行政管理转变为多种手段并存的宏观调控，而把办学的功能下放给高等学校。作为办学者的高等学校则在专业设置、招生、就业指导、教学工作、科学研究、社会服务、筹措和使用教育经费、人事管理、职称评定、工资分配、对外交流等方面获得了相当多的权力。经过了二十年的简政放权，中国的高等学校所获得的权力已经超出了1995年《教育法》第二十八条“学校及其他教育机构”所规定的。不止于此，高等学校作为事业单位法人还依法取得了相当多的民事权利。因此可以说，当前中国高等学校所具有的权力，超出了我们所了解的其他国家同类大学所具有的权力，权力过大并且缺乏必要的制约已经成为当前高等学校体制改革中一个突出的问题。
虽然1993年的《纲要》仍然坚持改革过分集权的计划体制，强调加强高等学校的自主性，但是所提出的改革思路仍然是由中央决策层设计、通过行政系统向下推行的，高等学校作为办学实体的自主性并未得到体现。这说明政府与高等学校之间的关系仍具有计划体制的色彩，高等学校相对于政府的依附性仍然是这对关系的主要特征，高等学校的实际地位还没有得到实质性的改变。
由于经济领域中市场经济体制的出现，《纲要》在建设与“社会主义市场经济体制”相适应的教育体制这一目标下提出的某些改革思路，已经明显地不同于1985年《决定》中的思路。例如：改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正面引导、加强管理的方针；欢迎境外办学者在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学；建立符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育经费分担机制；运用金融、信贷手段，融通教育资金，支持校办产业、高新科技企业的发展；改革学生上大学由国家包下来的做法，逐步实行收费制度；改变全部按国家统一计划招生的体制；改革高等学校毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度；对教职工实行岗位责任制和聘任制；进行学校内部管理体制改革，实行后勤服务社会化；使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体等。所有这些改革，都或多或少地利用了市场的运作机制，与之前的改革相比，显然出现了某些根本性的变化。
1995年全国人民代表大会通过了《中华人民共和国教育法》，这部法律正式确立了学校的法人地位：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”；并且规定：“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，以及“学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。”
赋予政府举办的高等学校以法人的资格，使高等学校真正具有自主办学的实体地位，这是实现政府向学校放权改革目标的一个重要标志。在这之前，我国的高等学校并不具有这样一种法律上的资格。事实上，我国的高等学校在取得法人资格之后获得的办学权远比国外同类大学要大要多，因此它所带来的影响是多方面的。就其正面影响而言，高等学校获得法人资格，使政府与学校之间的分权获得了合法的依据，并且使“学校办学自主权”这一界定较为笼统、性质较为模糊的权利获得了一种合法的身份。而就其负面影响而言，高等学校法人资格的获得使政府和高等学校间原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系由于权力的转移而发生性质上的变化，并进而导致两者在主体地位及其权责配置方面产生一系列不确定的因素。在组织形态上，法律法规授权高等学校从事公共服务，履行公权力，事实上已经成为一类特殊的行政主体，但其行为却没有从公法的角度受到必要的规约，因此极有可能出现行为失范的现象，这已经成为权力转换过程中一个突出的问题。
1995年高等学校取得法人地位后获得的办学权过大了，但是人们对此的感受并不完全一致。高等学校的管理者在行使高等学校的办学自主权时仍会有一种受制的感觉，这可能来自于如下三个原因：
第一，高等学校虽然已经从政府的简政放权改革中获得了相当多的办学自主权，但主要是学校的经营管理权，高等学校自主办学中的一项重要的权力——学术权力还存在着一些有待解决的问题。
第二，《高等教育法》第三十九条规定，国家举办的高等学校实行党委领导下的校长负责制，在实践中，这意味着高等学校实际存在着党、政两个决策中心。当二者在权力配置和职能分工方面出现不协调时，就会制约高等学校办学权力的行使。
第三，一些原先属于政府行使的权力虽已下放给了学校，但是由于这种放权缺乏明确的法律依据，因此还会出现权力回收或者行政干预的问题。
但是这些原因都不能掩盖高等学校权力过大的事实，因为今天高等学校可以做的许多事情，都是过去不能做的，也是世界上许多国家的大学至今都不能做的。
高等学校的办学权不仅已经足够大，而且这项权力的性质也开始发生质变，成为一项复合型的权力。当前高等学校的办学权力源于高等学校实际存在的两类基本的法律关系：一类是以隶属性为主要特征的纵向型法律关系；另一类是以对等性为主要特征的横向型法律关系。
以隶属性为主要特征的纵向型法律关系是一类具有行政性质的法律关系，在高等学校中，这类关系依据主体的不同又可分为两类：一类是政府在实施教育行政过程中发生的关系，这一关系反映的是国家与教育的纵向关系，其实质是政府如何领导、组织和管理教育活动。作为行政法律关系，这一关系的主体及其权利和义务都是由法律预先确定的，当事人没有自由选择的余地。政府在与高等学校发生关系时，以国家的名义出现并行使法律规定的职权。在学校不履行法定的义务时，政府机关可以强制其履行；而政府不履行职责时，学校只能请求履行或通过向有关国家机关提出申述或诉讼等方式解决。因此，这类法律关系具有不对等性。政府作为法律关系的一方，占据着主导地位，政府机关与高等学校有关的一切行政行为，都不可避免地会对学校产生直接的权威性的促进、帮助或限制、制约作用。但高等学校作为行政相对方，在履行义务的同时又享有相应的权利：(1)依法独立自主管理各自内部事务的权利；(2)依法维护自己合法权益的权利；(3)依法代表和维护自己所代表的那部分组织成员的权益和要求的权利；(4)参与国家管理的权利；(5)依法对行政机关监督或诉讼的权利。
另一类行政法律关系是以高等学校为权力行使主体所发生的法律关系。应当说，政府在加强宏观调控的前提下向高等学校下放了相当多的办学权，从而改变了高等学校的主体地位及其权责配置。高等学校通过公务分权以及政府委办事务等形式获得了一系列特定的公权力，成为实际上的行政主体。在其行使这些公权力的过程中，与其学生、教职员工及其他相对方之间也构成了一类具有行政性质的法律关系。
以对等性为主要特征的横向型法律关系所决定的高等学校的权利状况问题。以对等性为主要特征的横向型法律关系是一类具有民事性质的法律关系。在高等学校的办学活动中，高等学校作为法人，会与本校的学生、教职员工，与不具有隶属关系的行政机关、企事业组织、集体经济组织、社会团体及个人之间，在办学活动过程中构成以平等、有偿为原则的社会关系。在这类关系中，当事人之间的地位是平等、自愿的，并且一般是等价、有偿的。
这类关系涉及面较广，例如财产、土地、学校环境、人才培养合同、教师聘任合同和劳动用工合同、智力成果转让、接受捐资、投资、贷款乃至学校创收中所涉及的权益，都会产生民事所有和流转上的必然联系。这类关系伴随近年来高等教育体制改革的发展而日益突出。
例如由于扩大了高等学校的办学自主权，高等学校在执行国家的政策、法令、计划的前提下，有权与外单位合作，联合办学、建立教学、科研、生产联合体；有权与国外办学机构合作办学；有权向学生收取学费；有权聘任和管理教师；有权与行业部门、地方政府及企业、科研机构联合办学；在经费筹措上，除了国家财政拨款外，可以接受捐款、投资，也可以向金融机构贷款、提供有偿服务等。在新的体制下出现的各种关系中，各主体之间一般并不具有行政上的隶属关系，因而构成一类特殊的具有民事性质的法律关系。
1995年高等学校取得的法人地位给高等学校的办学形式带来了哪些实质性的变化呢？1995年《教育法》确立的高等学校法人地位已经彻底改变了高等学校管理和办学的局面，高等学校权力的急剧扩张使高等学校有可能做过去不能做的许多事情，给寻求发展的高等学校带来了一种获利的实际可能性。市场机制开始渗透到高等学校领域，集中出现了一批新的办学模式，把高等学校与市场不同程度地联系在一起。
从1995年开始，一批对市场经济充满热情的高等学校管理者们提出，在学校中引进市场经济力量可以改变公共教育体制的缺陷。市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式。在政府举办的高等学校中自发地创造出了一批新的办学形式，不同程度地把高等学校与市场联系在了一起。这些新的办学形式有：高等学校的象征性市场化运作；高等学校的局部市场化运作；高等学校“一校两制”的市场化运作；高等学校与外国投资者合作办学的市场化运作；高等学校举办的各种职业和语言培训、学习辅导机构的市场化运作；高等学校举办的各种教育中介组织的市场化运作；公立学校举办的独立设置的民办学院等。
新的改革举措至今还在不断地产生。这些新举措只有小部分是在1993年的《纲要》中规定的，其余的大多并非由中央决策层设计并推行，而是由高等学校自发倡导、组织和实施的。这些新的办学体制并没有超出《纲要》规定的政策框架，而只是利用了现行制度中的不均衡所带来的机会。由于这些新的办学体制能给高等学校带来明显的利润，因此在短时间内这些改革在许多高等学校中迅速铺开。
要解决高等教育改革发展中出现的各种新问题，须重新设计高等学校的法律地位
高等学校的权利关系比较复杂，要不断解决高等教育改革与发展中出现的各种各样的新问题，首先要对高等学校的法律地位进行重新设计。
所谓高等学校的法律地位是指高等学校在社会关系系统中的纵向位阶和横向类别，通常都是由法律所规定的权利和义务而确立的。高等学校的法律地位决定着高等学校的行为能力和行为方式，并进而决定着高等学校作为一种社会组织的基本面貌。经过二十年的教育体制改革，高等学校的法律地位发生了根本性的变化。其中某些变化已反映在我国近年来制定的法律当中，还有一些变化虽然还不太确定，但已触及到了权力和利益的重新分配，从而提出了新的问题。
1995年《教育法》第三十一条关于学校法人的规定，沿用了《民法通则》的分类。由于这是20世纪80年代初的法人分类体系，反映的是计划经济下的社会关系状况，很难准确地概括高等学校法人的基本特征，因此在实践中产生了许多问题，在当前的社会变迁中显然越来越难以应对社会发展的需要。为此，根据新的情况重新设计高等学校的法律地位，是一件迫在眉睫的事情。
二十多年来，中国的社会转型导致了社会结构发生深刻地变化，传统的计划经济共同体一分为二，出现了市场领域（私域）和公共权力领域（公域）两个不同的社会领域。以现代企业为核心建构起来的市场领域（私域），是一种以自由交易的方式满足私益的机制，“以志愿求私益”是这一领域运行的基本准则。为了保证这一准则的实现，形成了一套依靠私法制度维系的社会机制。以现代政府为核心建构起来的公共权力领域（公域），则是以政府的集体选择方式满足公共利益的机制，“以强制谋公益”是这一领域运行的基本准则。为了保证这一准则的实现，形成了一套依靠公法制度运行的社会机制。
从理论上说，在社会转型的过程中还应该分出一个介于公域和私域之间的社会领域，即第三部门。这是一个以非企业、非政府的社会组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等为核心建构起来的一个社会领域，是一种以民间、自治和非营利的方式满足公益的机制。“以志愿求公益”是这一领域运行的基本准则。同样，为了保证这一准则的实现，应当有一整套相应的法律制度来维系非政府的集体选择机制的运行。
尽管学术界对第三部门如何定义还有许多争议，但对学校教育机构属于第三部门尚无异议。这一定位反映了学校教育机构在现代社会中应有的位置。然而在我国，问题的复杂性在于在社会转型的过程中并没有分化出一个成熟的第三部门。因此我国高等学校在社会转型后如何定位的问题，有其更为复杂的一面。我认为，现行有关高等学校法律地位的各种判断中，有几点被忽略了：
首先，从现代大学的发展史看，我国的现代大学制度是清末由政府主导从外国引进的，第一所大学京师大学堂就是由政府建立的。因此与西方的大学不同，我国的现代大学与政府一直存在着一种过于密切的联系，甚至是政府的附属物。20世纪末我国高等学校得以从政府系统中游离出来，这其实是国家主动放弃的结果，而不是高等学校固有的法律地位所决定。因此在高等学校与政府的关系之间，还存在着许多不确定的因素，高等学校的法律地位还有可能出现大的反复。
其二，我国社会的转型尽管已经出现了第三部门的萌芽，但并未最终形成一个成熟的第三部门，因此分化出来的高等学校在现有的社会结构中应当如何定位，则还是一个未决的问题。与政府分离后的高等学校，在运行机制方面或借鉴市场体制，或沿袭计划体制，还未找到体现高等学校组织特征的学校办学机制。
其三，政府的简政放权使高等学校的权力得到了极大扩张，但这些权力的公权性质并没有得到明确界定，因此有可能被高等学校用来推进其向市场的转换，进而导致高等学校这一公共组织的变质。
其四，有关高等学校的办学自主权问题，学界一直都是以学术自由为重要的基准进行论证的，这其实是一种西方式的学术眼光。西方的大学产生于公元10至12世纪，其最初的形式“先生大学”和“学生大学”，本身就具有一种学术自治、自主和自由的内涵。而在中国，高等学校办学自主权的获得是政府放权的结果，这种放权更多地是出于经济利益和责任的考量，高等学校的学术权力不可能从政府的放权中获得。高等学校作为学术机构应该具有的学术地位仍有待解决。
其五，高等学校虽然已经获得了法人地位，但现行的法人制度在组织形态上并没有公、私法的明确区分，因此对高等学校法人未能从公法的角度做出必要的规约。由于高等学校从事的是公共服务，已经成为事实上的行政主体，在这种情况下，极有可能在高等学校行使权力的过程中出现权力失控的现象。
高等学校是一种非政府、非企业的组织，是一种独立的、以培养人才、发展学术为功能、为不特定多数人服务的公立公益机构。但现在的问题是在社会转型中尚未出现第三部门，所以我国高校处于一个非常独特的状况之中。在现实中，市场机制和计划机制两种情况并存，如专业招生仍然沿袭计划体制，而经费来源、教师聘任等方面的改革则不同程度地采用了市场机制的做法。
为此我建议：赋予高校法人资格是必要的，为保证高等学校的公益性，应从公法角度对高校法律地位给予规范，以此来制约高校的办学权力。
如何认识现阶段高等学校及其权力的性质是设计高等学校法律地位的核心问题。我认为：
1.高等学校是国家以培养专门人才、开展学术研究为目的而举办的，由公共财政经费维持的公立公益性机构。因其特定目的的公益性和服务对象的不特定性特征而享有确定的公权力，有别于以私益为归宿的企业法人或单一的民事主体。
2.高等学校一经设立，即能以自己的名义独立行使某种权力，承担相应法律责任，是具有独立管理机构的组织体，而不是行政机关的内部单位或内设机构，也不是行政机关委托的组织。
3.高等学校办学权是一种以公权力为主的复合型权利，为此应保证公权力得到公正的行使。高等学校作为法人依法享有的民事权利不应当损害高等学校的公益性质，为此必须依据高等学校的功能对其法人权利作出必要的限制。
4.高等学校的学术权力是为实现其独有的机构功能而必须具有的一项自主办学权，为保证高等学校中的教育、学习和研究活动的创造性而设置，不同于高等学校的其他办学权力。对于高等学校及其成员所从事的与创造性有关的学术工作，政府应当依据《宪法》的精神予以鼓励和帮助，不得随意干涉。同时，学校也负有保护其员工创造性工作的责任。
5.应从公法的角度对高等学校法人的法律地位及其权利义务作出必要的规定，可借鉴国外立法的经验，制定高等学校法人法，明确规定高等学校法人的公法性质。高等学校法人在法律上应当单独列为一种法人类型，可称为“公立高等学校法人”。
总之，高等学校法律地位问题可供选择的一种方案是，从公法的角度对高等学校进行规范。高等学校可以界定为由国家设立的，以培养专门人才、开展学术研究为目的、为不特定多数人服务的公立公益性机构，是以公权力主体的身份行使权力、履行义务的法人组织。
综上所述，我认为：
——教育公平问题是历史的和相对的，高等教育公平问题的要害不在于免费还是收费；
——我国高校乱收费是近五至十年出现的现象，其深层次原因应从体制层面上去查找；
——高等学校权利关系复杂，随着体制改革的发展而日益突出；
——应当重新设计高等学校的法律地位，以解决高等学校改革与发展中面临的一些重大问题，而不是仅仅做一些修补工作。
（蒋建华、黄文参与整理）
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