摘要：在城市可利用土地资源和城市发展空间日益减少的背景下，本研究从宁波城市更新的现实背景和面临问题出发，回顾先进城市更新发展历程和启示，提出宁波城市更新未来发展的思考与展望，为其他城市的更新工作提供借鉴和参考，积极推动国内城市的转型发展。
关键词：宁波；更新；政策激励；制度创新
城市更新是以强化城市功能，改善人居环境，提升城市品质，促进城市精明增长和可持续发展为目的，对已不适应新型城市化要求的存量资源进行重建、整治和功能提升的再开发再利用行为。自2010年左右开始，广州、深圳、上海等城市陆续对城市更新进行了探索和实践，将其作为实现可持续发展的有力抓手，并取得了显著的经济社会效益。2014年《国家新型城镇化规划》和2015年中央城市工作会议在国家层面上提出了盘活存量等城市更新要求。2016年4月、2017年3月和12月，宁波相继成为全国“海绵城市”“城市双修”和“老旧小区改造”试点城市，为推进城市更新带来了新的重要契机。
1.现阶段宁波城市更新面临的问题
1.1重速度轻内涵的建设模式难以为继
1.1.1城市历史文脉延续不足
改革开放以来，宁波的城市建设经历了跨越式发展，进行了大量的新城、新区建设和老城改造，部分传统村落、历史文化街区和历史建筑被拆迁改造，中心城区的宁波味道、城市文脉越来越淡。宁波长期以来都采用单一的商业开发来实现历史街区保护的模式，使得历史街区改造中过于迁就经济利益，大拆大建、大肆建设仿古建筑，破坏了原有格局风貌。
1.1.2城市整体风貌协调不足
在城市建设过程中，由于对城市特色风貌统筹协调的重视程度不高，使得重功能结构布局、轻特色风貌规划建设在宁波的城市建设中普遍存在。一方面，城市不同区块因重视程度不同，风貌差异显著。对城市重点地区、重点地段进行了重点打造，而对城乡接合部和部分老旧城区的开发建设则有待加强。另一方面，部分地块开发只注重单体经济效益，对城市形象的塑造缺乏整体思考。
1.2更新运行机制模式相对滞后
1.2.1政府主导，社会参与不足
更新项目主要由政府主导，市场参与不足。如拆除重建类项目一般是由政府征拆迁以后，以净地进入一级土地市场，通过招拍挂推向市场开发。功能整治类项目更是由政府组织牵头，实施操作也是各级政府推进。如老旧小区整治、干道综合整治等工程基本为政府财政投入，老小区整治项目最近才出现业主参与的现象。
1.2.2规划缺失，统筹力度薄弱
目前宁波还没有形成一套更新规划体系，导致各类城市更新计划缺乏宏观统筹，多头分散治理的专项行动使得更新项目在时序空间上既有联系，又有分隔。比如小区在推进污水零直排改造时，并未同步考虑停车难治理、海绵化改造、屋顶漏水修复和外立面整治等问题，使得同一个小区面临多个部门、多轮改造，容易出现“重复施工”、“反复施工”的现象。
1.2.3政策不足，更新动力不足
宁波现状更新政策不成体系，顶层法律法规、中间技术导则和底层指导实施操作的法规标准缺乏，目前主要以实施方案型文件为主，更新奖励政策主要体现在房屋征收环节，针对旧厂房、旧市场、旧楼宇等业主进行自我更新的政策缺乏。相关的配套的土地、规划、财政政策，以及规范操作流程的规范性程序文件也有待完善。
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2.先进城市经验借鉴
2.1深圳、广州、上海更新概况
深圳是中国城市更新的先行者，2009年开始陆续出台了《深圳市城市更新办法》等政策法规，2015年成立了城市更新局，目前对存量用地的更新改造是深圳城市建设用地的主要来源，城市更新已经成为深圳城市转型的重要途径和城市空间资源拓展的重要手段。广州城市更新经历了政府与市场间的反复博弈，随着2015年《广州城市更新办法》的出台和城市更新局的成立，广州城市更新工作进入政府主导阶段。目前全市城市更新用地已经超过全市存量建设用地总量的1/3，城市更新已经成为广州完成“三旧”改造重要手段。上海在2015年出台了《上海市城市更新实施办法》，上海城市更新变革相对较晚，但是特色明显，贴合了上海全球城市的发展目标，同时上海作为老工业基地，工业用地转型一直是上海在国内最具代表性的更新方式。
2.2经验总结
深圳、广州、上海等城市都将管理规定建设作为推进城市更新工作的首要任务。例如在法规政策方面，可以对比深圳做法，查漏补缺，探索更新政策体系；在实施机制方面，可以借鉴广州，学习基础数据调查制度、专家论证制度和公共咨询制度等。在试点项目方面，可以学习上海小而精准的试点示范项目，通过项目试点来完成政策的完善。
3.宁波城市更新的思考与建议
3.1转变发展思路
推进城市更新各项工作，首先要从战略层面深化转变当前城市更新发展内涵，在发展思路上主要突出三个转变：第一，更新内涵由单纯的物质环境改善转向社会、经济、生态和文化相结合的综合提升。物质空间层面的更新活动不能解决由多种因素引发的城市问题，城市更新既是空间重组的手段，也是社会管理的政策。第二，更新思路从“拆光、卖光、搬光”转向注重复合集聚、小尺度的渐进式改善。基于当前对历史文脉的关注、旧城更新空间的碎片化趋势和拆迁成本的不断提高，城市更新必须从拆建模式转为小步渐进的更新模式。第三，更新主体从政府主导转向政府、市场、公众多元参与，更加注重社会公平。逐步推进制度创新、政策创新，包括市场化的土地产权交易制度，引入市场化导向的城市更新制度及利益分配机制，减少政府投入的同时，同步改善城市面貌、提升社会效益，推动城市的存量转型。
3.2坚持规划引领
伴随宁波城市发展从增量扩张迈入“增量”、“存量”双向并举阶段，城市规划设计内容和方法必须加以转变以适应新的变化。
建立更新规划体系。建立由城市更新专项规划和城市更新单元规划组成的规划体系。城市更新专项规划应明确城市更新的重点区域及更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略。城市更新单元规划应以完善公共服务设施为导向，明确项目的具体范围、更新目标、更新模式、开发时序、规划控制指标等内容。建立更新计划体系。制定城市更新年度计划，更新规划和计划要在空间和时序上与现有的城市规划、土地利用规划、相关行动计划相衔接，强化推进城市更新空间与时间上的衔接和融合。
3.3健全政策体系
分步构建全面的法律法规体系。深入研究城市更新暂行办法，明确宁波城市更新的总体目标、适用范围、更新要求，明确体制机制及运行方式，明确规划、土地的政策衔接。深入研究更新条例，明确宁波城市更新的规划与计划、项目管理、监督检查、法律责任等，作为全市更新的纲领性指导文件。
健全城市更新配套保障政策。制定出台用地性质转换、建筑后退空间处置权、低效用地评估标准、建筑容量奖励等配套政策。要强化城市更新中产业转型升级、公共服务完善、绿色生态建设、历史文化保护等方面的政策激励机制，激励城市更新多元目标的实现。
4.结束语
城市更新是推动城市转型发展的新动力，包含着广泛的社会和经济复兴的意义，是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，更是城市发展永恒的主题。
参考文献：
[1]孟晶晶，周冬梅.城市更新与功能更新的策略探析[J].建材与装饰，2019（15）：122-123.
论文作者:何燕羽
论文发表刊物:《基层建设》2019年第20期
论文发表时间:2019/9/25
标签：城市论文; 宁波论文; 政策论文; 上海论文; 广州论文; 政府论文; 深圳论文; 《基层建设》2019年第20期论文;