对海南特区“小政府、大社会”的质疑——兼论海南特区的基本经验及教训，本文主要内容关键词为：海南论文,特区论文,教训论文,经验论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127.9 [文献标识码]A [文章编号]1004-1710（2001）01-0031-06
自1994年以来，笔者一直对海南经济特区体制改革实践过程中提出的所谓“小政府、大社会”命题持质疑态度。现在，海南建省办特区已经13年了。如何总结13年来的基本经验与基本教训，以便更好地把握现实，把握时机，找寻更好、更快、更稳妥的发展道路，是一个必须引起人们重视的问题。
什么是海南建省办特区13年的基本经验，有的同志认为是实行“小政府、大社会”。笔者认为：确立社会主义市场经济的基本框架，推进了海南社会主义市场经济的发展，这才是海南建省办特区的基本经验。
什么是海南建省办特区的基本教训，有的同志认为是“政府不作为”、“资源缺乏”、“闹了房地产泡沫”。笔者认为：是在经济发展战略的认识方面一直摇摆不定，以至于在经济发展的战略思想和产业结构的科学确定方面发生了难以补救的问题与曲折。
一
党的十一届三中全会以来邓小平所阐发的科学理论集中表现为整个社会主义初级阶段的基本路线，即“一个中心、两个基本点”。具体到实践过程中，则体现为“两个根本性转变”与“两大发展战略”即经济体制从传统计划经济到市场经济的转变、经济增长方式从粗放型到集约型的转变，同时实施科教兴国与可持续发展战略。无疑，这些重大战略决策在海南经济特区的建设与发展过程中，都有程度不同的体现。但最重要的是，在经济建设与社会发展方面，则集中体现为经济体制由传统计划经济向市场经济的转变。
紧紧围绕“建立社会主义市场经济基本框架”这一中心任务，实行多种经济成分并存与共同发展的所有制结构，从根本上改变了传统计划经济体制的经济制度基础，为整个经济的发展注入了活力和竞争力；对国有企业实施公司制改革，并实行资产战略重组，加快建立现代企业制度，为社会主义市场经济塑造微观利益主体；培育和发展市场体系，着力发展房地产、技术、信息、劳动力和资本等要素市场，为社会主义市场经济创造必要的环境系统；在改革中建立社会保障制度并发展保险事业，为社会主义市场经济提供不可或缺的社会稳定机制；充分运用中央政府所授予的地方立法权，加强法制建设，为社会主义市场经济建立必备的法律规则；大力改革与改善政府职能，纳社会主义市场经济于可控、有序、守信、统一的轨道，为社会主义市场经济的健康发展提供监管与调控主体；实施全方位对外开放，在积极引进外资，尤其是台资的同时，积极、主动、充分发挥在解决台湾问题上的特殊作用；探索农村、科技、教育等领域的改革，使其发展与社会主义市场经济相吻合；等等。所有这些卓有成效的探索与工作，集中到一点，就是率先建立起了社会主义市场经济体制的基本框架。
明确建立社会主义市场经济体制的基本框架，推进社会主义市场经济发展是海南建省办特区的基本经验，具有十分重大的意义。它概括了海南经济特区发展过程的内容与实质，揭示了海南经济特区发展的过程与动力，指明了海南经济特区未来发展的道路和方向。海南只有沿着社会主义市场经济道路进一步深化改革、扩大开放，才有光明的前途。毋庸置疑，海南经济特区的建设由改革开放的大势所趋无论如何也不应该、更不可能循传统计划经济体制之规，蹈实践证明行不通的方针、政策之矩，必须闯出一条新路，而且要有一种干劲、一种精神、奋力拼搏、忘我开拓。
当然，也有的同志认为，海南办经济特区的初衷与发展过程都是开放，其主题与经验也是开放，今后的希望与前景还在于开放。应当说，把海南经济特区13年来的基本经验概括为不断扩大开放，以开放促进改革，以开放带动开发，与率先建立社会主义市场经济体制的基本框架，推进社会主义市场经济发展的概括是一致的。因为，市场经济的本质是开放的，其过程、发展与主题也是开放的，没有开放也就没有市场经济。二者只不过是概括与总结的角度与侧面不同。开放是整个中国特色社会主义的特点，当然也是海南经济特区的特点，但是，市场经济在海南经济特区却是先行一步的，这是不同于全国的。
可是，把“小政府，大社会”概括为海南经济特区的基本经验，就值得商榷了。
第一，社会主义市场经济条件下所要求的政府，难以用“小”或“大”加以概括。相对于传统计划经济体制下的政府庞杂、人浮于事、效率低下等弊病，实行精兵简政、机构减缩，用“小政府”加以规范或概括，不失其积极意义。但是，将此概括袭用于市场经济就不科学了。因为市场经济对政府的要求，难以用“小”或“大”之类的量词加以限定或说明，特别是对政府职能的要求，更不可能用“小”或“大”之类的量词加以规范。社会主义市场经济所要求的政府，一是廉洁，二是高效，三是服务，四是统一，本质是为人民服务。所有这些实质性内容，一个“小”字是无论如何也体现不出来的，同时也是包涵不了的。况且，“小”并不等同于“好”，人民群众要好政府，大点小点并不紧要。换言之，政府虽小，但很腐败，人民要这种“小政府”干什么？当然在其它条件相同的情况下，政府小比大好。再则，市场经济的基本原则是优胜劣汰，是稀缺资源的优化配置，一方面要体现公开、公正、诚信、有序的规范，另一方面还得遵循自由、平等、竞争、利益、效率的准则。所有这些内容与要求，政府亦必须加以体现和反映。可见，一个“小”字无论如何也说明和蕴含不了如此丰富的内容与诸多要求。
第二，“小政府，大社会”的概括无法体现“三个代表”的基本要求。自党的十一届三中全会以来，实行党政分开、政企分开和精简机构、减员增效，特别是要适应市场经济的发展转变政府职能，实质上是依据马克思主义关于经济基础与上层建筑关系的原理，推进政治体制改革，使之符合广大人民的愿望与要求，即政府作为人民民主专政的社会主义国家的代表，必须代表先进生产力的基本要求，代表先进文化的发展方向，代表广大人民群众的根本利益，集中到一点，就是全心全意为人民谋利益。因此，政府也存在着“两个根本性转变”的问题，这是政治体制改革的题中应有之义。这些本质要求与基本内容，用“小政府、大社会”是无法概括的。正如主张与宣传“小政府、大社会”的同志自己也承认：“毋庸置疑，对‘小政府、大社会’的提法，在社会各界都还有一些不同的看法。有人曾试图用‘小机构，大服务’的提法取代它，但没有成功。更恰当的、使不同看法归于一致的提法，将来可能会有”。[1]用其它提法取代“小政府、大社会”的提法“没有成功”也好，“更恰当的”提法现在还没有也好，实际上意味着“小政府、大社会”的提法不科学，连主张者自己心里也不踏实。既然如此，为什么还要坚持这种不科学的概括呢？难道极为丰富的中国语汇竟然连政府如何从机构与职能上保证“三个代表”在政治体制改革的过程中得以充分的体现都难以科学表述，岂非咄咄怪事？
第三，从实践情况看，海南经济特区的政府并不小。首先，从机构设置来看，1998年海南省政府工作部门有24个厅、3 个正厅级办公室（外事办、侨办、口岸办）和4个局，共31个厅局。 与国务院机构改革后的部委相对应，但超出4个（不包括国防部、国防科工委）， 此外还在筹建信息产业厅。考虑到海南经济特区是全国最小的陆地省，人口也只有七百多万，机构设置实际上应该比国务院机构设置更精简。其次，从海南省的地域、人口、经济、社会的角度考虑，如与福建省、河南省相比较，海南省政府的机构不少，人员相对而言更不是“小政府”，见表1。（注：资料来源：《发展研究》，海南省人民政府发展研究中心，1998年第3期。）
表1 海南省与河南省、福建省基本情况比较1996年
面积/ 人口/ 国内生产省级行政
省份万km[2] 万人 总值/亿元人员/人
海南省3.4
714 389 5324
河南省
16.6 91723670 8079
福建省
12.4 32612606 5650
(不含政法系统)
从上表中可以看出，海南省陆地面积是福建省的27%，人口是其22%，国内生产总值是其15%，而政府公务员却基本与福建省持平。截止1997年12月31日，海南省省直机关的职工（包括党委、社团、人大、政协等）人数为7917人，省直一、二类事业单位（即财政全额拨款的事业单位）共有36174人，是机关人数的5倍。全省吃财政饭的事业单位人数总共达137000多人，占全省人口的1.9%。这些数字令人吃惊。 如果把一些县、乡行政人员严重超编，甚至吃空缺、乱增员的情况考虑进去，更令人怀疑海南省的“小政府”。再则，据海南省财税部门统计，1987年至1997年，全省“吃财政饭”的人数增加37.56万人，总数达21.95万人。按正常支出标准计算，每增一人财政支出至少增加一万元。1996年，海南省行政管理费人均支出为13523元。相比之下， 海南省政府不但不小，而且行政成本不低。
此外，用“小政府，大社会”来概括海南经济特区的基本经验，也不利于海南省政府的发展与调整。在市场经济条件下，政府应随着经济、社会、文化等需求而调整，宗旨是为经济、社会、文化等的发展服务。有时随着需要想增加机构或人员，却苦于“小政府”的捆绑而不能因时、因地、因需要制宜，岂不是很尴尬吗？
二
海南经济特区自创建以来，曾提出过不少带有总体性的经济发展战略，但特点是不切实际，时效甚短，如“以工业为主导，工农贸旅并举，三大产业协调发展”战略；又如“建立海南特别关税区”及“定位南海资源开发基地”等。其中最严重的损失是，海南经济在“房地产泡沫”与“金融风险”中长期低迷，至今才开始有所回升与好转。但总的情况仍然是严峻的，不容乐观。正因为如此，2000年3月， 江泽民总书记在九届人大三次会议中参加海南代表团讨论时指出：“产业结构调整的方向太重要了，这几年海南的调整不错，你们这是‘鹿回头了’！”“海南已摸索出一条适合海南发展的路子”。[2]江泽民总书记这段话，既是对海南经济特区基本教训的深刻总结，又是对海南近年来经济发展战略与产业结构调整的充分肯定。
海南是我国最大的经济特区。把海南好好发展起来，是邓小平同志的遗愿。海南的生态环境颇具优势，保护生态，利国利民，是关系可持续发展和造福子孙后代的大事。海南又是祖国的宝岛，有良好和独特的资源，必须精心保护和合理利用。这些基本精神，应当是海南经济特区制定科学的经济发展战略与产业结构政策时必须认真与充分考虑的。
实践证明，海南经济特区10多年来经济建设的基本教训亦在这里。应当说，经济发展过程中的严重失误，追根溯源，主要责任在政府。而政府在制定经济发展战略与设计产业结构的过程中，无论是成功还是失误，恐怕都与政府之“大”与“小”无直接关系，而是取决于是否从实际出发，是否按客观规律办事，亦即决策是否有科学性与可操作性。
市场经济条件下，政府行为中极为重要的问题是制定切合实际而又有操作性的经济发展战略，即关系到经济发展的具有根本性、长期性、方向性及全局性的认识、谋划与决策。根据海南的实际情况，经济发展战略的核心是产业结构战略。以往对海南产业结构战略研究不少，有些研究很有见地，但由于情况的变化或当时所需条件的不具备，加之研究过程中的某些局限性，因而缺乏可行性和简要明了的基本概括。
海岛经济是海南经济的明显特点，此种经济的发展，往往出现自我性与封闭性，市场容量小，且资源有限（主要指陆地范围），因而对“两通”（交通、流通）具有更大的依赖性。海岛经济的另一明显特点是拥有丰富可靠的海洋资源。虽然市场经济并不十分强调资源的自我供给，但在商品经济发展的过程中，能够依据自己的资源优势发展有竞争力的商品生产却是区域经济发展的成功之路，特别在商品经济发展的初期更是如此。海南经济特区作为特定的海岛经济，同时还有中国唯一的热带作物基地、热带及滨海旅游度假休闲胜地和背靠大陆、面向东南亚的特点。所以，从海南的生态优势与资源优势出发，考虑到海南经济发展的薄弱环节以及今后经济发展所必要的支撑，海南经济发展战略的基本思路在于：依山靠海，发展“两通”，建立以三大支柱产业为主体的地方产业结构，兴岛富民。三大支柱产业是：热带农作物及其延伸产业；海洋产业；以旅游业为基础的国际商贸业。这里所说的热带农作物及其延伸产业，既包括广义的农、林、牧、副、渔业，又包括以热带农作物为原料的食品加工业及其他高附加值的轻加工业，如橡胶业、饮料业、生物制药业、海洋食品业等；海洋产业当前主要是以南海石油为依托的石化工业、近海养殖业、传统渔业等，当然以后还应发展以海洋为对象的高科技及其他深加工业，包括远洋捕捞及其加工、海洋制药、海洋生化、航运、修造船、海洋勘探等；商贸业要以热带滨海旅游业的发展为基础，依托海南生态环境优势，背靠大陆，面向世界，逐步发展成为以休闲、度假为特点的新的国际贸易与金融中心，至少要尽快发展成为环北部湾经济圈的贸易与以金融为重点的发展地区。实现这一战略，从地理环境与生态资源优势而言，就是“依山（以五指山为中心的海南岛3.4 万平方公里陆地）靠海”；从发展的突破口与优化经济环境（包括投资环境、生活环境、市场环境等方面）而言，就是“发展两通”；从产业结构与经济发展方向与目的而言，就是“兴岛富民”，兴岛的最终目的还是在于富民。简言之，即抓住“两通”，念好“山海经”。这一经济发展战略的内容是手段与目的的统一，是资源优势与目标模式的统一，是基本条件与发展方向的统一，是从海南的现实出发，既有客观依据，又可实际操作。
以上分析说明，海南经济特区之所以出现经济发展过程中的曲折与失误，并不是因为没有按“小政府、大社会”办事，而是海南经济特区政府并未真正“小”，也未完全按市场经济要求来行政，那么，将“小政府，大社会”概括为海南经济特区建设的基本经验，是不科学的，因为现实并非如此。
三
海南经济特区经过10多年的发展，目前已进入一个新的阶段。在中国即将进入世贸组织，国家的区域发展政策（西部大开发）进行调整的情况下，海南经济特区政府体制与结构设计要面对海南经济发展的实际，特别是存在的困难与问题，既要建立特区新概念，培养特区新优势，又要重视困难，面对现实，为海南经济特区建设创造良好的社会政治、经济与文化环境。
首先，应科学认识与确定海南经济特区政府的角色地位。我国5 个经济特区政府的体制各有特色，各有侧重，且都已成型，但仍大有文章可作。文章的核心在于向“两个根本性转变”要质量，要职能，要优势。这就是说，随着经济特区优惠政策的弱化与消失，特区要依靠自己已形成的新经济体制优势，而首先是发挥市场经济起步早、发展快、已初具规模的长处，大力推进政治体制改革，首要问题在于转换政府职能与机能，进一步构建与塑造适应市场经济发展的政府管理体制与机制，从而创造良好的特区软环境。
应当认识到，实现我国经济发展过程中的两个根本转变是较长时期内的基本任务。“两个转变”是相辅相成，互为条件，互为因果的。在注意到由传统计划经济体制向市场经济体制转变的同时，要特别注意经济增长方式由粗放型向集约型的转变。没有生产力的发展，生产关系的变革是没有物质技术基础的。特别要强调的是，有一种普遍的误解，似乎“两个转变”只是经济工作或企业的事情，同政府工作与行为无直接关系。实际上，政府也有一个“两个转变”的问题：
其一，由传统计划经济向市场经济转变，要求政府必须认真转变职能，以适应并服务于市场经济的发展；
其二，由粗放向集约转变，要求政府必须实现现代化、科学化、规范化、制度化，要克服盲目性、随意性、主观性、浪漫性，实现依法行政。
政府的“两个转变”除职能转变外，关键是政府行为的科学化，首先是决策的科学化。只有决策科学化，才能从根本上促进并保证经济的发展。特别要关注的问题是：政府要排除经济健康发展的主要障碍，强化、推动、完善经济发展的诸要素，必要时以行政、经济、法律手段直接（包括间接）调控经济运行。
其次，着力规整政府行为与行政秩序，为营造良好市场环境下功夫。我国经济体制改革的目标模式是市场经济，海南在这方面已先行一步，但是，这并不意味着市场经济的内在优势可以无条件地外化，也不意味着只要有了市场经济就有了一切。在传统计划经济体制与市场经济体制互相胶着时期，要强化市场经济，使其优势得以发挥，政府的重要任务就是要为市场经济的发展创造条件。规整政府行为与行政秩序，就是要在坚持经济活动公正、公开、诚信、有序原则的基础上，转变政府职能，加强和完善对市场的管理和监督，加强物价管理，尤其要反对暴利行为和商业欺诈，维护市场经济的法制与信用性。同时，要贯彻市场经济的自由、平等、竞争、效益、利益精神，在建立现代企业制度的过程中，为企业的正常发展营造良好的市场环境。规范政府行为，必须把政府引入依法行政的轨道；规整行政秩序，就是要加强对社会各方面的管理，以保证社会的稳定与健康；当然，也要搞好精神文明建设，让人民群众有自己美好的精神家园。
第三，要辩证认识市场经济条件下的政府行为。市场经济是法制经济、信用经济、竞争经济、多元经济，同时也是有序经济和可控经济。对此，要有科学的认识。政府不是一切都管，也不是无所作为。目前在海南经济有可能摆脱困境的时候，政府尤要明确应干什么，能干什么，不应干什么，不能干什么。同时，进一步认识怎样去干、怎样才能干好等问题。今天的政府，不是传统计划经济体制下的政府，但也不是完备市场经济条件下的政府，要找对找准自己在由传统计划经济体制向市场经济体制转变过程中的“角色定位”。当今世界，没有不干预经济的政府，也没有不受政府干预的经济。亚洲金融危机之所以未能在中国“登陆”，除了我国改革开放以来经济发展增强了抗危机能力外，传统计划经济体制的“残存”部分及政府的强力作用都是重要因素。后者的实践证明，辩证认识现代市场经济条件下政府的作用与行为极为重要，那种认为“政府无用”和“积极不干预”的观点是不符合实际的。同时，以政府的“大”与“小”来定位市场经济条件下政府的意义、作用、职能以及体制与机制的观点也是不符合实际的。
[收稿日期]2000-07-10
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